檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟法律制度研究

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟制度 公共利益

作者簡(jiǎn)介：許文煜，廣東大同律師事務(wù)所，執(zhí)業(yè)律師，研究方向：經(jīng)濟(jì)犯罪刑事辯護(hù)、建設(shè)工程糾紛、環(huán)境侵權(quán)糾紛。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.009

一、現(xiàn)行法律規(guī)定及其制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)

從《民事訴訟法》第五十五條第二款的規(guī)定可以看出，法律規(guī)定侵害特定領(lǐng)域社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為新增的起訴主體，可以在經(jīng)過(guò)一定的訴前程序后，向法院提起民事公益訴訟。實(shí)踐中，民事公益訴訟訴前程序通常采用公告形式，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)損害公共利益線索后，經(jīng)立案審查發(fā)現(xiàn)可以提起民事公益訴訟，則在公開(kāi)發(fā)行的刊物上發(fā)布公告，提醒有訴權(quán)的機(jī)關(guān)或組織提起訴訟，如在法定期限內(nèi)沒(méi)有機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟，則視為其不提起訴訟，訴權(quán)轉(zhuǎn)移給檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份，依法向法院提起民事公益訴訟。根據(jù)侵權(quán)損害客體不同，通常對(duì)違法行為人提出生態(tài)環(huán)境損害賠償、消費(fèi)類(lèi)懲罰性賠償以及賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。當(dāng)有訴權(quán)的機(jī)關(guān)或組織自行提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以采取支持起訴的方式，參與保護(hù)受損公共利益。設(shè)置訴前程序是為保障公眾參與訴訟，依據(jù)公民共和主義和程序參與原則，支持鼓勵(lì)法定機(jī)關(guān)和社會(huì)組織承擔(dān)保護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)使命，有利于激發(fā)政治社群的善和公開(kāi)的善，促進(jìn)社會(huì)健康有序發(fā)展，同時(shí)也體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性，將提起訴訟與支持起訴有機(jī)結(jié)合，最大化守護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定，檢察公益訴訟制度發(fā)揮檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)有兩種方式。首先，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域不作為或違法作為時(shí)，可以采用行政訴前檢察建議的方式，向有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書(shū)，督促其履行相應(yīng)職責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)書(shū)面回復(fù)檢察建議書(shū)上列明的事實(shí)、仍然逾期不履行或不全面履行職責(zé)，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依法向法院提起行政公益訴訟。實(shí)踐中，行政訴前程序發(fā)揮了極大的作用，基本上行政機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，都會(huì)迅速整改、積極作為，只有非常少數(shù)的案件能進(jìn)入到訴訟階段，可見(jiàn)，督促履職檢察建議作為行政訴訟的訴前程序和前置手段極大程度上節(jié)約了司法資源，避免案件進(jìn)入訴訟程序，同樣取得良好的法律效果。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有其他社會(huì)主體不具備的專業(yè)監(jiān)督和法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，和法院對(duì)行政行為的司法審查，無(wú)論從審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等，都是相似的，是行政權(quán)力之外的一種專業(yè)的異體監(jiān)督。通過(guò)督促履職檢察建議和行政公益訴訟手段，檢察公益訴訟制度充分為預(yù)防解決社會(huì)公益事件發(fā)揮積極作用。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度存在的問(wèn)題

由于檢察公益訴訟制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，相應(yīng)制度規(guī)范存在缺失或粗梳，理論和實(shí)踐中都存在一定的分歧，本文主要列舉以下三個(gè)方面：

一是法定授權(quán)領(lǐng)域范圍有限，其他領(lǐng)域公益受損問(wèn)題難以列入檢察監(jiān)督視野。目前，除法定四個(gè)領(lǐng)域以外，還有《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的，可以提起民事公益訴訟。首先，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要拓展公益訴訟案件范圍，為公益訴訟檢察制度發(fā)展提供了嶄新機(jī)遇。但上文中提到的民事訴訟法和行政訴訟法對(duì)檢察公益訴訟適用范圍規(guī)定的“等”字，究竟是“等內(nèi)等”還是“等外等”，是開(kāi)放式規(guī)范還是封閉式規(guī)范都還不明確，可以理解為立法機(jī)關(guān)為保障檢察公益訴訟有序進(jìn)行的同時(shí)，為進(jìn)一步拓寬公益訴訟范圍預(yù)留了空間。其次，進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境有更高水平要求，公益訴訟制度是一項(xiàng)為滿足人民群眾更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的法律業(yè)務(wù)，檢察機(jī)關(guān)基于此更應(yīng)當(dāng)回應(yīng)時(shí)代，以高度責(zé)任感和使命感積極履職，擔(dān)當(dāng)作為。

二是相關(guān)法律規(guī)定不夠明確，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件從線索發(fā)現(xiàn)到調(diào)查取證等環(huán)節(jié)都缺乏明確辦案指引。最高人民檢察院發(fā)布的公益訴訟辦案指南中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)是在履職中發(fā)現(xiàn)。目前，檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后提出“四大檢察、十大業(yè)務(wù)”齊頭并進(jìn)。履行職責(zé)可以理解為檢察機(jī)關(guān)在履行批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，但實(shí)踐中，除了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送的線索外，更多依賴于新聞媒體曝光、公民舉報(bào)、行政機(jī)關(guān)移送或者會(huì)同其他部門(mén)開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法檢查中獲取的線索，從這類(lèi)渠道中發(fā)現(xiàn)的線索能否視為檢察機(jī)關(guān)履職中發(fā)現(xiàn)，有待法律明確。除此之外，民事公益訴訟保護(hù)的客體社會(huì)公共利益至今也沒(méi)有準(zhǔn)確定義，實(shí)踐中通常指不特定多數(shù)人的利益，如何理解不特定，區(qū)分特定多數(shù)人利益和集體利益，急需法律法規(guī)明確指引。

三是案件結(jié)構(gòu)不平衡，辦案類(lèi)型單一。最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)在2019年工作報(bào)告中指出，“檢察公益訴訟案件結(jié)構(gòu)不合理，行政公益訴訟起訴案件偏少，支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟僅87件”。從這段話可以看出，首先，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，多采用直接提起民事公益訴訟的方式，在兩高司法解釋出臺(tái)后，許多基層人民檢察院辦理了一批刑事附帶民事公益訴訟案件，取得了一定成效。但是，也從另一方面體現(xiàn)出公益訴訟制度沒(méi)有充分發(fā)揮有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的起訴積極性，原本可以用行政權(quán)甚至是社會(huì)力量解決的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用司法權(quán)介入，雖然有檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)性和強(qiáng)制力做背書(shū)，能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，但是成本較高。在此類(lèi)案件中，大部分侵害社會(huì)公共利益的違法行為人都是傾倒固廢、危廢污染環(huán)境，銷(xiāo)售假冒偽劣食品藥品等，除了承擔(dān)刑事責(zé)任外，還要承擔(dān)高昂的生態(tài)損害賠償費(fèi)用或十倍懲罰性賠償金，能執(zhí)行到位的案件比較少。其次，行政公益訴訟起訴案件偏少，很大部分原因是行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前程序檢察建議之后就積極整改，真正在收到督促履職檢察建議后仍不履職或怠于履職的非常罕見(jiàn)，這也是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的的最佳司法狀態(tài)實(shí)踐，但是，部分行政機(jī)關(guān)在整改一次后，沒(méi)有形成常態(tài)化的機(jī)制，鞏固整改成果，導(dǎo)致事后反彈問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)“回頭看”工作發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)整改不到位導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的仍有多起，這時(shí)檢察機(jī)關(guān)便應(yīng)當(dāng)選擇行政公益訴訟直接起訴，發(fā)揮其制度價(jià)值。最后，目前檢察公益訴訟辦案類(lèi)型單一，從最高人民檢察院公布的幾批典型案例可以看出，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要集中辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，另外幾個(gè)領(lǐng)域的案件辦理非常少，等外領(lǐng)域案件更為罕見(jiàn)，創(chuàng)新意識(shí)不足。

三、完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟法律制度

檢察公益訴訟工作不能松口氣、歇歇腳，久久為功方能善做善成。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)著力破解公益訴訟面臨的普遍性困難和問(wèn)題，完善相應(yīng)法律制度。

一是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法定領(lǐng)域外新領(lǐng)域案件探索。應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟在化解社會(huì)主要矛盾，促進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化中的積極作用，從而使檢察監(jiān)督權(quán)得到深層次發(fā)揮。針對(duì)目前人民群眾反映強(qiáng)烈的涉眾型個(gè)人信息安全、城市公共安全、鐵路軌道交通安全等領(lǐng)域，適當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟受案范圍，對(duì)社會(huì)關(guān)切的損害公益問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效保護(hù)，通過(guò)不斷積累辦案實(shí)踐，為健全完善立法提供依據(jù)。

二是完善公益訴訟配套法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已有13個(gè)省份的省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)支持檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)公益訴訟辦案工作的規(guī)范性文件，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供制度支持和保障。大部分省市也都紛紛出臺(tái)與檢察公益訴訟制度的銜接機(jī)制，如行政執(zhí)法與檢察公益訴訟銜接機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接機(jī)制等，以協(xié)同合作共同推動(dòng)形成公益保護(hù)合力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在個(gè)案辦理中尋找規(guī)律，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等形成有關(guān)制度機(jī)制，逐級(jí)上報(bào)，推動(dòng)最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)司法解釋，條件成熟，推動(dòng)各項(xiàng)成果入法，為公益訴訟工作提供更加完善、明確的法律依據(jù)。

三是調(diào)整案件結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)。加大力度辦理國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟案件，以及英烈保護(hù)領(lǐng)域民事公益訴訟案件。在充分調(diào)研，吸取各類(lèi)社會(huì)主體意見(jiàn)的前提下，積極穩(wěn)妥開(kāi)展新領(lǐng)域案件探索，使檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)辦案領(lǐng)域全覆蓋，實(shí)現(xiàn)辦案類(lèi)型多樣化，充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)。