試論律師在政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)中的作用

關(guān)鍵詞 律師 政府法律顧問(wèn) 優(yōu)勢(shì) 制度

作者簡(jiǎn)介：惠江平，江蘇益邦律師事務(wù)所，高級(jí)律師，主要從事政府及企業(yè)常年法律顧問(wèn)。

中圖分類號(hào)：D926.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.011

政府法律顧問(wèn)，一般是指由各級(jí)政府及其工作部門設(shè)置或聘請(qǐng)，旨在為推進(jìn)政府依法行政工作、處理相應(yīng)法律事務(wù)提供專門意見(jiàn)及其它相關(guān)服務(wù)的法律專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員?；谄湓诜ㄖ沃袊?guó)建設(shè)中起到的積極推動(dòng)作用，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”的工作任務(wù)和工作目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)決議更是作出“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”的專門規(guī)定，為在新的歷史起點(diǎn)上深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府提供了有效助力建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。

一、律師的參與優(yōu)勢(shì)

律師在政府法律顧問(wèn)工作中之所以常常扮演舉足輕重的角色，是由它的自身優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)決定的，具體而言，這種優(yōu)勢(shì)包括以下兩點(diǎn)：

（一）豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

法律是經(jīng)世致用之學(xué)，政府法律顧問(wèn)的工作更是以發(fā)現(xiàn)和解決法治建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)復(fù)雜問(wèn)題為根本依歸。而廣大律師作為法律服務(wù)隊(duì)伍的主體，積累了豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅能夠精確把握法律法規(guī)的文本規(guī)定，更是對(duì)處理訴訟辯護(hù)代理與非訴訟事務(wù)，應(yīng)對(duì)調(diào)解、仲裁和法律咨詢等相關(guān)工作的通則慣例有著深刻的理解和真切的體驗(yàn)，能夠滿足政府法律顧問(wèn)工作的現(xiàn)實(shí)需要。

不僅如此，律師所能提供的政府法律顧問(wèn)服務(wù)項(xiàng)目不僅涵蓋了政府法制工作人員、專家學(xué)者亦常常參與的隨時(shí)咨詢、決策事前審查等內(nèi)容，更憑借其豐富的職業(yè)技能與經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟谑轮懈?、事后法律救?jì)及信息反饋等領(lǐng)域大放異彩，從而具有無(wú)可替代的天然優(yōu)勢(shì)，能夠全程參與政府法律顧問(wèn)的工作。

（二）超然獨(dú)立的立場(chǎng)思維

如前所述，目前為四中全會(huì)所確認(rèn)采納的官方主導(dǎo)的主流模式，使得政府法律顧問(wèn)制度不可避免地打上了濃厚的公權(quán)力烙印，這一安排本身并非壞事，有利于按照權(quán)力體系的內(nèi)部制度規(guī)則邏輯有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。但在這一制度架構(gòu)下，如無(wú)有效的平衡力量參與，過(guò)分強(qiáng)調(diào)其所具有的官方身份背景，極易縱容甚至助長(zhǎng)權(quán)力意志的恣意與傲慢，無(wú)益于矯正、甚至反而容忍強(qiáng)化了一些權(quán)力部門在日常法律生活中常見(jiàn)的思維慣性和行動(dòng)盲點(diǎn)，乃至與社會(huì)既有的法律常識(shí)習(xí)慣脫節(jié)。如此一來(lái)將不利于制約公權(quán)力、保障私權(quán)利的法治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也與設(shè)立政府法律顧問(wèn)制度的初衷背道而馳。

律師界的存在，恰恰是克服政府法律顧問(wèn)制度既有風(fēng)險(xiǎn)的利器。特別是參與顧問(wèn)工作的廣大律師大都來(lái)自民間、通曉法律民情，又理解認(rèn)同體制、與政府部門保持良好的合作關(guān)系，可謂立場(chǎng)超然、思想獨(dú)立、政治可靠、建言實(shí)際，能起到將關(guān)鍵法律信息上傳下達(dá)之效：對(duì)上有利于政府部門認(rèn)真聽(tīng)取有益的不同意見(jiàn)，促使其能夠換位思考，真正提升行政決策的科學(xué)化、民主化水平，確保行政執(zhí)法的可行性與操作性;對(duì)下則做遵紀(jì)守法、積極配合政府施政的示范榜樣，將政府依法作為的法理依據(jù)據(jù)實(shí)予以澄清辯明，履行溝通疏導(dǎo)之責(zé)。從而有利于實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的有機(jī)銜接，促使法治中國(guó)的理想圖景能夠協(xié)調(diào)均衡地予以落實(shí)。

二、律師參與的現(xiàn)實(shí)瓶頸

雖然有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但必須正視的是，目前確實(shí)存在影響律師參與政府法律顧問(wèn)工作的現(xiàn)實(shí)瓶頸，具體包括：

（一）遴選機(jī)制仍需完善

政府法律顧問(wèn)的遴選，目前仍主要采取由政府法制機(jī)構(gòu)或司法行政部門推薦的方式，尚未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，存在選聘條件和程序不規(guī)范、把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題，讓獨(dú)斷的長(zhǎng)官意志乃至不法的利益勾連仍有上下其手的可乘之機(jī)。在此情況下，一些人情關(guān)系律師、紅頂律師得以混跡其中，自甘淪為權(quán)力和金錢的婢女，不惜曲解法律、顛倒黑白，直接影響到正義在法律公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)、危及到政府法律顧問(wèn)制度的鞏固與完善，也對(duì)廣大秉持法律專業(yè)主義精神的律師們的集體形象造成嚴(yán)重?fù)p害。

（二）權(quán)責(zé)地位有待界定

由于當(dāng)前對(duì)政府法律顧問(wèn)的管理缺乏較為嚴(yán)格的制度約束，導(dǎo)致政府法律顧問(wèn)的身份角色頗為曖昧尷尬，權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容常常仍未得到有效界定，直接影響到政府部門和法律顧問(wèn)合作關(guān)系的順利開(kāi)展，也不利于綜合考核評(píng)估工作的深入開(kāi)展，無(wú)法就服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平、職業(yè)道德等各項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致、可量化的考察問(wèn)責(zé)。特別是考慮到顧問(wèn)律師往往并未適用終身聘用制，一旦與政府之間解除了聘用關(guān)系，如何控制其在日后執(zhí)業(yè)過(guò)程中可能的利益沖突風(fēng)險(xiǎn)、確保后續(xù)行政工作的平穩(wěn)安全開(kāi)展，仍是個(gè)值得深思的問(wèn)題。這必然要求對(duì)律師顧問(wèn)工作中的服務(wù)范圍、方式、報(bào)酬、競(jìng)業(yè)禁止和保密等權(quán)責(zé)地位問(wèn)題予以明確界定，形成有效的約法三章。

（三）服務(wù)范圍空間受限

如前所述，由于政府機(jī)關(guān)與法律顧問(wèn)之間確立的往往是合同關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，甚至尚有一些權(quán)責(zé)未明之處，使得一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律顧問(wèn)參與重大行政決策等涉密事項(xiàng)有所顧忌，對(duì)來(lái)自政府體制外的律師更是常常采取過(guò)度的敏感防范態(tài)度，以致于在行政決策的事前合法性審查、論證、把關(guān)等問(wèn)題上時(shí)常予以干預(yù)限制，使得相關(guān)律師的顧問(wèn)服務(wù)工作范圍往往局限在陪同領(lǐng)導(dǎo)下訪、提供法律咨詢、參與政府信訪處理、處置重大民事糾紛等傳統(tǒng)事后補(bǔ)救性事項(xiàng)上，大大限縮了施展其才智能力的活動(dòng)舞臺(tái)，也令其所能起到的顧問(wèn)服務(wù)作用大打折扣。更有甚者，即使在面對(duì)各種潛在法律糾紛問(wèn)題時(shí)，一些政府工作人員也更傾向于通過(guò)各種渠道向同屬地方政權(quán)體系內(nèi)的人民法院等司法部門直接咨詢，以此為權(quán)威信息答案。這不可避免地令外聘律師顧問(wèn)邊緣化，甚至陷入為政府部門“只顧不問(wèn)”的尷尬狀態(tài)。

（四）激勵(lì)機(jī)制尚嫌不足

外聘律師所提供的顧問(wèn)服務(wù)也是一種耗費(fèi)時(shí)間、凝結(jié)心血汗水的專業(yè)勞動(dòng)。如無(wú)合理有效的激勵(lì)機(jī)制，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力持續(xù)升高的大環(huán)境背景下，無(wú)疑會(huì)影響相關(guān)律師集中精力提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)、恪盡職守專心做好政府的法律參謀。而當(dāng)前針對(duì)政府法律顧問(wèn)的激勵(lì)機(jī)制尚不健全、法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)并未得到充分落實(shí)，以致很多地方很多部門的外聘律師采取的仍然是無(wú)償服務(wù)模式，使得政府法律顧問(wèn)變成一種變相的“榮譽(yù)”“頭銜”，嚴(yán)重影響到律師的參與積極性和服務(wù)品質(zhì)，不利于實(shí)現(xiàn)政府法律顧問(wèn)制度的創(chuàng)設(shè)初衷。

三、律師參與的合理著力點(diǎn)

如前所述，在政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)中，律師既有參與優(yōu)勢(shì)，也存在現(xiàn)實(shí)的制約瓶頸。因此，找準(zhǔn)合理的切入點(diǎn)推進(jìn)改革，充分發(fā)揮律師的專業(yè)特長(zhǎng)、讓其真正與政府同心協(xié)力推進(jìn)行政法治工作的持續(xù)深入開(kāi)展，就顯得格外重要。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，具體而言可采取以下措施：

（一）明確顧問(wèn)服務(wù)核心定位

廣大律師應(yīng)充分理解把握四中全會(huì)對(duì)政府法律顧問(wèn)“在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”的殷切希望，明確自身的服務(wù)定位，在參與政府法律顧問(wèn)工作中自覺(jué)履行法律咨詢、合法性審查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防職能。一方面，要注意把自身的顧問(wèn)作用與優(yōu)化健全依法決策機(jī)制的改革目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，善于將自身法律意見(jiàn)納入到重大行政決策過(guò)程當(dāng)中，努力引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用底線思維排除可預(yù)見(jiàn)的決策法律風(fēng)險(xiǎn)，真正起到防患于未然的作用;另一方面，應(yīng)在堅(jiān)持法治專業(yè)主義立場(chǎng)的前提下，積極了解和融入行政執(zhí)法的具體過(guò)程，為運(yùn)用法治思維和法治方式處理社會(huì)事務(wù)、有序推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新作出有益貢獻(xiàn)。在此過(guò)程中特別要注意破除盲目遷就迎合政府乃至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、專以無(wú)原則的善后背書(shū)滅火為能的不良傾向，真正做到以法律為準(zhǔn)繩、以最新頂層設(shè)計(jì)為方向指引、結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，充分運(yùn)用自身所長(zhǎng)提供優(yōu)質(zhì)的專業(yè)技能服務(wù)，使得政府在日常工作中，無(wú)論是應(yīng)對(duì)群體性、突發(fā)性的復(fù)雜社會(huì)矛盾糾紛，還是處理國(guó)企改制、對(duì)外經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，都能有章可循，尋找探索規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化處理的方案路徑。

（二）協(xié)同完善優(yōu)質(zhì)遴選機(jī)制

廣大律師可借助律師協(xié)會(huì)等正式渠道平臺(tái)，加強(qiáng)與政府的信息溝通、提供必要的反饋意見(jiàn)，協(xié)助政府對(duì)政府法律顧問(wèn)的傳統(tǒng)遴選機(jī)制進(jìn)行改革、合理引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以便政府對(duì)法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，克服專業(yè)不齊全、體系不完備的既有弊病，真正讓專業(yè)對(duì)口、作風(fēng)正派的優(yōu)秀人才在陽(yáng)光透明的公平競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，成為推進(jìn)政府法治建設(shè)的得力助手，有效處理各種疑難復(fù)雜的法律現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）幫助構(gòu)建嚴(yán)密管理體系

廣大律師可借助律協(xié)等組織，就政府法律顧問(wèn)的日常管理、人事、工資、福利待遇及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等事項(xiàng)與政府展開(kāi)磋商，齊心構(gòu)建科學(xué)完備的政府法律顧問(wèn)專業(yè)體系，深入推進(jìn)法律服務(wù)的規(guī)范化工作，積極配合專業(yè)崗位化、崗位固定化的改革方向，實(shí)現(xiàn)需求評(píng)估、成本核算、績(jī)效考核、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等各方面的全程監(jiān)控，不斷提高政府購(gòu)買法律服務(wù)工作的質(zhì)量和效率。廣大律師還應(yīng)積極參與各級(jí)律師協(xié)會(huì)的相關(guān)研究討論活動(dòng)，根據(jù)政府購(gòu)買法律服務(wù)的不同需求，為創(chuàng)設(shè)服務(wù)政府各領(lǐng)域法律事務(wù)的流程規(guī)范和指導(dǎo)意見(jiàn)建言獻(xiàn)策，進(jìn)一步規(guī)范工作程序、明確工作職責(zé)、落實(shí)工作責(zé)任，讓律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的各項(xiàng)工作細(xì)則和相關(guān)配套制度日臻完善，充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮律師在法治政府建設(shè)中的建設(shè)性作用，從而也更好地維護(hù)和保障廣大律師的合法正當(dāng)權(quán)益。

（四）督促形成有效激勵(lì)機(jī)制

律師界可督促協(xié)助政府，借鑒目前已較成熟的政府購(gòu)買公共服務(wù)方式，完善政府法律顧問(wèn)服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)政府運(yùn)用財(cái)政資金，按照市場(chǎng)化、契約化的方式，向具有專業(yè)資質(zhì)的律師事務(wù)所購(gòu)買法律服務(wù)，進(jìn)而建立購(gòu)買法律服務(wù)資金管理制度，將政府購(gòu)買法律服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算予以明確保障。在律師顧問(wèn)人員從事服務(wù)活動(dòng)的具體過(guò)程中，應(yīng)充分保障其知情權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等權(quán)利，改善政府法律顧問(wèn)的工作環(huán)境，合理配備辦公場(chǎng)所和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以便充分調(diào)動(dòng)政府法律顧問(wèn)參與政府依法行政的積極性，并促使廣大被聘律師自覺(jué)將自身活動(dòng)與政府購(gòu)買法律顧問(wèn)服務(wù)的具體目標(biāo)要求協(xié)調(diào)起來(lái)。

總而言之，政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)作為一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，為律師界提供了大顯身手的難得舞臺(tái)。相信廣大律師在充分運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)專長(zhǎng)、準(zhǔn)確把握環(huán)境背景、不斷關(guān)注實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，以法律為指南、以信譽(yù)為根本，定能揚(yáng)長(zhǎng)避短、有所作為，為中國(guó)政府法治的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，也為自身的法律實(shí)踐寫(xiě)上光彩的一筆。

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