縣域高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理的湯陰探索

人民論壇專(zhuān)題調(diào)研組

【調(diào)研背景】縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。受地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等諸多因素的影響，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾比較突出，在此情況下推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，各縣面臨不同程度的困境。

在轉(zhuǎn)型發(fā)展和快速崛起過(guò)程中，湯陰縣既享有了交通便利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又受到周邊省會(huì)城市虹吸效應(yīng)的影響。標(biāo)兵漸行漸遠(yuǎn)、追兵越來(lái)越近的特殊情形，促使湯陰縣主政者既要在體制機(jī)制上破解縣域發(fā)展面臨的共性問(wèn)題，又要立足比較優(yōu)勢(shì)、深挖自身潛力。人民論壇雜志社組織北京大學(xué)、北京師范大學(xué)等機(jī)構(gòu)知名專(zhuān)家，赴河南省安陽(yáng)市湯陰縣開(kāi)展深入調(diào)研，力圖從其有效舉措中挖掘出普遍參考價(jià)值。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了更高的要求。具體落地到縣域，往往面臨高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理的雙重任務(wù)，然而，通過(guò)一系列舉措的有效實(shí)施，兩者又能夠相輔相成，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域、全過(guò)程。湯陰縣結(jié)合自身實(shí)際，堅(jiān)持從理論武裝、增強(qiáng)支撐、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、治理提升等四個(gè)方面著手，補(bǔ)齊各方面短板，增強(qiáng)發(fā)展后勁，走出一條符合湯陰實(shí)際、具有湯陰特色的縣域高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理的新路，部分創(chuàng)新做法對(duì)面臨同樣發(fā)展?fàn)顩r和瓶頸的縣域，具有一定借鑒意義。

理論武裝：堅(jiān)持“群眾立場(chǎng)，實(shí)踐導(dǎo)向”，推動(dòng)新思想在基層落地生根

直面農(nóng)民群眾對(duì)政策不理解不支持，農(nóng)村干部思想認(rèn)識(shí)不足、聯(lián)系實(shí)際不緊等問(wèn)題，湯陰縣堅(jiān)持創(chuàng)新方式方法，打造平臺(tái)陣地，豐富形式載體，持續(xù)打通理論武裝“最后一公里”，為湯陰經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)思想保證。

打造“農(nóng)民夜校”等學(xué)習(xí)平臺(tái)，用新思想武裝頭腦。重視學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)、學(xué)以致用是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。近年來(lái)，湯陰縣積極開(kāi)辦夜校，引領(lǐng)全縣黨員干部群眾深入開(kāi)展理論武裝教育工作，讓學(xué)習(xí)之風(fēng)吹進(jìn)湯陰鄉(xiāng)村，鼓舞了群眾投身鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)造美好未來(lái)的士氣和信心。目前，湯陰全縣298個(gè)行政村開(kāi)設(shè)農(nóng)民夜校，10余萬(wàn)人次黨員、群眾參加學(xué)習(xí)。

從調(diào)研中可以了解到，過(guò)去的湯陰縣農(nóng)村信眾較多，特定時(shí)間聚在一起，但基本以湊熱鬧、打發(fā)時(shí)間為主，說(shuō)長(zhǎng)道短、雞毛蒜皮、心勁不齊，增加了基層不穩(wěn)定因素。現(xiàn)在不少宗教堂點(diǎn)都改造成了以“農(nóng)民夜?！睘榇淼男聲r(shí)代文明實(shí)踐站，華麗轉(zhuǎn)身為宣傳黨的思想、政策的陣地，能有效發(fā)揮表演節(jié)目、技能培訓(xùn)、政策解讀、解決糾紛等多樣化功能，廣泛吸引民眾參與。長(zhǎng)期下來(lái)，教學(xué)相長(zhǎng)，很多村干部成為了“理論達(dá)人”和“演講大師”，理論知識(shí)素養(yǎng)和密切聯(lián)系群眾能力大幅提升。上過(guò)夜校的群眾，也普遍了解中央一號(hào)文件精神，支持村里鋪設(shè)自來(lái)水管、開(kāi)通天然氣、實(shí)施農(nóng)網(wǎng)改造等利民政策。

為實(shí)現(xiàn)理論武裝“走深走實(shí)”，湯陰縣著眼新實(shí)踐新特點(diǎn)，實(shí)施“1551”總體思路，貫穿一條培訓(xùn)、培育、提升工作主線，推動(dòng)新思想在湯陰落地生根，推動(dòng)湯陰各項(xiàng)事業(yè)發(fā)生脫胎換骨的系統(tǒng)性重塑。

增強(qiáng)支撐：改善“軟環(huán)境”，用好“繡花功”，夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)

為突破“比上不足，比下有余”、后發(fā)趕超優(yōu)勢(shì)不足、毗鄰縣市虹吸效應(yīng)增強(qiáng)的發(fā)展瓶頸，湯陰縣著力從提服務(wù)、補(bǔ)短板、增效能三方面綜合發(fā)力，改善“軟環(huán)境”，用好“繡花功”，在微觀上改善民生，補(bǔ)齊高質(zhì)量發(fā)展短板。

一是湯陰縣持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，改善營(yíng)商“軟環(huán)境”，提升對(duì)各類(lèi)要素的聚集吸納能力。湯陰縣設(shè)立全省第一家單獨(dú)設(shè)在集聚區(qū)的企業(yè)服務(wù)中心，抽調(diào)并激勵(lì)國(guó)土、住建等22個(gè)職能部門(mén)的精干人員集中入駐，在“家門(mén)口”為企業(yè)代辦各種審批服務(wù)?！耙郧笆瞧髽I(yè)天天上門(mén)找，現(xiàn)在是天天上門(mén)找企業(yè)”，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引了包括益海嘉里、今麥郎等世界500強(qiáng)和行業(yè)龍頭企業(yè)在湯陰投資興業(yè)。

二是用好“繡花功”，在微觀上改善民生，增強(qiáng)城市吸引力、承載力。湯陰縣建成環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站、廢水總量刷卡排污系統(tǒng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)南水北調(diào)中線工程、湯河國(guó)家濕地公園、京廣鐵路等六條綠色生態(tài)廊道，一系列舉措增綠更惠民;注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)融合發(fā)展，堅(jiān)持龍頭企業(yè)引領(lǐng)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，發(fā)揮諸如食品醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民增收的持續(xù)性，通過(guò)強(qiáng)弱互補(bǔ)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更均衡更充分。湯陰縣還強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)管，有效避免了某些地區(qū)“以舉債換發(fā)展”的金融風(fēng)險(xiǎn)，讓經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更穩(wěn)健。如此針腳綿密、不盲目冒進(jìn)，逐步補(bǔ)齊發(fā)展短板，打牢高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

三是通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，自上而下優(yōu)作風(fēng)提效能、以實(shí)干促發(fā)展。常態(tài)化組織開(kāi)展“作風(fēng)建設(shè)年”“作風(fēng)整治年”行動(dòng)，在機(jī)關(guān)實(shí)行效能常態(tài)化查糾和工作述職評(píng)議，在農(nóng)村干部隊(duì)伍中推行“一諾兩評(píng)四有”激勵(lì)考核保障機(jī)制，在全縣域形成良好干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。“過(guò)去群眾辦事找村干部，現(xiàn)在村干部主動(dòng)上門(mén)服務(wù)”，調(diào)研組在基層走訪中了解到，“一諾兩評(píng)四有”機(jī)制的作用已初步顯現(xiàn)，農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)更有保障。

動(dòng)能轉(zhuǎn)換：“增量崛起”與“存量變革”并舉，打造高質(zhì)量發(fā)展引擎

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，發(fā)展新動(dòng)能，必須堅(jiān)持“增量崛起”與“存量變革”并舉。換言之，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力整體躍升，淘汰改造落后產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，一個(gè)也不能少。

一是清退舊產(chǎn)能，培育新動(dòng)能，形成發(fā)展新勢(shì)能。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，湯陰縣敢于對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)開(kāi)刀，加快企業(yè)技術(shù)化、智能化、綠色化改造，推動(dòng)124家工業(yè)企業(yè)實(shí)施低排放深度治理改造，讓舊產(chǎn)能進(jìn)一步退出市場(chǎng)。同時(shí)，湯陰縣舍得投入巨額扶持資金，為動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供動(dòng)力支撐，為未來(lái)發(fā)展做好前期鋪墊。在1億元主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、5000萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金以及5500萬(wàn)元“過(guò)橋資金池”的扶持下，湯陰企業(yè)在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中依然保持良好的科技創(chuàng)新勢(shì)頭，其中新認(rèn)定國(guó)家高新基礎(chǔ)企業(yè)6家，國(guó)家科技型中小企業(yè)40家，眾鑫紗廠、龍騰化工等15家企業(yè)實(shí)現(xiàn)“退城入園”，河南中帥藥業(yè)的藥品項(xiàng)目榮獲全省唯一的“國(guó)家優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目”。

二是挖掘資源稟賦，推動(dòng)“增量崛起”。我國(guó)部分資源稟賦較強(qiáng)的縣域發(fā)展產(chǎn)業(yè)還處在存量競(jìng)爭(zhēng)或者增量擴(kuò)張階段，有經(jīng)濟(jì)規(guī)模但沒(méi)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，難以快速走上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的道路。相較而言，湯陰縣在挖掘資源稟賦的基礎(chǔ)上，更加注重培育和發(fā)展主要產(chǎn)業(yè)集群，利用技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模效應(yīng)形成新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。在食品方面，著力培育以“健康”為特色的百億級(jí)食品產(chǎn)業(yè)集群。在醫(yī)藥方面，全球規(guī)模領(lǐng)先的輸液專(zhuān)業(yè)制造商科倫、全國(guó)首創(chuàng)生物提取大豆肽技術(shù)的諾利茹一等企業(yè)在湯陰興業(yè)發(fā)展，助推形成了醫(yī)藥材料、研發(fā)、生產(chǎn)、貿(mào)易、臨床“五位一體”的大健康產(chǎn)業(yè)格局。

綜合來(lái)看，要素稟賦比較優(yōu)勢(shì)初步產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，并向大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新轉(zhuǎn)換。湯陰縣也成為國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、河南唯一的國(guó)家級(jí)小微企業(yè)信用體系建設(shè)試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)唯一的“中國(guó)食品工業(yè)名縣”，連續(xù)六屆十二年被評(píng)為“全國(guó)食品工業(yè)強(qiáng)縣”。

治理提升：拓展鄉(xiāng)村“三治”為縣域“五治”，加快構(gòu)建湯陰特色基層治理體系

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，建設(shè)充滿(mǎn)活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)。湯陰縣不僅總結(jié)自治德治法治“三治”結(jié)合的有效鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，還創(chuàng)新拓展實(shí)踐政治、智治，以“五治融合”推動(dòng)了縣域善治和高質(zhì)量發(fā)展。

一是以“政治引領(lǐng)+多元渠道”將黨組織領(lǐng)導(dǎo)與基層自治結(jié)合起來(lái)。湯陰縣強(qiáng)化思想政治引領(lǐng)，創(chuàng)新實(shí)施“一旗一徽一基地”“一樹(shù)一室一平臺(tái)”工程，完善組織體系建設(shè)。新冠肺炎疫情防控期間，組織全縣農(nóng)村、社區(qū)9803名黨員覆蓋式聯(lián)系116836戶(hù)家庭，構(gòu)筑了聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。湯陰縣還抓住群眾經(jīng)常自發(fā)聚集的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和場(chǎng)所，利用古會(huì)、廟會(huì)等，以村鎮(zhèn)為單位開(kāi)展民主商議、集體討論，形成“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的自治局面。

二是以“法治下鄉(xiāng)+鄉(xiāng)賢調(diào)解”的法治路徑保障群眾利益。湯陰縣建立了農(nóng)村普法宣傳教育長(zhǎng)效機(jī)制，每個(gè)村都有法律服務(wù)室和一名法律顧問(wèn)。2703名調(diào)解員持證上崗，深入村莊巡回調(diào)解，在化解民間糾紛方面發(fā)揮了積極的作用，“過(guò)去先想上訪，現(xiàn)在先用法律”。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)選擇村里有威望、處事公正的村民組成矛盾調(diào)解委員會(huì)，利用“鄉(xiāng)賢”形成具有鮮明特色的“內(nèi)消矛盾”第一道防線。湯陰全縣“兩個(gè)指數(shù)”連年跨入河南省第一方陣，實(shí)現(xiàn)河南省平安建設(shè)先進(jìn)縣“六連冠”、信訪工作先進(jìn)縣“四連冠”。

三是以“文化底蘊(yùn)+現(xiàn)代治理”的德治路徑涵養(yǎng)社會(huì)風(fēng)氣。湯陰縣以“三圣之鄉(xiāng)”特色文化資源賦能基層治理，堅(jiān)持以文育人，設(shè)立精忠報(bào)國(guó)城市標(biāo)識(shí)。同時(shí)，將“視民如傷”的民本思想作為湯陰黨員干部經(jīng)久不息的為政操守，形成了“不能說(shuō)不、主動(dòng)溝通、必須回話”的工作要求，營(yíng)造了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

四是以“技術(shù)手段+資源整合”的智治路徑創(chuàng)新治理手段。一方面，“智慧黨建”系統(tǒng)為湯陰基層治理提供了智治模板?；鶎尤罕娀顒?dòng)展開(kāi)、社會(huì)輿論導(dǎo)向工作都能智能化推進(jìn)。另一方面，湯陰縣綜合運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，統(tǒng)籌“雪亮工程”“藍(lán)天衛(wèi)士”等全天候監(jiān)控服務(wù)農(nóng)業(yè)、公安、交通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息數(shù)據(jù)的管理創(chuàng)新。

湯陰縣高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理的價(jià)值與啟示

一是湯陰實(shí)踐再次驗(yàn)證了與時(shí)俱進(jìn)強(qiáng)化理論武裝，提振干群精氣神的必要性。提振干部群眾精氣神，關(guān)鍵是與時(shí)俱進(jìn)強(qiáng)化理論武裝，高舉習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想偉大旗幟;關(guān)鍵是積極主動(dòng)占領(lǐng)思想陣地，以正能量灌注抵御負(fù)能量侵襲;關(guān)鍵是用解放思想來(lái)統(tǒng)一思想，在解放思想中統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、匯聚力量、營(yíng)造氛圍。湯陰縣抓住“農(nóng)民夜?！钡葘W(xué)習(xí)陣地、思想陣地，調(diào)動(dòng)干部群眾推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激活縣域高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力、活力、潛力。

二是湯陰實(shí)踐為破解縣域高質(zhì)量發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中有升”，提供了答案。實(shí)踐證明，微觀主體活力越充沛、經(jīng)濟(jì)循環(huán)越暢通、施政舉措越精細(xì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭就越穩(wěn)。湯陰經(jīng)驗(yàn)在于狠抓一些短期不易見(jiàn)成效但有利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)工作，以全局謀劃帶動(dòng)多點(diǎn)開(kāi)花，以“小縣城，大布局”托舉高質(zhì)量發(fā)展。打造以企業(yè)服務(wù)中心為代表的政務(wù)平臺(tái)，整合了職能部門(mén)資源，聚攏了優(yōu)質(zhì)企業(yè)資源，提高了服務(wù)效能;堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防控、精準(zhǔn)脫貧、污染防治齊抓并進(jìn)，補(bǔ)齊了高質(zhì)量發(fā)展短板，使發(fā)展更可持續(xù);通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為基層干部提供了更寬闊的舞臺(tái)。

三是湯陰實(shí)踐為擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)桎梏，培育發(fā)展新動(dòng)能，給出了良方。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的大環(huán)境下，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展較量的不再是增長(zhǎng)速度的高低，主要是能否通過(guò)動(dòng)能轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。湯陰縣在經(jīng)濟(jì)增速放緩、周邊地區(qū)追趕的情形下做出取舍，讓低端產(chǎn)能讓位于高端產(chǎn)能，承受了一定的結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛，尤其是新業(yè)態(tài)代替舊業(yè)態(tài)、新技術(shù)代替舊技術(shù)過(guò)程中，還考驗(yàn)著主政者產(chǎn)業(yè)布局、金融扶持等方面的綜合治理能力。在此過(guò)程中，湯陰縣善于集聚農(nóng)產(chǎn)品資源、醫(yī)藥資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的桎梏，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提速。當(dāng)然，高精尖產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)跑經(jīng)濟(jì)非一日可成，湯陰縣還需沿著這條道路繼續(xù)前進(jìn)。

四是湯陰實(shí)踐為加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，探索了經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，湯陰縣結(jié)合自身特色，將“五治”融為一爐，形成嵌合統(tǒng)一、相互融合的有機(jī)治理體系?！罢我I(lǐng)+多元渠道”將自治納入黨建框架，“法制下鄉(xiāng)+鄉(xiāng)賢調(diào)解”的法治路徑是保障，“文化底蘊(yùn)+現(xiàn)代治理”的德治路徑是基礎(chǔ)，“技術(shù)手段+資源整合”的智治路徑是推力，充分發(fā)揮了村“兩委”與群眾、鄉(xiāng)賢與法律顧問(wèn)的作用，運(yùn)用了農(nóng)民夜校、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)載體，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村多元綜合治理現(xiàn)代化和常效化，為推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

總體而言，湯陰縣在頂層設(shè)計(jì)上與黨中央政策相呼應(yīng)，落地到微觀行動(dòng)上又根據(jù)特殊背景展開(kāi)創(chuàng)新探索，既通過(guò)常規(guī)動(dòng)作保持了政策實(shí)施的穩(wěn)定性，又通過(guò)亮點(diǎn)舉措增強(qiáng)了群眾的獲得感。希望湯陰縣沿著自己的路子深入走下去，不斷優(yōu)化機(jī)制、完善細(xì)節(jié)，在不久的將來(lái)取得更大的突破。

責(zé)編/韓冰曦? 魏飛? ? 美編/薛佳瑩