治理視角下大學(xué)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑

師小達(dá) 梅士偉 金鑫

摘? ? 要：在現(xiàn)代大學(xué)中行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)并存，學(xué)術(shù)權(quán)力作為大學(xué)發(fā)展進(jìn)程中的天然屬性，與伴隨大學(xué)而生的行政權(quán)力共存，二者具有不同的使命與功能。大學(xué)行政權(quán)力的不規(guī)范行使，使得大學(xué)行政權(quán)力的發(fā)揮面臨危機(jī)。文章從大學(xué)行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀出發(fā)，提出了治理視角下大學(xué)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力;學(xué)術(shù)權(quán)力;大學(xué)治理

中圖分類號(hào)：G640? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1002-4107（2020）07-0063-03

一、大學(xué)行政權(quán)力的來源

社會(huì)和歷史是連續(xù)不斷發(fā)展的歷程，大學(xué)的產(chǎn)生有其深刻的歷史背景和社會(huì)環(huán)境。在我們闡述高校行政權(quán)力的來源之前，首先要明晰現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生的歷史背景、社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展脈絡(luò)，正如馬克思唯物史觀觀點(diǎn)，聯(lián)系歷史來觀察和分析問題才會(huì)更加全面、客觀。

（一）大學(xué)發(fā)展脈絡(luò)與時(shí)代背景

高等教育最早的構(gòu)想見諸于古希臘柏拉圖的《理想國》，它設(shè)計(jì)了一種高級(jí)的教育類型，20—30歲年輕人對(duì)抽象思維感興趣者，學(xué)習(xí)古希臘時(shí)期的高深學(xué)問——四藝。近現(xiàn)代大學(xué)從以牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)為代表的中世紀(jì)歐洲大學(xué)演變而來，其產(chǎn)生的背景得益于封建王權(quán)穩(wěn)固，社會(huì)趨于穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)緩步上升，手工業(yè)和商業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，城市興起，世俗政權(quán)與教皇之間的斗爭，也使大學(xué)在這種二元政治中有了立足之地。中世紀(jì)大學(xué)追求理性、傳播知識(shí)，以滿足社會(huì)的需求為基礎(chǔ)，培養(yǎng)出眾多哲學(xué)家、邏輯學(xué)家、法學(xué)家和神學(xué)家，為中世紀(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。

1810年柏林大學(xué)的成立被稱為近代大學(xué)的開端，也標(biāo)志著世界高等教育歷史進(jìn)入了一個(gè)新階段。創(chuàng)辦者洪堡把他的現(xiàn)代高等教育思想充分貫徹到了其創(chuàng)辦的柏林大學(xué)的實(shí)踐中，他注重學(xué)術(shù)自由，主張教學(xué)和科研相統(tǒng)一，洪堡精神也成為了現(xiàn)代大學(xué)的靈魂，直接引導(dǎo)了美國19世紀(jì)中后期研究型大學(xué)的發(fā)展。美國大學(xué)起源于殖民地時(shí)期移植英國學(xué)院制模式的九所學(xué)院，借鑒德國大學(xué)教學(xué)與科研相結(jié)合的理念相繼誕生了約翰·霍普金斯等美國現(xiàn)代大學(xué)，同時(shí)，受實(shí)用主義哲學(xué)影響，“贈(zèng)地學(xué)院”興起，在美國賦予了大學(xué)社區(qū)服務(wù)的新職能，并將學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治以及終身職教得以制度化。

（二）“學(xué)術(shù)自由”——大學(xué)發(fā)展的天然屬性

大學(xué)在其不斷發(fā)展的進(jìn)程中，各國因其政治、經(jīng)濟(jì)背景的差異，形成各種現(xiàn)代高等教育制度，但均一直秉承學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治的理念。作為歐洲中世紀(jì)大學(xué)代表，英國牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)久經(jīng)滄桑，依然保持“學(xué)術(shù)自由”的理念，不曾改變。被稱為近代大學(xué)開端的柏林大學(xué)，自創(chuàng)辦伊始就秉承學(xué)術(shù)自由和科學(xué)研究的精神，創(chuàng)辦者洪堡認(rèn)為，大學(xué)要以寂寞和自由為基本的組織

原則，寂寞意味著不被政治、經(jīng)濟(jì)所左右，強(qiáng)調(diào)大學(xué)在學(xué)術(shù)上的自主性。國家既應(yīng)該尊重大學(xué)的學(xué)術(shù)自由，又有責(zé)任保護(hù)國家的自由，就是說，國家運(yùn)用其權(quán)利，促進(jìn)科學(xué)的自由良性發(fā)展。另外，大學(xué)中要有教和學(xué)的自由，教師自由地進(jìn)行學(xué)術(shù)探索，學(xué)生也憑個(gè)人意志學(xué)習(xí)。柏林大學(xué)憑借政府型的制度邏輯創(chuàng)辦，以政府強(qiáng)有力的專制實(shí)現(xiàn)大學(xué)的自由精神。而美國高等教育的發(fā)展，是借鑒、移植并結(jié)合自身國家政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀發(fā)展的過程。教育和科研相結(jié)合的模式衍生出能夠培養(yǎng)大批科研人才的研究生教育;移植而來的學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治的理念與美國自由民主的政治、文化相結(jié)合內(nèi)化為大學(xué)所有權(quán)神圣不可侵犯。隨著時(shí)間推移，美國高等教育不斷凸顯出自身的不同，也彰顯出巨大的優(yōu)勢(shì)和活力。

無論英國、德國還是美國在現(xiàn)代高等教育制度形成的過程中，學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治都是其核心內(nèi)容，學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治與科學(xué)研究緊密相連，給大學(xué)帶來人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的活力。學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)權(quán)力是現(xiàn)代高等教育發(fā)展歷程中存在的天然屬性。

（三）大學(xué)行政權(quán)力的生成

社會(huì)是一個(gè)不斷連續(xù)發(fā)展的歷程，沒有哪個(gè)事物的產(chǎn)生和發(fā)展能夠超越歷史進(jìn)程之外，大學(xué)行政權(quán)力在大學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的歷程也是如此。

由于主導(dǎo)者的不同，中世紀(jì)大學(xué)形成了兩類完全不同的大學(xué)類型，一類是以學(xué)生為主導(dǎo)的博洛尼亞，另一類是以教師為代表的巴黎大學(xué)。此時(shí)，無論是哪種類型的大學(xué)，自身規(guī)模小，以教學(xué)為主，大學(xué)內(nèi)部的管理事物有限，自然專職的行政人員和完整的行政機(jī)構(gòu)并未產(chǎn)生。大學(xué)從最初的“象牙塔”到不斷的擴(kuò)張規(guī)模，大學(xué)事務(wù)自然隨之增加。而后，柏林大學(xué)模式的成功，賦予了大學(xué)科學(xué)研究的職能;美國《莫雷爾法案》賦予了大學(xué)社會(huì)服務(wù)的職能，這也使得大學(xué)從社會(huì)的邊緣逐步走向了社會(huì)的中心。

中世紀(jì)大學(xué)的權(quán)利主要是行會(huì)權(quán)利和學(xué)者權(quán)利，并未分出學(xué)術(shù)權(quán)力，更沒有行政權(quán)力。隨著大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、職能的增加，大學(xué)內(nèi)部事務(wù)必然日益復(fù)雜，這在客觀上越來越需要一批專門的人員來處理大學(xué)的日常事務(wù)，保證大學(xué)運(yùn)行的規(guī)范和高效。因而，由學(xué)者和教師兼職管理崗位到出現(xiàn)專門的行政人員，逐步構(gòu)建完整的行政體系。這是大學(xué)發(fā)展的必然邏輯，以不斷應(yīng)對(duì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)大學(xué)提出的新要求。

（四）大學(xué)行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)

大學(xué)行政權(quán)力從無到有的過程也是隨著大學(xué)內(nèi)部的行政日益發(fā)達(dá)的過程，現(xiàn)代高等學(xué)校的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，實(shí)施科層制對(duì)當(dāng)今復(fù)雜的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)絕對(duì)必要[1]。這種組織結(jié)構(gòu)分工明確，保證每一個(gè)崗位的工作人員的專業(yè)化;有嚴(yán)格的等級(jí)制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有權(quán)威性，下級(jí)對(duì)上級(jí)具有服從性，層層節(jié)制，權(quán)責(zé)分明;所形成的相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則體系，保證了體系中每個(gè)成員的責(zé)任和相互關(guān)系。同時(shí)，也要求以規(guī)范化的理性的方式來處理事務(wù)，而非人格化的處理方式。因此，受科層制理論在社會(huì)組織中廣泛應(yīng)用的影響，同時(shí)也隨著大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大以及近現(xiàn)代高等教育制度的建立，科層制的管理模式也在大學(xué)中得到了廣泛的應(yīng)用。

首先，大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)與科層制模式有很強(qiáng)的契合性。在大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)中，有明確的分工，不同類別的事務(wù)由不同的人處理。從校長、管理者再到辦事人員能夠形成自上而下的層級(jí)制度，按照下級(jí)服從上級(jí)的原則處理行政事務(wù)。同時(shí)，在基本制度的設(shè)計(jì)上，不同領(lǐng)域行政事務(wù)都有明確的規(guī)則制度。因此，大學(xué)的行政人員按照規(guī)章制度客觀公正的履行各自職責(zé)，大學(xué)必然能成為采用科層制的組織。其次，是大學(xué)職能多元化的必然要求。隨著大學(xué)職能的不斷增多，大學(xué)從社會(huì)邊緣逐步走向社會(huì)的中心。而“組織的科層化已經(jīng)變得如此的普遍以至于我們很難想象科層制的替代形式”[2]，科層制被應(yīng)用到政府等社會(huì)各類組織之中，高校在與政府、社會(huì)等機(jī)構(gòu)日益緊密的聯(lián)系中，必然演變?yōu)榭茖又平M織。再次，是大學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的客觀要求。“近代大學(xué)的世俗化和科學(xué)教育，不僅導(dǎo)致大學(xué)功能的世俗化和學(xué)科結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，而且?guī)砹舜髮W(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及維持大學(xué)運(yùn)行的事務(wù)性工作日益復(fù)雜”[3]“正如高深學(xué)問的發(fā)展需要專門化一樣，在學(xué)院和大學(xué)的日常事務(wù)方面也需要職能的專門化。事務(wù)工作和學(xué)術(shù)工作必須區(qū)別開來，因?yàn)槊恳环矫娑加兴约旱囊惶讓ｉT的知識(shí)體系”[4]。而科層制理性、明確處理事務(wù)的特征自然成為處理事務(wù)性工作的首選，因此，大學(xué)采取科層制的管理模式成為必然。

二、大學(xué)行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）行政權(quán)力主導(dǎo)

由于大學(xué)的價(jià)值日益重要，政府以科層制的管理模式不斷追求管理的明確化和程序化，然而大學(xué)在其功能上有其特殊性，知識(shí)的傳遞和人才的培養(yǎng)是其基本的屬性。而在行政權(quán)力主導(dǎo)的體制下，學(xué)術(shù)權(quán)力變得弱小，任由行政權(quán)力擺布，其表現(xiàn)在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行受到行政權(quán)力的干擾，地位和功能不斷弱化和邊緣化。這從根本上逾越了大學(xué)發(fā)現(xiàn)與傳遞知識(shí)的基本屬性，弱化了大學(xué)學(xué)術(shù)自由、自治的品格。

（二）權(quán)力缺少監(jiān)督

正如孟德斯鳩那句名言所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]高校權(quán)力集中，監(jiān)督不能有效同步，必滋生腐敗。

（三）行政權(quán)力越界侵害學(xué)術(shù)權(quán)力

大學(xué)具有人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的使命，這一使命和價(jià)值追求一直伴隨大學(xué)的發(fā)展。各種權(quán)力在同一組織中難免存在沖突，然而學(xué)術(shù)權(quán)力作為大學(xué)發(fā)展的天然屬性，大學(xué)行政權(quán)力一旦超越界限，對(duì)大學(xué)固有的價(jià)值觀念造成沖擊，就會(huì)造成學(xué)者對(duì)行政權(quán)力的反感和二者的對(duì)立。

大學(xué)行政權(quán)力的過度追求，必然會(huì)侵犯學(xué)術(shù)權(quán)力。大學(xué)行政權(quán)力的科層制決定了決策權(quán)位于大學(xué)組織的頂端，同時(shí)以制度化的方式使權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。然而從行政權(quán)力的角度過度追求事務(wù)的程序、效率和理性，會(huì)遺忘大學(xué)的初衷和使命。當(dāng)學(xué)術(shù)自由面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力依然蒼白無力時(shí)，這是行政權(quán)力逾越大學(xué)的根本，侵犯學(xué)術(shù)領(lǐng)地的自我迷失。然而學(xué)術(shù)權(quán)力作為大學(xué)中的天然力量，必然要求堅(jiān)守學(xué)術(shù)自由，行政權(quán)力的越界也必然招致反感。

三、治理視角下大學(xué)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑

1989年世界銀行提出非洲的“治理危機(jī)”概念，之后“治理”理論便廣泛發(fā)展，更少的統(tǒng)治，更多的治理是其推崇的理念?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[6]。在處理問題時(shí)主張實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變。

雖然大學(xué)的發(fā)展歷程和社會(huì)環(huán)境不盡相同，但大學(xué)的發(fā)展使命相同，因此，國外大學(xué)治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國的大學(xué)治理也有一定的借鑒意義。美國大學(xué)自治制度以“法人—董事會(huì)制度”為基本結(jié)構(gòu)，校長為最高行政負(fù)責(zé)人，管理學(xué)校各項(xiàng)具體事務(wù)，同時(shí)設(shè)立學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)管理。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力邊界明確，互相制約。在日本，國立大學(xué)法人化改革前，國立大學(xué)屬于文部省的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在高度集權(quán)的管理體制下使得日本的國立大學(xué)效率低下，缺乏活力。而后日本政府開始國立大學(xué)法人化改革，引進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理模式，董事會(huì)為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)，由校長和董事組成，形成了以教授為主體，校外人員參與的國立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)，從而對(duì)大學(xué)原有單一的權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生了影響。

當(dāng)前，大學(xué)行政權(quán)力在實(shí)施的過程中固然面對(duì)諸多問題，但大學(xué)行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展是歷史實(shí)踐的必然，有其合理性。同時(shí)，行政權(quán)力在大學(xué)中存在和發(fā)揮的作用也顯而易見，在大學(xué)的組織中，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力作為高校權(quán)力機(jī)構(gòu)的兩個(gè)重要方面，并非水火不容的兩方勢(shì)力，應(yīng)當(dāng)打破二者二元對(duì)立的觀點(diǎn)，不偏廢地實(shí)現(xiàn)二者各自的使命。完全否定行政權(quán)力的意義和完全摒棄高校行政權(quán)力的極端暴力方式是不可取的。我們需要通過治理實(shí)現(xiàn)對(duì)高校行政權(quán)力的有效監(jiān)督，糾正高校內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)的失衡與錯(cuò)位。因此，如何破解當(dāng)前知難行易的困局的策略是我們更應(yīng)該關(guān)注的問題。

（一）更新觀念，推進(jìn)多元主體共同治理

大學(xué)的職能是通過發(fā)現(xiàn)與傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才實(shí)現(xiàn)其社會(huì)職能。按照科層制的管理模式完全追求命令執(zhí)行的明確化，沒能充分考慮到大學(xué)天然的學(xué)術(shù)屬性和價(jià)值認(rèn)同。從高校、政府關(guān)系上看，變行政命令模式為服務(wù)模式，改變權(quán)力濫用，讓行政權(quán)力為大學(xué)知識(shí)傳播的使命服務(wù)。對(duì)待高校治理，政府應(yīng)在整體上把握高校的發(fā)展方向，明確角色定位，強(qiáng)化意識(shí)。減少政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，不是推崇大學(xué)的獨(dú)立自治，而是不同統(tǒng)治主體沖突和利益的調(diào)和，實(shí)現(xiàn)多元主體的共同治理，政府逐漸實(shí)現(xiàn)關(guān)注提升管理效率和明確權(quán)力與責(zé)任，變強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)為服務(wù)。

（二）確立邊界，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的制衡

在以邏輯中心主義的西方哲學(xué)思想影響下，非此即彼的二元對(duì)立思維方式往往把我們解決問題的方法禁錮在了非此即彼的選擇題中。在大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力二者各有使命，不可偏廢，而二者的互相制衡，也有利于防止絕對(duì)權(quán)力所導(dǎo)致的濫用和腐敗。行政權(quán)力的產(chǎn)生也是服務(wù)于學(xué)術(shù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，在此，行政權(quán)力的制約是為了助于學(xué)術(shù)權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性。而行政權(quán)力在行使過程中要接受學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)以實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制衡。明確二者的權(quán)力邊界，有助于二者在權(quán)力行使的過程中“度”的掌控，行政權(quán)力的過度追求，會(huì)侵犯大學(xué)學(xué)術(shù)自由的價(jià)值追求，而完全放任自流的學(xué)術(shù)自治，也必然使得學(xué)術(shù)權(quán)力無法正常有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用與價(jià)值。

（三）實(shí)現(xiàn)法治管理，落實(shí)大學(xué)章程，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)

從中國大學(xué)的起源到如今的發(fā)展，行政權(quán)力在大學(xué)的組織中有著重要意義和作用，因此為防止大學(xué)行政權(quán)力的濫用而取消大學(xué)的行政權(quán)力是不現(xiàn)實(shí)且不可行的。而較為有意義的方法是將行政權(quán)力規(guī)范在一定的制度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)高校的法治管理。在高校日常的管理中做到有法可依、有章可循。

大學(xué)章程主要規(guī)定作為大學(xué)舉辦者的政府、管理者的行政機(jī)關(guān)以及大學(xué)自身的權(quán)責(zé)關(guān)系，保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。從而更好地承載大學(xué)精神，實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命。大學(xué)章程的建立也是對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，其實(shí)質(zhì)是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和對(duì)大學(xué)內(nèi)部各主體權(quán)利的定位和重構(gòu)，建立起科學(xué)、合理、有效的運(yùn)行機(jī)制。大學(xué)章程的落實(shí)并非政府完全下發(fā)權(quán)力，而是政府的管理要通過大學(xué)章程明確職權(quán)范圍。大學(xué)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部自主權(quán)的重構(gòu)是對(duì)各權(quán)力職能使命的明確。

在以知識(shí)為本質(zhì)的大學(xué)組織中，行政權(quán)力的越界將會(huì)侵犯學(xué)術(shù)自由。因此，要實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力的有效監(jiān)督，必須要堅(jiān)持依法治校，落實(shí)學(xué)校章程，發(fā)揮大學(xué)章程在規(guī)范大學(xué)現(xiàn)代治理中的作用，保證學(xué)術(shù)權(quán)力的自由。

（四）增強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行的透明度

大學(xué)采用科層制的管理模式處理行政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)，而一體化的政策制定、執(zhí)行和解釋模式，以及事務(wù)運(yùn)行程序的不公開，常常導(dǎo)致行政人員對(duì)行政事務(wù)具有最終的決定權(quán)和話語權(quán)，這逾越了大學(xué)服務(wù)于知識(shí)和學(xué)問的使命。長此以往，必將導(dǎo)致對(duì)行政權(quán)力有效性的質(zhì)疑，不利于更好地發(fā)揮行政權(quán)力的功能。因此，為避免機(jī)械按照程序規(guī)則辦事、忽略目標(biāo)以及對(duì)全局的把握等科層制管理模式產(chǎn)生的功能失調(diào)的問題，必須加強(qiáng)行政權(quán)力實(shí)施的公開度和運(yùn)行的透明度建設(shè)。

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