對(duì)國(guó)外公益訴訟制度的借鑒與思考

林道雨 吳世東

經(jīng)過(guò)五年司法實(shí)踐，我國(guó)檢察公益訴訟取得了可喜的成績(jī)。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)在公益訴訟立法供給、機(jī)制制度建設(shè)等方面存在明顯不足，尤其是生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度仍不夠健全完善。因此，我們有必要研究和借鑒美國(guó)、日本、巴西、俄羅斯等生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度相對(duì)較成熟國(guó)家的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。

美國(guó)：“私人檢察官”制度

1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著民事公益訴訟在美國(guó)的誕生。美國(guó)將維護(hù)政府利益和公共利益的訴權(quán)廣泛賦予政府、公民、個(gè)人和其他社會(huì)組織，并稱(chēng)之為“私人檢察官”制度。該制度是指“為防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限（之范圍）的行為，聯(lián)邦議會(huì)可根據(jù)憲法將此類(lèi)起訴權(quán)授予檢察總長(zhǎng)等公務(wù)員……聯(lián)邦議會(huì)還可以不指名檢察總長(zhǎng)或其他公務(wù)員為此類(lèi)訴訟的提起人……而且根據(jù)憲法，以立法的形式賦予非公務(wù)員的個(gè)人或非公務(wù)員的組織提起訴權(quán)。接受這一授權(quán)的人，就是私人檢察總長(zhǎng)?！?/p>

此外，在《清潔空氣法》中規(guī)定了任何人都可以以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提起訴訟。這就是著名的公民訴訟條款?！肚鍧嵥ā愤€規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國(guó)家再給予獎(jiǎng)勵(lì)。這在很大程度上調(diào)動(dòng)了公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

日本：以環(huán)境行政公益訴訟為主

日本的環(huán)境公益訴訟，主要是環(huán)境行政公益訴訟，其健全的環(huán)境行政公益訴訟制度主要特點(diǎn)表現(xiàn)為“民眾訴訟”“住民訴訟”等。

日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。前兩種是以保護(hù)國(guó)民的個(gè)人利益為目的的主觀(guān)訴訟，后兩種是以維護(hù)客觀(guān)的法律秩序?yàn)槟康牡目陀^(guān)訴訟。根據(jù)該法第五條的規(guī)定，所謂民眾訴訟是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟”。1948年，日本《地方自治法》第242條規(guī)定了“住民訴訟”制度，是指住民對(duì)地方自治體的違法行為提出要求改進(jìn)與糾正的訴訟。住民訴訟是為了保護(hù)住民全體利益的訴訟，即使本人的權(quán)益沒(méi)有受到侵害，也可以提出訴訟。

巴西：以民事調(diào)查為起點(diǎn)

巴西《憲法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有提起民事公益訴訟的職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法律工作的起點(diǎn)是民事調(diào)查，其目的是確定公益受損事實(shí)，認(rèn)定損害范圍和程度，確定責(zé)任主體。被調(diào)查對(duì)象如果不配合，依情節(jié)可能會(huì)受到刑事制裁。在調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)可以與被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行談判和解，達(dá)成的正式協(xié)議稱(chēng)為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補(bǔ)救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

俄羅斯：當(dāng)事人的申請(qǐng)是案件線(xiàn)索的來(lái)源之一

《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》是俄羅斯環(huán)境公益訴訟的主要依據(jù)。《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》第41條規(guī)定，如果檢察長(zhǎng)認(rèn)為有保護(hù)國(guó)家或者社會(huì)利益，或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益之必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段介入訴訟。在該類(lèi)案件中，當(dāng)事人的申請(qǐng)是案件線(xiàn)索的來(lái)源之一。此外，檢察機(jī)關(guān)可主動(dòng)地從大眾傳播媒體、各機(jī)關(guān)的例行檢查等途徑獲取案件線(xiàn)索。調(diào)查中，若發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)或者企業(yè)存在侵害整個(gè)社會(huì)整體或不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法權(quán)益的行為，會(huì)先向發(fā)生侵害行為的機(jī)關(guān)或企業(yè)發(fā)出通知，讓其及時(shí)糾正違法行為。如果相關(guān)單位能夠自行糾正，檢察機(jī)關(guān)不需提起訴訟，但如果相關(guān)單位推諉搪塞、拒不糾正，檢察機(jī)關(guān)必須向法院提起訴訟。

完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考?

首先，是突破傳統(tǒng)訴訟理論，放寬原告資格。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，以及檢察機(jī)關(guān)。與生態(tài)環(huán)境損害無(wú)利害關(guān)系的公民無(wú)權(quán)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。由于生態(tài)環(huán)境公益訴訟目的的公益性與每個(gè)公民息息相關(guān)，因此要更好地保護(hù)環(huán)境公共權(quán)益，拓寬原告資格是其重要前提。借鑒美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)”理論，即只要主張的是公共利益，就有權(quán)提起訴訟;日本的“民眾訴訟”“住民訴訟”，可以從兩個(gè)方面來(lái)完善提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟主體資格。第一，將公民個(gè)人納入環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格范圍，只要公民主張的是生態(tài)環(huán)境公共利益，就應(yīng)充分保障公民參與訴訟的權(quán)利。第二，負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，而檢察機(jī)關(guān)在一定期間未依法對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)賦權(quán)法律規(guī)定的組織可以提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)怠于履行法律監(jiān)督職責(zé)的空缺。

其次，是打破“履行職責(zé)”限制，拓寬線(xiàn)索來(lái)源。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》，目前公益訴訟線(xiàn)索限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形?！奥男新氊?zé)”包括履行批準(zhǔn)逮捕或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)。顯然在此情況下檢察機(jī)關(guān)的線(xiàn)索來(lái)源渠道受到極大的限制，也即大量損害生態(tài)環(huán)境的行為檢察機(jī)關(guān)并不能直接獲知，影響檢察公益訴訟職能的發(fā)揮，也影響了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效果。為此借鑒《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)可積極主動(dòng)地從大眾傳播媒體、各機(jī)關(guān)的例行檢查等途徑獲取案件線(xiàn)索的做法，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、收集生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線(xiàn)索可以從以下幾個(gè)方面全面拓展：一是自然人、法人和非法人組織通過(guò)12309平臺(tái)等途徑控告、舉報(bào)的;二是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的;三是各檢察業(yè)務(wù)部門(mén)在辦案中發(fā)現(xiàn)的;四是在相關(guān)信息平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)的;五是通過(guò)新聞媒體、社會(huì)輿論發(fā)現(xiàn)的;六是其他在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)案件線(xiàn)索收集、甄別、研判、查辦，切實(shí)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。

再次，賦予強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)剛性。2018年，“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》以司法解釋的方式規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件過(guò)程中有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。新修訂的《人民檢察院組織法》，明確指出檢察機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟案件過(guò)程中可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。但由于立法并未對(duì)有關(guān)單位不予以配合的法律后果作出規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏剛性強(qiáng)制手段，從而嚴(yán)重制約了調(diào)查效果和調(diào)查效率。巴西剛性的調(diào)查保障措施可以為完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)提供參考。立足我國(guó)司法實(shí)踐，可以通過(guò)立法的方式賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，并明確妨害調(diào)查取證的否定性評(píng)價(jià)。第一，在生態(tài)環(huán)境受到現(xiàn)實(shí)損害或有重大損害危險(xiǎn)的情形下，賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制性措施調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查取證妨礙者可以采取罰款、司法拘留等措施實(shí)施司法制裁;第二，檢察機(jī)關(guān)也可以向人民法院申請(qǐng)調(diào)查令進(jìn)行調(diào)查取證，從而獲取強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。

最后，借鑒和解承諾制度，完善訴前程序。巴西檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展公益訴訟調(diào)查中，可以與被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行談判和解，達(dá)成的正式協(xié)議稱(chēng)為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補(bǔ)救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。為提高效率，節(jié)約司法資源，可以借鑒巴西檢察機(jī)關(guān)這一做法：第一，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟方面，在保障國(guó)家和社會(huì)公共利益的前提下，檢察機(jī)關(guān)除了可以在訴訟過(guò)程中與被告人進(jìn)行和解、調(diào)解之外，在訴前調(diào)查中，可以與侵權(quán)行為人進(jìn)行和解，并簽訂和解協(xié)議，侵害方不履行和解協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。第二，在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟方面，基于現(xiàn)行行政訴訟法不適用調(diào)解制度，那么在提起行政公益訴訟之前，通過(guò)行政公益訴訟告知函、磋商、訴前圓桌會(huì)議等機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，將生態(tài)環(huán)境公益受損問(wèn)題及時(shí)、高效解決在訴前，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

編輯：陳侃 ?hastingchen@163.com