以“一體化”思維引領(lǐng)應(yīng)急法治建設(shè)

李斌

中外歷史上，突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)歷了一個逐步法治化的過程。在推進(jìn)全面依法治國以及推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，我們需要加強(qiáng)針對突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)，以“一體化”思維強(qiáng)化應(yīng)急法律運行各個環(huán)節(jié)之間的相互銜接，打通各環(huán)節(jié)和要素之間聯(lián)系和轉(zhuǎn)化的障礙。

應(yīng)急法治建設(shè)重在提升政府應(yīng)急能力，最大程度地保障公民權(quán)益

面對社會生活中的各種突發(fā)事件，我國在21世紀(jì)初便開始了應(yīng)急法治建設(shè)探索，并于2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，旨在通過一定的法律制度設(shè)計和安排，預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，提升突發(fā)事件的應(yīng)對能力，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。

應(yīng)急法治建設(shè)的重點在于通過法律手段有效地提升政府的應(yīng)急能力。一方面，通過法律規(guī)則的設(shè)定，賦予政府根據(jù)不同情況采取不同措施的應(yīng)急權(quán)力，各級政府可以根據(jù)突發(fā)事件的類型和等級采取不同的處置措施，有效地整合政府各部門的資源，發(fā)揮政府在應(yīng)急治理中的主導(dǎo)作用。另一方面，通過法律規(guī)定的社會動員機(jī)制和國際合作，公民、法人、其他社會組織和國際力量都能參與到突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，充分發(fā)揮群眾和社會的力量，提升社會綜合應(yīng)急能力。

應(yīng)急法治建設(shè)的另一個核心要求就是為政府應(yīng)急權(quán)力的行使設(shè)定行為規(guī)范，合理地調(diào)整突發(fā)事件中國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的社會關(guān)系，保持二者之間的平衡，在有效提升政府應(yīng)急治理能力的同時，最大程度地保障公民的合法權(quán)益。

在應(yīng)急法治建設(shè)中，一方面，在政府應(yīng)急權(quán)力的設(shè)定和行使問題上，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，使政府及其各部門針對突發(fā)事件所采取的各項應(yīng)急處置措施與突發(fā)事件的類型、等級和程度相適應(yīng)，在有多種措施可以選擇的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇對公民、法人和其他社會組織損害最小的措施。在應(yīng)急處置過程中不得不征用公民個人或單位的財產(chǎn)時，在應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還，并根據(jù)情況進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置活動中，應(yīng)當(dāng)充分尊重公民的知情權(quán)和自主決定權(quán)，及時進(jìn)行信息公開，確保信息發(fā)布的準(zhǔn)確和透明，使政府的應(yīng)急管理措施獲得更多的社會認(rèn)可和支持。

“一體化”思維強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)整合資源，以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置

“一體化”思維有利于資源優(yōu)化配置。任何系統(tǒng)的運行都是需要消耗資源的，無論對哪個領(lǐng)域來講，資源都是相對有限的，不能無節(jié)制、無限地投入和消耗?！耙惑w化”思維的指導(dǎo)下的系統(tǒng)運行和資源分配是集約型的，系統(tǒng)內(nèi)各組成部分、要素的運行和活動不再簡單地只考慮自身的利益需求和資源消耗，而是從整體出發(fā)，既要考慮到整體的利益需求和資源總量，又要考慮到系統(tǒng)內(nèi)其他部分、要素的利益和資源情況，從整體上分配和協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各部分、要素的資源數(shù)量和質(zhì)量，達(dá)到優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)資源配置的效果。

“一體化”思維有利于消除法律盲區(qū)，提高執(zhí)行效果。系統(tǒng)的運行是一個動態(tài)的過程，在一體化的系統(tǒng)運行中，我們會在各部分的活動和作用基礎(chǔ)上，從系統(tǒng)整體的目標(biāo)和功能發(fā)揮角度出發(fā)，去平衡和調(diào)配系統(tǒng)內(nèi)各部分、要素的活動方式和資源情況，使系統(tǒng)內(nèi)各橫向和縱向部分的運行始終處于一種動態(tài)協(xié)調(diào)的過程中。對于可能出現(xiàn)的系統(tǒng)運行盲區(qū)和薄弱地帶，不僅可以在系統(tǒng)的動態(tài)運行中通過對各部分的再平衡、再調(diào)配來克服，而且還可以通過在系統(tǒng)的動態(tài)運行中設(shè)定另外的部分、要素來專門協(xié)調(diào)和處理這些運行盲區(qū)和薄弱地帶，從而提高系統(tǒng)的整體運行效果。

“一體化”思維有利于公平正義價值的實現(xiàn)。通過從系統(tǒng)整體出發(fā)建立起來的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)，能夠在系統(tǒng)的運行過程中實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部和外部一個標(biāo)準(zhǔn)、一套程序、一次辦理和一致認(rèn)可，無論對于系統(tǒng)內(nèi)部的各組成部分，還是對于系統(tǒng)相關(guān)的外部環(huán)境，都能在系統(tǒng)運行的過程中打破限制，實現(xiàn)互聯(lián)互通，避免差異和不透明所帶來的不平衡，從而讓人們感受到更多的公平正義。

以“一體化”思維加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)，使運行更加順暢高效

為了有效提高我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力，應(yīng)當(dāng)在“一體化”思維的指導(dǎo)下加強(qiáng)我國的應(yīng)急法治建設(shè)，將應(yīng)急法律體系中不同形式和內(nèi)容的法律規(guī)范進(jìn)行橫向和縱向的整合，從而使整合后的應(yīng)急法律體系的功能和價值超出原來這些應(yīng)急法律規(guī)范相互分離和零散結(jié)合時的狀態(tài)，進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急法律體系。

應(yīng)急法律體系是一套關(guān)于突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測、處置的法律規(guī)范的總和，涉及多種不同的社會關(guān)系和多個不同類型的法律規(guī)范，有行政法和刑法類型，也有實體法和程序法類型，還有中央立法和地方立法類型。隨著社會發(fā)展，法律部門之間的關(guān)系日益復(fù)雜，國家利益、社會利益與私人利益相互滲透，人們不再只是站在某一法律部門的立場，甚至不再以法律規(guī)范為中心，而是以問題為中心，找出解決這一問題的各種規(guī)范。應(yīng)急法律體系便是這種以解決突發(fā)事件為中心，綜合多個不同的法律部門、多種不同形式的法律規(guī)范而形成的法律規(guī)范系統(tǒng)。在應(yīng)急法律系統(tǒng)中，作為方法的一體化思維首先要求我們對應(yīng)急法律體系中的各要素，也即不同形式和功能的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，從而形成結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)的應(yīng)急法律體系。要素不等于結(jié)構(gòu)，事物的要素相同而結(jié)構(gòu)不同則本質(zhì)相異，結(jié)構(gòu)決定事物的本質(zhì)。因而，在對突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)中，我們需要在現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，合理地調(diào)整應(yīng)急行政法與刑法、應(yīng)急實體法與程序法、應(yīng)急中央立法與地方立法之間的結(jié)構(gòu)和比例，使不同的應(yīng)急法律規(guī)范之間結(jié)構(gòu)更加合理、協(xié)調(diào)。

作為現(xiàn)代社會調(diào)整和規(guī)制人們之間行為以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的手段和方式，隨著社會發(fā)展，法律本身也處于動態(tài)調(diào)整變化中。在突發(fā)事件的應(yīng)對問題上，應(yīng)急法律體系本身也是一個動態(tài)運行的系統(tǒng)，為了實現(xiàn)應(yīng)急法律體系的一體化運行，除了要求應(yīng)急法律體系內(nèi)的各要素在結(jié)構(gòu)上的合理和協(xié)調(diào)以外，還要求應(yīng)急法律運行機(jī)制的順暢和高效。應(yīng)急法律運行機(jī)制是應(yīng)急法律的各要素和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生功能的方式和過程，是從應(yīng)急法律的創(chuàng)設(shè)到遵守和執(zhí)行，再到司法和監(jiān)督的全過程。為了加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)，構(gòu)建和完善應(yīng)急法律體系，我們應(yīng)當(dāng)堅持一體化思維。首先，要保證和實現(xiàn)應(yīng)急法律運行中預(yù)防、監(jiān)測、處置等各個環(huán)節(jié)自身的運行順暢，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化應(yīng)急法律運行各個環(huán)節(jié)之間的相互銜接，打通各環(huán)節(jié)和要素之間聯(lián)系和轉(zhuǎn)化的障礙。其次，應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急法律運行的外部環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)和干預(yù)，最大程度地發(fā)揮這些外部環(huán)境中能夠?qū)ν话l(fā)事件的應(yīng)對起到幫助的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化因素的作用，并對突發(fā)事件的應(yīng)對容易造成干擾的外部環(huán)境因素最大程度地進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，使之與應(yīng)急法律系統(tǒng)的運行相協(xié)調(diào)，有效降低其對應(yīng)急法律運行造成的障礙，使應(yīng)急法律的運行機(jī)制更加順暢、高效。

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/孫垚? ? 美編/楊玲玲