縱深推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記改革

朱士星

試點(diǎn)觀察

2014年底，習(xí)近平總書記視察江蘇時(shí)，殷切希望江蘇帶好頭、領(lǐng)好向，把“四化同步”發(fā)展真正落到實(shí)處，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁上新臺(tái)階，力爭在全國率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2017年習(xí)近平總書記視察徐州馬莊村時(shí)，勉勵(lì)江蘇走好鄉(xiāng)村振興路。2018年，江蘇成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)省。近年來，全省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，始終堅(jiān)持把習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述作為根本遵循，牢記習(xí)近平總書記對江蘇的諄諄囑托，在省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，從發(fā)揮和擴(kuò)大農(nóng)村集體所有制的體制機(jī)制優(yōu)勢入手，全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建了歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，不斷鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、激活增強(qiáng)農(nóng)村各類要素市場活力、保護(hù)好實(shí)現(xiàn)好廣大農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)村同步實(shí)現(xiàn)高水平全面小康、推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

堅(jiān)持先行先試，努力在集體產(chǎn)權(quán)制度改革上帶頭領(lǐng)向

全省上下沿著習(xí)近平總書記指引的方向，按照省委省政府的決策部署，銳意進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，一步一個(gè)腳印地將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

回望過去，三個(gè)階段“摸著石頭過河”。江蘇在全國較早探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，相繼走過三個(gè)階段。一是自發(fā)探索改革階段。上世紀(jì)90年代，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)大潮風(fēng)起云涌，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革后如何管好用好集體資金資產(chǎn)這個(gè)時(shí)代命題，蘇南等地自發(fā)探索社區(qū)股份合作這一新型集體經(jīng)濟(jì)組織形式，為集體經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展創(chuàng)造載體接口。二是重點(diǎn)區(qū)域改革階段。進(jìn)入新世紀(jì)，為適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展新趨勢，各地注重改革實(shí)效，重點(diǎn)推進(jìn)“有需要、有實(shí)力、有潛力、有意愿”的四類村集體開展改革，為全省探索形成比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)。三是全面推動(dòng)改革階段。黨的十八屆三中全會(huì)對深化改革作出全面部署，黨中央、國務(wù)院專門發(fā)文部署農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2017年省委省政府印發(fā)改革實(shí)施意見，推動(dòng)全省改革從有條件的局部改革轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)、全面深化新階段，目前全省近90%的村（居）完成改革。

爭抓機(jī)遇，三個(gè)梯次為全國試點(diǎn)探路。進(jìn)入全面推動(dòng)改革階段后，江蘇把握新形勢、對標(biāo)新要求，積極爭取試點(diǎn)試驗(yàn)，為全國探索路徑。2015年，蘇州市吳中區(qū)獲批全國首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，聚焦集體資產(chǎn)股份封閉性與流動(dòng)性矛盾關(guān)系，勇闖改革“深水區(qū)”，為全國探索股份權(quán)能有效實(shí)現(xiàn)途徑。2017年，南京浦口區(qū)等6個(gè)縣（市、區(qū)）獲批全國第二批改革試點(diǎn)，為全省乃至全國探索了以縣為單位整建制開展改革的推進(jìn)方法和經(jīng)驗(yàn)。2018年，江蘇獲批全國首批三個(gè)整省試點(diǎn)之一，率先以省為單位整體推進(jìn)改革，全面探索兼顧區(qū)域系統(tǒng)性和差異性的整體改革路徑，今年底將基本完成整省試點(diǎn)任務(wù)。

面向未來，三個(gè)方面持續(xù)深化改革。目前全省改革已進(jìn)入整體收尾、重點(diǎn)攻堅(jiān)階段，“四梁八柱”初步成型，“規(guī)定動(dòng)作”基本完成，但面對新時(shí)代新問題新挑戰(zhàn)，未來改革還須把準(zhǔn)方向，縱深推進(jìn)。持續(xù)深化“政經(jīng)分離”，按照“行政職能歸村委會(huì)，經(jīng)營管理職能歸集體經(jīng)濟(jì)組織”的基本原則，厘清村級組織職能關(guān)系，探索打造各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互支持的鄉(xiāng)村治理組織體系。持續(xù)拓展股份權(quán)能，重點(diǎn)研究非成員繼承、退出、股權(quán)綜合抵押等前沿領(lǐng)域改革，賦予集體成員更加完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。持續(xù)創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，引入職業(yè)經(jīng)理人等現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念，探索統(tǒng)一委派經(jīng)營管理人員、聘用“職業(yè)管家”、培養(yǎng)“一肩挑”帶頭人等運(yùn)營模式，破解集體經(jīng)濟(jì)人才缺乏、市場競爭力不強(qiáng)等問題，走出一條符合集體經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的市場化運(yùn)營新路子。

堅(jiān)持守正創(chuàng)新，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度供給側(cè)改革

以完善產(chǎn)權(quán)制度和資源要素的市場化配置機(jī)制為目標(biāo)，通過“強(qiáng)化一個(gè)核心，深化三方面改革”，全面激活要素、激活主體、激活市場，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的融合互洽發(fā)展。

強(qiáng)化農(nóng)村黨建引領(lǐng)。堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作基本原則不動(dòng)搖，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革納入江蘇貫徹《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》實(shí)施辦法，強(qiáng)化統(tǒng)籌推動(dòng)和制度設(shè)計(jì)，為改革提供有力保障。建立健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村集體改革、發(fā)展、管理等議事決策機(jī)制，推進(jìn)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，全省村書記兼任比例已超過90%。探索推廣“興村特崗”“定制村干”，鼓勵(lì)把大學(xué)生、農(nóng)民工、退役軍人等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員充實(shí)到村級組織領(lǐng)導(dǎo)班子中，提升村級班子組織力和領(lǐng)導(dǎo)力。

深化產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)制度的完善是實(shí)現(xiàn)要素市場化配置的保障。江蘇堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合的原則，推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措落地見效，全面完成清產(chǎn)核資，全面開展成員界定，全面推進(jìn)折股量化，全面推動(dòng)組織建立。全省超過1.5萬個(gè)村（居）完成改革，1萬多家集體經(jīng)濟(jì)組織完成登記賦碼。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2次專門在江蘇召開全國改革工作會(huì)議，江蘇先后4次在全國會(huì)議上交流經(jīng)驗(yàn)做法，全省共有5個(gè)縣（市、區(qū)）榮獲全國試點(diǎn)典型單位，典型總數(shù)居全國前列。

深化管理體制改革。為適應(yīng)改革后新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，同步推進(jìn)管理體制改革，打造“民主、公開、規(guī)范、高效”的監(jiān)管新模式，最大限度釋放改革帶來的制度紅利。強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，優(yōu)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算模式，規(guī)范財(cái)務(wù)管理。創(chuàng)新民主監(jiān)督方式，利用手機(jī)APP等新技術(shù)，全面實(shí)現(xiàn)村級事務(wù)財(cái)務(wù)公開推送，以民主公開促進(jìn)管理規(guī)范。強(qiáng)化外部監(jiān)督，打造“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，推進(jìn)集體資產(chǎn)資源監(jiān)管信息平臺(tái)覆蓋所有設(shè)區(qū)市，業(yè)務(wù)主管部門和紀(jì)檢部門通過信息化平臺(tái)實(shí)時(shí)開展指導(dǎo)與監(jiān)督。推行“村務(wù)卡”全覆蓋，實(shí)現(xiàn)村級資金管理非現(xiàn)金結(jié)算，提高監(jiān)管效率和透明度。

深化交易機(jī)制改革。建立完善農(nóng)村資源要素的市場化配置體制，搭建統(tǒng)一規(guī)范的市場交易平臺(tái)是關(guān)鍵。經(jīng)過5年多的實(shí)踐，江蘇率先建成省市縣鄉(xiāng)四級統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、信息互聯(lián)、資源共享的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，全面推動(dòng)集體資產(chǎn)進(jìn)場交易、溢價(jià)增值，平均溢價(jià)率在3%左右，高的達(dá)到20%。制定兩項(xiàng)產(chǎn)權(quán)交易國家標(biāo)準(zhǔn)，將江蘇實(shí)踐轉(zhuǎn)化上升為全國性制度化標(biāo)準(zhǔn)化成果，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，以江蘇農(nóng)村產(chǎn)權(quán)手機(jī)APP為載體，大力推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“不見面交易”，完成全國首筆農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同“云簽約”，有序恢復(fù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村奪取“雙勝利”。

堅(jiān)持四輪驅(qū)動(dòng)，做實(shí)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力引擎

各地堅(jiān)持“四輪驅(qū)動(dòng)”，盤活農(nóng)村資源要素，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，釋放改革紅利。2019年全省村級集體經(jīng)營性收入達(dá)336億元，村均約192萬元，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。

掌控好工作方法的“牽引輪”，注重抓兩頭帶中間。江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異較大，既要發(fā)揮先進(jìn)地區(qū)的示范帶動(dòng)作用，也要注重對薄弱地區(qū)的幫扶支持，才能帶動(dòng)整體發(fā)展提質(zhì)增效。一頭抓強(qiáng)村示范帶動(dòng)，分地區(qū)、分類型、分階段樹立發(fā)展樣本，打造清單化、條目式發(fā)展路徑，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)成果。另一頭抓低收入村幫扶支持，2011至2018年，省財(cái)政累計(jì)投入17.7億元，重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。去年起，又按照每村60萬元的標(biāo)準(zhǔn)，每年扶持641個(gè)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。今年省里還將出臺(tái)低收入村集體經(jīng)濟(jì)攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，聚焦短板、精準(zhǔn)發(fā)力，全面推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

掌控好資源稟賦的“驅(qū)動(dòng)輪”，夯實(shí)集體增收基礎(chǔ)。立足自身實(shí)際，發(fā)揮傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，盤活存量資產(chǎn)資源，穩(wěn)步提升集體收入。在“土地”上做文章，加大土地綜合整治力度，推廣南通市整村推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式，支持和引導(dǎo)村集體利用溢出土地發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增加集體收益。在“空間”上做文章，大力推廣邳州、宿遷等地農(nóng)村公共空間治理經(jīng)驗(yàn)，清理收回被無償或低價(jià)占用的集體公共資產(chǎn)資源，統(tǒng)一納入產(chǎn)權(quán)市場公開交易，實(shí)現(xiàn)收益共享。宿遷市通過空間治理，推動(dòng)369個(gè)低收入村平均增收24萬元。在“區(qū)位”上做文章，發(fā)揮城郊村、園中村等區(qū)位優(yōu)勢，投資興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪門面、倉儲(chǔ)設(shè)施、專業(yè)市場等物業(yè)項(xiàng)目，大力發(fā)展“資產(chǎn)租賃型”集體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造持續(xù)穩(wěn)定的租金收入。

掌控好運(yùn)營創(chuàng)新的“轉(zhuǎn)換輪”，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。緊緊抓住鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新機(jī)遇，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，拓展產(chǎn)業(yè)形態(tài)，開辟集體增收新路徑。突破區(qū)域限制，村集體通過組建經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、共同投資、參股入股等形式實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)聯(lián)合，突破鎮(zhèn)村界限和地理束縛，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，發(fā)揮集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)。突破產(chǎn)業(yè)限制，村集體整合鄉(xiāng)村資源，牽頭發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、鄉(xiāng)村手工業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，在更大范圍內(nèi)挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值和多重功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益雙豐收。近年來，全省休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商等經(jīng)營收入年均保持20%以上增幅。

掌控好政策保障的“助推輪”，優(yōu)化政策支持體系。從立法、用地、人才等方面全方位構(gòu)建支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。強(qiáng)化立法先行，出臺(tái)江蘇農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例，推動(dòng)集體資產(chǎn)管理、改革與發(fā)展邁入法治化軌道。強(qiáng)化用地支持，明確村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地政策，規(guī)定市縣每年單列不低于5%的新增建設(shè)用地計(jì)劃支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。強(qiáng)化人才支撐，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資產(chǎn)經(jīng)營等不同需要，加強(qiáng)集體人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用，建立懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的人才隊(duì)伍。

堅(jiān)持分股合心，繪就農(nóng)村高水平全面小康最美同心圓

改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，對內(nèi)以股份合作為紐帶，建立起緊密的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)機(jī)制;對外發(fā)揮平臺(tái)載體功能，匯聚集合更多城鄉(xiāng)資源要素，為鄉(xiāng)村全面發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)能。

發(fā)揮集體資源統(tǒng)籌優(yōu)勢，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。村集體天然具有統(tǒng)籌資源、整合各方力量的組織優(yōu)勢，領(lǐng)辦興辦一家一戶辦不好、辦不了的產(chǎn)業(yè)，不僅能夠在“統(tǒng)”的層面上有效克服小農(nóng)戶組織分散化的劣勢，提供農(nóng)民群眾普遍需要、普遍受益的生產(chǎn)生活服務(wù)，更好地創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，而且有助于打破各類要素的產(chǎn)業(yè)界限，構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的“異軍突起”。淮安市探索“黨建引領(lǐng)、一點(diǎn)五試”綜合改革模式，由村集體集中整合資源，為農(nóng)戶和經(jīng)營主體提供種苗、植保、農(nóng)機(jī)、銷售、冷鏈物流等社會(huì)化服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，打造村集體與農(nóng)戶多方共贏、共享增值收益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

發(fā)揮集體社區(qū)服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)民共同富裕。全省農(nóng)民收入已突破2萬元關(guān)口，但當(dāng)前面對經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、突發(fā)新冠肺炎疫情等不利因素影響，支撐農(nóng)民增收的傳統(tǒng)動(dòng)能走弱，需要因勢而動(dòng)開辟農(nóng)民收入新增長點(diǎn)。改革不僅能有效盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，做大集體“蛋糕”，提高分紅水平，為農(nóng)民群眾帶來“看得見”的收入增長，還可以利用自身積累，支持農(nóng)村道路、交通、環(huán)境衛(wèi)生等社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)，提供覆蓋全體成員的普惠性公共服務(wù)，帶來“看不見”的隱性福利效應(yīng)，帶動(dòng)農(nóng)民群眾走向共同富裕。2019年，全省村集體經(jīng)濟(jì)組織共計(jì)提取公積公益金141億元，為農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)提供了有力保障。

發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)導(dǎo)向，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展。改革激活了農(nóng)民群眾的集體意識和主體意識，村民的集體觀念和村莊歸屬感增強(qiáng)了，個(gè)人的切身利益與村莊發(fā)展密切相關(guān)，個(gè)人與集體之間建立起“共建共治共發(fā)展”的正向激勵(lì)機(jī)制，大家心往一處想、勁往一處使，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面發(fā)展，齊心協(xié)力共同繪就高水平全面小康最美同心圓。全省鄉(xiāng)村面貌持續(xù)改善，農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁普及率達(dá)95%，18.9萬個(gè)自然村生活垃圾基本做到“日產(chǎn)日清”;鄉(xiāng)村治理逐步走向善治之路，93%的農(nóng)村社區(qū)達(dá)到省級和諧社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，7個(gè)縣市區(qū)、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、61個(gè)村獲評全國鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范單位。

（作者系省委農(nóng)辦主任、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳廳長）

責(zé)任編輯：張寧