關于破解生活垃圾焚燒發(fā)電廠“鄰避”問題的思考

周巖　王鴻婷

摘要：指出了近年來生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題多發(fā)頻發(fā)，部分甚至發(fā)生群體性事件影響社會穩(wěn)定，引起社會各方關注。分析了近期生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題的特點和原因，結(jié)合廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項目防范與化解“鄰避”問題的經(jīng)驗做法，為破解生活垃圾焚燒發(fā)電項目領域“鄰避”問題提出了建議。

關鍵詞：“鄰避”問題;生活垃圾焚燒發(fā)電;社會穩(wěn)定

中圖分類號：X705 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（ 2020） 2-0138-03

1 引言

近年來，很多城市選擇建設生活垃圾焚燒發(fā)電廠解決“垃圾圍城”困境[1，2]。但垃圾焚燒發(fā)電廠引發(fā)的“鄰避”問題卻日益突出，余杭、仙桃、南昌等地甚至爆發(fā)群體性事件[3-5]，部分項目甚至被迫停止建設另行選址。這既影響項目順利推進，也影響社會和諧穩(wěn)定，防范與化解“鄰避”問題的需求已經(jīng)十分緊迫。

筆者梳理了近些年生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題的現(xiàn)狀，分析了這些項目“鄰避”問題爆發(fā)的原因，結(jié)合廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電廠防范與化解“鄰避”問題的經(jīng)驗做法，提出新建生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題防范與化解工作建議。

2 生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題現(xiàn)狀和原因

2.1 “鄰避”問題現(xiàn)狀

2018年12月5日，遼寧省鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電項目遭遇“鄰避”問題，因擔心項目與居民區(qū)過近而對其環(huán)境和身體健康造成負面影響，騰鰲鎮(zhèn)兩千多名居民上街反對項目建設，一度出現(xiàn)警民對峙沖突、沿街店鋪關門等情況。近幾年，類似鞍山項目爆發(fā)群體性事件的情況并不少見，總的來看有以下幾個特點：

2.1.1“鄰避”問題數(shù)量呈多發(fā)、頻發(fā)狀

國務院發(fā)展研究中心《城鎮(zhèn)化過程中鄰避事件的特征、影響及對策》[6]顯示，2009年我國環(huán)境“鄰避”事件數(shù)量達到階段性新高，出現(xiàn)13起群體性（鄰避）事件，2014年達到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又頻頻發(fā)生，事件數(shù)量超過20起。2017年海南萬寧、廣東清遠、山西夏縣、湖南隆回等地又先后爆發(fā)了因垃圾焚燒發(fā)電項目引發(fā)的“鄰避”事件。截至2019年底，又有廣東茂名、湖南湘潭、遼寧鞍山等地因垃圾焚燒發(fā)電項目建設爆發(fā)了“鄰避”沖突。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程推進和大量生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設的加快，生活垃圾焚燒發(fā)電領域“鄰避”問題肯定將呈現(xiàn)出多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢。

2.1.2“鄰避”問題發(fā)生地域逐漸擴散

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，不僅北京、南京、廣州、杭州等一、二線城市出現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題，不少三四線城市也開始出現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題，如廣東省信宜市、海南省萬寧市、山西夏縣、湖南隆回縣等地。筆者初步統(tǒng)計2017年以來各類“鄰避”問題發(fā)生的地區(qū)，顯示四川、重慶、湖北、廣西、陜西、湖南、江西等中西部省份較往年有明顯的提升，這表明生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題有逐漸從東部沿海發(fā)達地區(qū)向中西部城市擴散的趨勢。

2.1.3“鄰避”問題發(fā)生階段不確定性強

從近幾年生活垃圾焚燒發(fā)電項目發(fā)生“鄰避”問題的階段看，政府公開項目選址、建設信息的數(shù)日內(nèi)是“鄰避”問題爆發(fā)的集中階段，但過了信息公示期后，“鄰避”問題何時、何地爆發(fā)，往往難以確定，也難于預測。在這段時間，項目周邊公眾的不滿情緒往往會持續(xù)累積較長一段時間，一旦遇到環(huán)境污染、安全生產(chǎn)事故等刺激公眾情緒的導火索很容易引發(fā)“鄰避”問題，這也是其發(fā)生階段不確定性的關鍵原因。伴隨著“鄰避”問題發(fā)生階段的不確定性，部分政府部門在遇到突發(fā)“鄰避”問題時毫無準備，應急處置十分被動。

2.2“鄰避”問題發(fā)生的原因

從廣東清遠飛來峽生活垃圾焚燒發(fā)電項目、江西南昌生活垃圾焚燒發(fā)電項目、仙桃生活垃圾焚燒發(fā)電項目等多個項目“鄰避”問題發(fā)生的原因分析，主要原因包括以下幾方面。

2.2.1 對“鄰避”問題的認識不足

部分地方政府、企業(yè)在推進生活垃圾焚燒發(fā)電項目時，還遵循老辦法、老思路，對“鄰避”問題認識不足、準備不足，對其風險和可能產(chǎn)生的后果估計不足。在開展項目前期工作時，既沒有考慮到盲目推進項目建設所帶來的負外部效應，也沒有考慮到新建項目與周圍規(guī)劃之間銜接的合理性，更忽視了強行推進項目建設可能引起的公眾負面情緒，這些認識不足為后續(xù)爆發(fā)“鄰避”問題埋下了風險隱患。

2.2.2 公眾對既有項目的負面印象和對新建項目的不了解交織疊加

很多公眾反對建設生活垃圾焚燒發(fā)電項目的根本原因，是不清楚工藝生產(chǎn)流程和項目對環(huán)境的影響，不清楚生活垃圾焚燒項目的建設到底對其生活和健康有什么影響。在此背景下，一些既有的垃圾填埋項目污染環(huán)境的負面案例加深了公眾的負面印象，而新建生活垃圾焚燒項目時往往缺少足夠的前期科普和項目宣傳、項目信息公開力度有限而導致公眾不了解項目環(huán)境影響，個別別有用心的人趁機散布謠言或虛假信息煽風點火，加劇了公眾對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的反對情緒。

2.2.3 規(guī)劃前瞻性不足埋下環(huán)境風險隱患

部分地區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃對城市發(fā)展的變化預估不足，在項目建設當時其本身的規(guī)劃方案并沒有問題，然而周圍環(huán)境敏感點在項目建設期間發(fā)生變化，出現(xiàn)“被鄰避”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象集中出現(xiàn)在一些建設運營時間較為久遠的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，隨著城市建設不斷擴大，生活垃圾焚燒發(fā)電廠與居民之間距離逐漸縮短，可能出現(xiàn)小于環(huán)境保護距離的潛在風險，容易引發(fā)環(huán)境風險。

要想從根本上解決這些問題，除了政府管理者在政策制定、出臺時重視其可能產(chǎn)生的“鄰避”風險外，還需要借鑒一些鄰里關系融洽的生活垃圾焚燒發(fā)電項目的先進經(jīng)驗。近年來，廈門市三座生活垃圾焚燒發(fā)電廠不僅沒有引發(fā)其周圍居民的“鄰避”問題，有效的環(huán)境投訴舉報都屈指可數(shù)，還作為宣傳模范承擔了生活垃圾焚燒發(fā)電廠科普宣傳的重要任務，每年接待大量市內(nèi)單位、團體的科普參觀以及省內(nèi)、國內(nèi)單位的學習，分析其項目與周圍居民和諧共處的原因有助于破解生活垃圾焚燒發(fā)電廠防范與化解“鄰避”問題。

3 廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項目破解“鄰避”問題經(jīng)驗

目前，廈門市共有3個生活垃圾焚燒發(fā)電廠，分別是后坑生活垃圾焚燒發(fā)電廠、翔安（東部）生活垃圾焚燒發(fā)電廠、海滄（西部）生活垃圾焚燒發(fā)電廠，下文分別簡稱為后坑廠、翔安廠和海滄廠。按照《2017年福建省生活垃圾焚燒發(fā)電中長期規(guī)劃》預測，2020年廈門市人口數(shù)量超過400萬人，生活垃圾數(shù)量達到4019萬t/d;到2030年，廈門市人口數(shù)量超過420萬人，生活垃圾數(shù)量達到4650萬t/d。這3個項目贏得了公眾信任，取得了良好的環(huán)保效益和社會效益，根本原因歸納為以下幾點。

3.1 整體規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，從根本上減少“鄰避”問題發(fā)生的可能性

廈門市政府在編制垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮生活垃圾焚燒發(fā)電整體規(guī)劃，遵循一次規(guī)劃分期建設的原則，避免二期項目推進建設時可能遇到的政策限制，有效降低了周圍群眾對新建項目的抵制情緒。推進項目選址時，充分考慮了項目選址環(huán)境容量、群眾接受度以及工程條件等綜合因素，通過協(xié)同發(fā)展的理念推動項目落地建設，上下游相關產(chǎn)業(yè)或類似產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，打造靜脈產(chǎn)業(yè)園，這些方法從本上減少了“鄰避”現(xiàn)象發(fā)生的可能性。

3.2 嚴格監(jiān)管體系，避免損害周圍群眾環(huán)境權益

群眾反對新建生活垃圾焚燒發(fā)電項目的原因，是因為許多老項目給大家留下了惡臭難聞、損害健康的負面印象。廈門市印發(fā)《廈門市生活垃圾處理運營監(jiān)管辦法》，通過規(guī)章制度的形式規(guī)范生活垃圾處理運營企業(yè)行為，嚴格生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的監(jiān)督監(jiān)管，每月對3個發(fā)電廠考核評分，對評分不合格的企業(yè)采取懲罰性措施，以此督促垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)高質(zhì)量、高標準運行，也正是因此，后坑廠自2007年投入運行以來收到環(huán)保領域有效投訴寥寥無幾。2019年初，福建省住建廳對全省已建成的19座生活垃圾焚燒發(fā)電廠安全運行管理情況考評結(jié)果顯示，海滄廠考評全省第一，后坑廠、翔安廠分列第四名和第六名，可以說這3個項目已經(jīng)是福建省生活垃圾焚燒發(fā)電項目安全運行管理的標桿項目。

3.3 主動宣傳，合作共贏，積極展現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)正面形象

廈門市3個生活垃圾焚燒發(fā)電項目通過積極主動宣傳，為公眾展現(xiàn)了其正面、負責的企業(yè)形象。2018年，3個項目共接待全市幼兒園、中小學、企業(yè)、機關、科研院校等各界人士參觀約70批2166人次。到生活垃圾焚燒發(fā)電廠開展黨日活動、團建活動已經(jīng)成為廈門市多個企業(yè)、事業(yè)單位的主要選擇之一。而隨著這些參觀群眾的口口相傳，越來越多的人也更加相信這三個項目的運行、管理水平是值得信賴的，扭轉(zhuǎn)了公眾對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的負面印象。

4 破解生活垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題的建議

從我國“鄰避”問題發(fā)展歷程來看，要想短時間內(nèi)完全轉(zhuǎn)變局面具有一定的現(xiàn)實困難性，這其中包括公眾認知、企業(yè)管理和政府引導等多方面的不足。但從長期來看，破解生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題勢在必行，也逐漸進入到有能力防范和化解“鄰避”問題的工作階段，借鑒廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題的經(jīng)驗和做法。提出以下幾方面建議。

4.1 強化規(guī)劃控制，有效解決規(guī)劃建設與發(fā)展“倒掛” 問題

城市規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、協(xié)調(diào)社會各層利益的重要手段，在破解生活垃圾焚燒發(fā)電項目“鄰避”問題時應充分發(fā)揮規(guī)劃作為一種協(xié)調(diào)性公共政策應有的作用。對于廣大需要建設生活垃圾焚燒發(fā)電項目的地區(qū)來說，更需前瞻性謀劃項目布局問題，盡量避免項目選址沒有法律依據(jù)而“空降”落地，與先前規(guī)劃不銜接不相符，與周邊環(huán)境起沖突，造成公眾溝通協(xié)調(diào)的成本與難度不斷加大。例如，廣東省人大常委會率先出臺《關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，通過地方人大立法的形式規(guī)范了生活垃圾集中處理設施選址程序，明確了各級政府及其部門職責，為項目建設納入法治化軌道提供了依據(jù)。

4.2 努力發(fā)揮“頭雁效應”，做好生活垃圾焚燒發(fā)電科普宣傳

有效地科普宣傳是發(fā)揮“頭雁效應”的重要方式，通過宣傳正面生活垃圾焚燒發(fā)電標桿項目案例，既可以宣傳生活垃圾焚燒發(fā)電項目在環(huán)境影響、工藝技術、安全管理體系上的優(yōu)點和特點，也可以逐步扭轉(zhuǎn)公眾長期以來對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的負面認識，營造良好社會氛圍，消除公眾疑慮。廈門市3個生活垃圾焚燒發(fā)電項目維護好鄰里關系的工作經(jīng)驗，值得各新建和在運行的生活垃圾焚燒發(fā)電項目參考借鑒，利用各類科普宣傳方法發(fā)揮其“頭雁效應”。

4.3 完善管理和應對體系，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

很多基層政府對“鄰避”問題認識和準備不足，事前毫無察覺，事中不知如何應對。面對問題無從下手，對“鄰避”問題的觸發(fā)點、觸發(fā)過程、觸發(fā)機制等方面都不甚清楚，加上缺乏理論指導，導致很多基層政府在“鄰避”問題已經(jīng)進入實質(zhì)爆發(fā)階段才發(fā)現(xiàn)到問題所在，再著手開展工作顯然為時已晚，應對起來往往效果差強人意。歸根結(jié)底，“鄰避”問題作為一種社會現(xiàn)象，與“學鬧”、“醫(yī)鬧”等社會問題具有一定相似性，社會各界對“鄰避”問題的理解認識必將不斷深入，只有不斷完善“鄰避”問題的管理和應對體系，明確工作職責、任務，才能有效防范與化解“鄰避”問題，這也是進一步完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

4.4 構(gòu)建公眾參加的圓桌對話形式，從此消彼長向共同生長發(fā)展

以往出現(xiàn)“鄰避”問題時，政府、企業(yè)與反對情緒集中的公眾往往站在對立面，這就導致雙方的爭議和訴求無法統(tǒng)籌一致，這既不利于項目的推進，也不利于公眾實現(xiàn)其利益訴求。事實上，公眾作為“鄰避”問題的直接參與人，不應僅簡單承擔著“鬧事”的角色，也要承擔“看事”“辦事”的角色。只有政府、企業(yè)、公眾三方坐到一起解決利益爭議和環(huán)境訴求，才有可能得到解決最大利益公約數(shù)的答案，才能夠?qū)崿F(xiàn)綠水青山就是金山銀山的最大目標。

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作者簡介：周巖（1988-），男，工程師，主要研究環(huán)境社會風險、環(huán)境“鄰避”問題。