可持續(xù)發(fā)展視野下我國《土壤保護(hù)法》的制定

■古小東

基于可持續(xù)發(fā)展視野考察可知，全球土壤保護(hù)面臨侵蝕、緊壓、密封、污染、荒漠化、營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、鹽漬化以及生物多樣性降低等多種類型的困境，進(jìn)而影響到耕地健康、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、人居環(huán)境、海綿城市建設(shè)、土壤碳匯和全球氣候變化等問題。我國土壤保護(hù)的困境類型多、威脅大，涉及的部門多、數(shù)據(jù)分散且不足；目前立法尚未全面認(rèn)識(shí)并高度重視土壤的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)與文化功能，尚未綜合考量和兼顧土壤的資源、環(huán)境與生態(tài)屬性，同時(shí)對土壤生態(tài)健康和可持續(xù)保護(hù)的立法目標(biāo)回應(yīng)不足，相關(guān)制度不完善。為此，建議制定綜合性的《土壤保護(hù)法》作為基本法，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護(hù)的立法目標(biāo)；設(shè)立綜合協(xié)調(diào)性的土壤保護(hù)委員會(huì)，完善多元治理機(jī)制；構(gòu)建土壤可持續(xù)保護(hù)的基本框架制度；同時(shí)加強(qiáng)《土壤保護(hù)法》與相關(guān)單行法、外圍法的銜接配合。

土壤（Soil）是地球表面的疏松層，是土地（Land）的一個(gè)組成要素，且土壤質(zhì)量在很大程度上將決定土地（尤其是農(nóng)用地）的質(zhì)量?！叭绻麤]有充分的科學(xué)信息，就無法擬定有效的環(huán)境政策?！保?］(P2)土壤立法應(yīng)結(jié)合法學(xué)、管理學(xué)、土壤學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)以及生態(tài)學(xué)等學(xué)科知識(shí)，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，以法治方式保障土壤可持續(xù)發(fā)展。人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多要素協(xié)調(diào)下的可持續(xù)發(fā)展理念已成為全球共識(shí)，筆者擬在可持續(xù)發(fā)展視野下考察土壤保護(hù)的困境，反思我國土壤立法存在的不足，進(jìn)而提出制定綜合性的《土壤保護(hù)法》作為基本法的構(gòu)想，以期推進(jìn)土壤可持續(xù)保護(hù)。

一、可持續(xù)發(fā)展視野下土壤保護(hù)困境的考察

（一）土壤保護(hù)困境的類型化

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織《世界土壤憲章》（2015年修訂版）提及的土壤威脅是指“土壤退化”；且土壤退化是廣義的，包含了土壤侵蝕、污染等。1994年通過的《關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》（以下簡稱《防治荒漠化公約》）主要針對的是土地退化中的“荒漠化”。2006年歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)與經(jīng)社理事會(huì)共同制定的《關(guān)于建立對土壤保護(hù)的框架的建議及對2004年第35號(hào)指令的修訂》（以下簡稱《土壤保護(hù)框架建議》）提及的威脅是“土壤肥力下降”，并細(xì)分為八種類型，涉及土壤的資源、環(huán)境和生態(tài)三大屬性。全球著名期刊Science針對土壤問題出版“土壤-最后的科學(xué)前沿”?？渲械摹锻寥兰捌淅Ь场芬晃囊缘貓D的形式指出了土壤退化（degradation）最嚴(yán)重的11個(gè)熱點(diǎn)地區(qū)，涵蓋了土壤退化困境的七種類型。［2］(P1614-1615)

綜合前述聯(lián)合國、歐盟等相關(guān)規(guī)定，土壤保護(hù)困境可分為以下九個(gè)類型：（1）土壤侵蝕（erosion），主要包括水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕，在我國含義相近的用語是“水土流失”。（2）土壤緊壓（compaction），指土壤容積密度的增加和土壤多孔性狀的降低，在我國通常被稱為“土壤板結(jié)”。（3）土壤密封（sealing），指無滲透性的材料對土地表面進(jìn)行的永久性覆蓋。（4）土壤污染（pollution），指土壤受到石油、燃料、重金屬、肥料、殺蟲劑等危險(xiǎn)物質(zhì)的損害。（5）土壤荒漠化（desertification），一般認(rèn)為包括但不限于喀斯特巖溶地貌區(qū)的“土壤石漠化”。（6）土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭（nutrient depletion），相近似的概念有土壤肥力下降、土壤肥力失衡、有機(jī)物流失下降、土壤酸化等。（7）土壤鹽漬化（salinization），亦稱“鹽堿化”，由土壤中可溶性鹽的累積造成。（8）土地滑坡，由于處于下坡方位的大量土壤和巖石材料快速移動(dòng)造成。（9）土壤生物多樣性降低。上述九個(gè)類型的困境并不是截然分開的，相互之間可能有一定的聯(lián)系。

（二）全球土壤保護(hù)困境的現(xiàn)狀

有研究指出，由于人類過度或不恰當(dāng)?shù)睦茫蚍秶鷥?nèi)已經(jīng)有大約33%的土壤處于退化狀態(tài)；20世紀(jì)中葉以來，有20億公頃的土壤資源退化，且該趨勢還在進(jìn)一步增強(qiáng)。［3］農(nóng)業(yè)用地退化的程度則更為嚴(yán)重。世界資源研究所等組織于2000年發(fā)布的報(bào)告指出，在過去的50年，盡管全球總的食物生產(chǎn)能力的提高，但由于侵蝕、鹽漬化、板結(jié)、養(yǎng)分耗損、生物退化或污染，大約40%的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)嚴(yán)重退化或極度嚴(yán)重退化。［4］(P389)就土壤侵蝕和土壤密封而言，國外研究指出我國的黃土高原擁有全球最高的水蝕率，每年有16億噸土壤被沖刷至黃河；蘇聯(lián)時(shí)期的密集耕作使得中歐和東歐11%的表層過度結(jié)合緊密，以致于無法讓充足的水和養(yǎng)分到達(dá)植物根系。［2］(P1614-1615)

土壤退化將帶來嚴(yán)重的后果：（1）土壤侵蝕、污染、有機(jī)質(zhì)減少、緊密、密封等土壤退化將導(dǎo)致糧食生產(chǎn)力的降低。2015年聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的一份報(bào)告指出，土壤退化幾乎使全球每年的糧食生產(chǎn)力減少了一半。（2）將更多地依賴化肥、農(nóng)藥。而化肥、農(nóng)藥的過量使用會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土壤酸化、有機(jī)質(zhì)含量減少、有益微生物生存受損、土壤健康犧牲，且化肥農(nóng)藥的過量使用對人體健康和生物多樣性構(gòu)成威脅。（3）土壤翻耕將導(dǎo)致有機(jī)質(zhì)加快分解，同時(shí)釋放大量的二氧化碳，加劇全球氣候變暖。工業(yè)革命至1980年期間，人為活動(dòng)排放到大氣中的碳大約三分之一來自翻耕土壤。［5］(P2-48)土壤密封導(dǎo)致土壤生物多樣性降低，將降低土壤對降雨和地表水的吸納與凈化能力，弱化土壤的水文調(diào)節(jié)功能，加劇城市內(nèi)澇和熱島效應(yīng)。土壤污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全帶來嚴(yán)重威脅。（4）區(qū)域性或全球性的糧食危機(jī)可能導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展和文明難以為繼。

（三）我國土壤保護(hù)困境的現(xiàn)狀

我國近年在荒漠化治理、水土流失治理等方面取得了一定的成就，但總體上形勢仍然嚴(yán)峻。通過對國家相關(guān)部門公報(bào)的數(shù)據(jù)信息（見表1）進(jìn)行分析可以看出。

第一，土壤困境的類型多、威脅大。全球土壤保護(hù)困境的所有類型在我國都不同程度地存在。土壤保護(hù)困境是自然因素、人為活動(dòng)等多種因素的綜合結(jié)果。

第二，涉及的部門多，數(shù)據(jù)分散且不足。土壤緊密、有機(jī)質(zhì)減少、土壤生物多樣性降低等目前無詳細(xì)數(shù)據(jù)；目前也沒有土壤密封的監(jiān)測調(diào)查，但《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中關(guān)于建設(shè)用地增加的數(shù)據(jù)與土壤密封數(shù)據(jù)有一定的關(guān)聯(lián)。土壤資源環(huán)境的家底不清，不利于實(shí)現(xiàn)土壤的可持續(xù)保護(hù)。

第三，同一數(shù)據(jù)可能在不同部門的公報(bào)重復(fù)公布。例如石漠化數(shù)據(jù)同時(shí)在國家林業(yè)和草原局的《中國·巖溶地區(qū)石漠化狀況公報(bào)》以及生態(tài)環(huán)境部的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》公布?！豆珗?bào)》的相關(guān)用語不統(tǒng)一，例如《第一次全國水利普查水土保持情況公報(bào)》的表述為“全國土壤侵蝕總面積”，但在《中國水土保持公報(bào)（2018年）》的表述卻是“全國水土流失總面積”。

表1 我國土壤保護(hù)困境的相關(guān)數(shù)據(jù)①

二、我國土壤保護(hù)立法的檢視與反思

我國與土壤保護(hù)相關(guān)的法律政策主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》以及《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》等，管理部門和主要規(guī)定見表2。

結(jié)合土壤的保護(hù)困境、多元功能價(jià)值和多重屬性，從深層次角度分析可以看出我國土壤保護(hù)的立法理念、立法目標(biāo)和具體制度等方面存在不足。

表2 我國與土壤保護(hù)相關(guān)的法律政策

（一）尚未全面認(rèn)識(shí)并高度重視土壤的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和文化功能

土壤資源與農(nóng)業(yè)或人類溫飽、糧食安全密切相關(guān)。土壤學(xué)家趙其國院士指出：“人類消耗的80%的熱量、75%以上的蛋白質(zhì)以及大部分的纖維，都直接來源于土壤?！保?］現(xiàn)代研究認(rèn)為：“土壤不僅為人類提供了食物和纖維，而且在確保環(huán)境安全和能源安全，記錄地球與人類的演化歷史，以及保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用，土壤是保障地球生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的核心?！保?］《歐盟土壤保護(hù)框架建議及修訂2006年版》在前言和第1條也指出，土壤具有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化四大功能。

就土壤的生態(tài)環(huán)境功能而言，主要體現(xiàn)在氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生物多樣性等方面。（1）土壤與氣候調(diào)節(jié)、碳匯及全球氣候變暖。土壤的水分蒸發(fā)以及土壤的濕度、溫度、覆蓋物的狀況，將影響到氣候調(diào)節(jié)、大氣循環(huán)。（2）土壤與水質(zhì)凈化、水文調(diào)節(jié)供給及海綿城市建設(shè)。土壤里的有機(jī)物可以容納其本身質(zhì)量20倍的水。高比例的不透水地面導(dǎo)致了高比例的徑流，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的“城市內(nèi)澇”。在城市建設(shè)中，盡量減少不透水表面、土壤密封的面積，推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)，在雨季時(shí)能降低洪水的風(fēng)險(xiǎn)。（3）土壤與生物多樣性。“一把土可能上千種類、數(shù)十億生物的家園?！保?］(P8)有學(xué)者指出，一般來說，1克土壤中含有10億個(gè)細(xì)菌和2億個(gè)真菌菌絲。［8］因此，土壤被認(rèn)為“是最大的基因庫、地球上生物多樣性最豐富的棲息地”［3］。

然而，目前我國《水土保持法》《土壤污染防治法》以及相關(guān)的土壤法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策的關(guān)注重點(diǎn)是土壤的經(jīng)濟(jì)功能（土壤生產(chǎn)力）和社會(huì)功能（土壤環(huán)境安全），對土壤的生態(tài)環(huán)境功能和文化功能關(guān)注相對不足。

（二）尚未綜合考量和兼顧土壤的資源、環(huán)境與生態(tài)屬性

第一，土壤是一種關(guān)鍵賦能資源和最基本自然資源。《世界土壤憲章》明確指出“土壤為地球生命之本”，“土壤是一種關(guān)鍵賦能資源”。第二，土壤是三大環(huán)境要素之一。根據(jù)2015年《中央編辦關(guān)于環(huán)境保護(hù)部機(jī)構(gòu)編制有關(guān)問題的批復(fù)》，環(huán)境保護(hù)部設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境要素管理司。第三，土壤是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)和載體，其本身也是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。依據(jù)《生物多樣性公約》的定義，生態(tài)系統(tǒng)可以是任何空間尺度上的任何一個(gè)功能單元。尺度可大可小、變化很大。遼闊的海洋盆地，以及樹洞里的一個(gè)臨時(shí)小水洼，都可以稱為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。［1］(P52-55)

遺憾的是，我國相關(guān)法律對土壤緊密、土壤密封、土壤肥力下降、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤生物多樣性等的規(guī)定幾乎是空白，具體的制度規(guī)范少，對土壤的生態(tài)屬性關(guān)注不足。目前對生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能的研究重點(diǎn)是地上生態(tài)系統(tǒng)，對土壤自然資本、土壤生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值功能重視不夠，土壤被視為一個(gè)“黑箱”。［9］(P1-2)

（三）對土壤生態(tài)健康和可持續(xù)保護(hù)的立法目標(biāo)回應(yīng)不足

土壤立法的第一個(gè)層次目標(biāo)是土壤環(huán)境安全和資源保護(hù)。農(nóng)用地土壤污染導(dǎo)致的食品安全，以及建設(shè)用地土壤污染導(dǎo)致的人居環(huán)境安全，是社會(huì)公眾感受最直接、反映最強(qiáng)烈的土壤問題。為保障農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤環(huán)境安全，管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國制定了《土壤污染防治法》以及相關(guān)的環(huán)境管控標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)計(jì)劃等。土壤侵蝕、荒漠化、鹽堿化涉及農(nóng)用地面積減少、糧食安全等問題，相關(guān)規(guī)定散見于《水土保持法》《防沙治沙法》等法律法規(guī)，側(cè)重于土壤資源保護(hù)問題。

土壤立法的第二個(gè)層次目標(biāo)是土壤生態(tài)健康。國外在土壤環(huán)境安全目標(biāo)基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，更關(guān)注土壤生態(tài)健康。如何判斷土壤是否健康？美國康奈爾大學(xué)的《土壤健康綜合評(píng)估培訓(xùn)手冊》提供了相應(yīng)的參考指標(biāo)，具體包括土壤質(zhì)地、有效水存儲(chǔ)容量、表面和次表面硬度、濕潤團(tuán)聚體穩(wěn)定性、有機(jī)質(zhì)、土壤蛋白質(zhì)指數(shù)、土壤呼吸、活性炭、標(biāo)準(zhǔn)營養(yǎng)素分析九項(xiàng)指標(biāo)，以及潛在可礦化的氮、根系健康的生物測定、重金屬污染、鹽度四項(xiàng)附加測試指標(biāo)。［10］(P37-71)盡管美國康奈爾大學(xué)土壤健康指標(biāo)主要針對的是農(nóng)用地（耕地），但可以看出，重金屬污染只是其中的一項(xiàng)附加測試指標(biāo)，農(nóng)用地的健康性狀還有其他多個(gè)指標(biāo)。土壤肥力下降、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤密封、土壤緊壓、生物多樣性減少均與土壤生態(tài)健康密切相關(guān)，盡管在《農(nóng)業(yè)法》以及海綿城市建設(shè)的相關(guān)法律政策中有部分提及，但重視程度較低、相關(guān)制度設(shè)計(jì)不足。

土壤立法的第三個(gè)層次目標(biāo)是土壤可持續(xù)保護(hù)。土壤可持續(xù)利用兼顧了土壤的環(huán)境、生態(tài)和資源三種屬性，目的是實(shí)現(xiàn)對土壤實(shí)施最全面的保護(hù)；并且關(guān)注到自然資源與生態(tài)環(huán)境之間具有整體性、統(tǒng)一性的特點(diǎn)，割裂分開的管理體制和制度難以從根本上解決問題。故有學(xué)者認(rèn)為，我國土壤問題有土壤流失、土壤退化、土壤污染“三座大山”，土壤立法無論是整治法還是防治法，都不夠全面，而應(yīng)該制定土壤保護(hù)法。［11］

（四）亟待構(gòu)建全面綜合性的土壤可持續(xù)保護(hù)制度

第一，與土壤保護(hù)相關(guān)的法律政策多，立法目的和關(guān)注重點(diǎn)不同?！端帘３址ā贰斗郎持紊撤ā返牧⒎康暮椭攸c(diǎn)是土壤資源保護(hù)；《土壤污染防治法》的立法目的和重點(diǎn)是土壤環(huán)境安全；《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》的立法目的和重點(diǎn)是資源管理和保護(hù)；《農(nóng)業(yè)法》的立法目的和重點(diǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》主要目的是增強(qiáng)城市防澇能力。西方發(fā)達(dá)國家相對更早經(jīng)歷過“毒地”的整治修復(fù)和污染防治階段，目前在關(guān)注土壤污染的同時(shí)更為關(guān)注土壤侵蝕等土壤退化問題。

第二，相關(guān)的管理部門多，合力不足。具體包括自然資源、林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等，職責(zé)分散，協(xié)調(diào)難度較大；部門之間與土壤保護(hù)相關(guān)的數(shù)據(jù)未能共享，成為“信息孤島”，難以形成“合力”。

第三，土壤的保護(hù)戰(zhàn)略、全面調(diào)查、價(jià)值評(píng)估、監(jiān)測預(yù)警、法律責(zé)任等制度不完善?，F(xiàn)有的法律條文較多為倡導(dǎo)性、原則性的規(guī)定，較少規(guī)定目標(biāo)考核和法律責(zé)任，難以落地實(shí)施和操作執(zhí)行。例如，免耕、等高耕作、輪耕輪作、輪封輪牧等措施有利于減少土壤侵蝕、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤碳排放等問題，但具體如何鼓勵(lì)支持？又如，《防沙治沙法》第14條規(guī)定“應(yīng)對全國土地沙化進(jìn)行監(jiān)測并定期公布”，《水土保持法》第12條規(guī)定“應(yīng)定期對全國水土流失調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果”，但上述兩部法律都沒有規(guī)定“定期”是多長時(shí)間？全國第一次水土流失（土壤侵蝕）的數(shù)據(jù)是截至2011年，至2019年才更新；全國土地沙化、土地荒漠化數(shù)據(jù)是截至2014年，尚未更新。《土壤污染防治法》規(guī)定“每10年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查”，時(shí)間太長，不利于保護(hù)土壤環(huán)境安全。

第四，全民所有或集體所有的土地（及其土壤）公共產(chǎn)權(quán)的“所有者虛化”，以及科技支撐不足導(dǎo)致技術(shù)相對落后、管理粗放，進(jìn)一步加劇了土壤退化。相關(guān)法律政策的宣傳不足，以及認(rèn)知的偏差導(dǎo)致對土壤退化不夠重視。在生存壓力面前或經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)之下，部分主體對土壤采用不顧后果的掠奪性開發(fā)利用。

三、我國《土壤保護(hù)法》的立法構(gòu)想

面對日趨嚴(yán)峻的土壤困境危機(jī)，聯(lián)合國、歐盟等國際組織以及部分國家地區(qū)制定了一些相關(guān)的憲章、法律、指令、政策等對土壤實(shí)施可持續(xù)管理，例如聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織《世界土壤憲章》、德國《土壤保護(hù)法》以及美國《土壤保護(hù)和國內(nèi)分配法案》等。

以美國為例，1933年持續(xù)三天的巨大沙塵暴“灰碗”（Dust Bowl）席卷全國2/3的土地，刮走3億多噸土壤，其主要原因在于土壤破壞、侵蝕流失和干旱。1935年，國會(huì)通過了《土壤保護(hù)法案》（Soil Conservation Act），其要求土地所有者防止正在發(fā)生的土壤流失/惡化或阻止繼續(xù)的土壤流失/惡化。該法案對當(dāng)?shù)厥姓?dāng)局予以授權(quán)，并規(guī)定了指定官員的權(quán)力和職責(zé)；還規(guī)定了該法案下的申訴處理、程序和管理；明確了有關(guān)違反該法案的行為與處罰。②該法案承認(rèn)“農(nóng)場、放牧和林地的土壤與水分資源的耗費(fèi)......是對國家福祉安全的威脅”，組建土壤保護(hù)局（Soil Conservation Service）前身為內(nèi)政部下屬的土壤侵蝕局（Soil Erosion Service）作為美國農(nóng)業(yè)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并由國家立法中首次正式認(rèn)可“土壤是一種有限的國家資源，應(yīng)該得到負(fù)責(zé)任的管理”。1936年美國國會(huì)通過了《土壤保護(hù)和國內(nèi)分配法案》（Soil Conservation and Domestic Allotment Act），該法通過獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)民種植禾本科植物和豆科植物進(jìn)而支持保護(hù)土壤，而不鼓勵(lì)農(nóng)民種植耗盡土壤營養(yǎng)的商業(yè)作物③，其旨在避免土壤侵蝕和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩的雙重威脅。該法案的目的是通過向參與的農(nóng)民支付土壤保護(hù)和土壤建設(shè)費(fèi)用來支持農(nóng)場收入，因此該法案還允許政府支付農(nóng)民工資，使他們能夠?yàn)榱吮Ｗo(hù)土壤防止侵蝕而減少生產(chǎn)，并完成其他小目標(biāo)，此外，該法案還試圖為佃農(nóng)提供充分的保護(hù)。④

1985年美國國會(huì)正式確立“土地休耕計(jì)劃”（Conservation Reserve Program）。美國政府通過協(xié)議、補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用減少耕作、建設(shè)防風(fēng)林以及沿著山坡種植等可持續(xù)管理措施，美國耕地土壤侵蝕從1982年到2007年間降低了43%，并改善了水質(zhì)、野生動(dòng)物棲息地等。1994年，土壤保護(hù)局的名稱改為自然資源保護(hù)局（Natural Resources Conservation Service），以更好地反映該機(jī)構(gòu)關(guān)注的范圍。在這一過程中，美國國會(huì)重申了聯(lián)邦對保護(hù)國家土壤和水資源的承諾。美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福指出：“每個(gè)國家的歷史最終都是以它對土壤的保護(hù)方式來書寫的。”［12］［13］美國的國會(huì)、政府及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和社會(huì)公眾對土壤的保護(hù)意識(shí)、重視程度與快速行動(dòng)可見一斑，做到相關(guān)主體責(zé)任明確、獎(jiǎng)勵(lì)管理措施到位。

結(jié)合我國土壤保護(hù)的嚴(yán)峻形勢和立法現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)對土壤的可持續(xù)保護(hù)，筆者提出制定《土壤保護(hù)法》的立法建議如下。

（一）制定綜合性的基本法《土壤保護(hù)法》，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護(hù)的立法目標(biāo)

《土壤保護(hù)框架建議》指出:“共同體的立法，例如在廢棄物、化學(xué)、工業(yè)污染防治與控制、氣候變化、水體以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等方面，在土壤保護(hù)的方面提供了一些措施，但是這些立法既不是有計(jì)劃的也不能充分的保護(hù)所有的土地以阻止所有的土壤肥力下降的過程。因此，這就需要一個(gè)綜合的有效力的立法框架，以提供一般原則，針對保護(hù)的目標(biāo)和土壤的可持續(xù)利用?！?/p>

在德國，1998年通過的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》 是該國第一個(gè)以土壤保護(hù)為中心內(nèi)容的法案。然而，該法案也遭到一些批評(píng)。Malte Kohls博士認(rèn)為，該法案主要關(guān)注的是清理歷史遺留污染,關(guān)于土壤保護(hù)的一些規(guī)定散見于有效適用范圍內(nèi)的規(guī)劃法律中,由于缺乏對土地使用的限制約束性要求之規(guī)定，該法案并沒有達(dá)到其作為預(yù)防污染的廣泛目的。在整體評(píng)估的框架內(nèi)，這些條款的大多數(shù)土壤保護(hù)目標(biāo)規(guī)定被無視。統(tǒng)一的聯(lián)邦環(huán)境法典可以成為預(yù)防性土壤保護(hù)的解決方案，而目前的法律仍然沒有充分提供。［14］(P250-257)

筆者認(rèn)為，我國較為可行的方案是制定綜合性的《土壤保護(hù)法》作為土壤保護(hù)基本法，涵蓋土壤資源、環(huán)境、生態(tài)三大方面，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護(hù)的立法目標(biāo)，實(shí)施總攬性、綱領(lǐng)性、全面性的保護(hù)?，F(xiàn)行《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》等相關(guān)法律可以考慮修改整合在《土壤保護(hù)法》中，或者作為土壤保護(hù)的單行法或外圍相關(guān)法律。

（二）設(shè)立綜合協(xié)調(diào)性的土壤保護(hù)委員會(huì)，完善多元治理機(jī)制

首先，為更好地發(fā)揮多部門之間協(xié)同保護(hù)作用，建議設(shè)立綜合協(xié)調(diào)性的“土壤保護(hù)委員會(huì)”。由自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、財(cái)政等多個(gè)部門機(jī)構(gòu)組成，協(xié)同配合，共同應(yīng)對土壤侵蝕、緊壓、密封、污染、荒漠化、營養(yǎng)物質(zhì)耗竭和鹽漬化等土壤退化，實(shí)現(xiàn)土壤可持續(xù)發(fā)展。

其次，明確土地（及其土壤）的所有者、經(jīng)營者，以及國家、各級(jí)政府保護(hù)土壤的義務(wù)與責(zé)任，明確各相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的職責(zé)。土壤的空間差異性大，在摸清家底、結(jié)合各地自然條件等因素的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定各地在土壤侵蝕、土壤污染、土壤密封等土壤保護(hù)的分項(xiàng)目標(biāo)，完善建立考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及法律責(zé)任制度。我國相關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到協(xié)同的必要性和重要性，2018年8月水利部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等共同印發(fā)《關(guān)于開展全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評(píng)估工作的通知》，但內(nèi)容僅限于水土保持（土壤侵蝕）。

最后，鼓勵(lì)公眾參與并監(jiān)督土壤保護(hù)，完善多元治理機(jī)制。《世界土壤憲章》第14條指出：“所有使用或管理土壤的個(gè)人，都必須發(fā)揮土壤保管員的作用，確保這一必要的自然資源得到可持續(xù)管理?！蔽覈嚓P(guān)部門也陸續(xù)制定了一些政策文件，例如水利部2012年制定的《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》和《水土保持違法行為舉報(bào)受理和處理辦法（試行）》，但存在原則性規(guī)定多、鼓勵(lì)扶持政策不具體、落實(shí)難和監(jiān)督較虛等問題。

（三）建立完善土壤可持續(xù)保護(hù)的基本框架性制度

一是土壤可持續(xù)保護(hù)的戰(zhàn)略規(guī)劃制度。整合現(xiàn)有的水土保持、防沙治沙、土壤污染防治等土壤相關(guān)規(guī)劃，制定涵蓋土壤資源保護(hù)、環(huán)境安全、生態(tài)健康等在內(nèi)的綜合性保護(hù)戰(zhàn)略與規(guī)劃。

二是在現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，完善構(gòu)建土壤生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，土壤生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)主要包括土壤質(zhì)地、土壤呼吸、有機(jī)質(zhì)、有效水儲(chǔ)存總量、生物炭、根系健康、標(biāo)準(zhǔn)營養(yǎng)素分析等指標(biāo)，并結(jié)合我國土壤特性制定具體的標(biāo)準(zhǔn)值。

三是打破“信息孤島”，完善構(gòu)建土壤綜合性保護(hù)的調(diào)查監(jiān)測制度，建立一個(gè)精確的高分辨率的全國土壤信息系統(tǒng)，明確相應(yīng)的信息公開機(jī)制?！妒澜缤寥缿椪隆返?4條提出，政府應(yīng)“開發(fā)和維護(hù)國家土壤信息系統(tǒng)，幫助建立全球土壤信息系統(tǒng)”?！端帘３址ā贰斗郎持紊撤ā贰锻寥牢廴痉乐畏ā贰恫菰ā返确煞謩e規(guī)定了對水土流失、土地沙化、土壤污染、草原等的監(jiān)測；有些部門進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)政策，例如水利部2018年2月印發(fā)《全國水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測規(guī)劃（2018—2022年）》和《國家水土保持監(jiān)管規(guī)劃（2018—2020年）》。筆者認(rèn)為應(yīng)充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，完善構(gòu)建天（衛(wèi)星監(jiān)測）-空（無人機(jī)監(jiān)測）-地（地面監(jiān)測）一體化的綜合性土壤信息監(jiān)測系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)的監(jiān)測對象包括土壤侵蝕、土壤荒漠化、土壤密封、土壤環(huán)境（土壤污染）等土壤信息。此外，《歐盟土壤保護(hù)框架建議》第10條規(guī)定“國家污染地區(qū)名錄應(yīng)當(dāng)每隔5年修訂一次”，第16條規(guī)定“成員國每5年向歐盟委員會(huì)提供可行性土壤信息”。筆者認(rèn)為，參考《歐盟土壤保護(hù)框架建議》，我國應(yīng)明確對全國土地沙化、水土流失等進(jìn)行監(jiān)測并定期公布的時(shí)間為5年；并修改《土壤污染防治法》“每10年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查”的時(shí)間為5年。

四是完善建立土壤保護(hù)與治理修復(fù)的舉措，以及相應(yīng)的財(cái)稅金融與科技教育支持機(jī)制。土壤退化的類型多，土壤保護(hù)與治理修復(fù)的舉措也有多種，包括免耕、等高耕作、休耕、輪耕輪作、輪封輪牧、退耕還林、退牧還草、農(nóng)藥減量、綠色農(nóng)業(yè)、綠色建筑等。美國采取的免耕農(nóng)業(yè)（no-still agriculcure）措施有效遏制了土壤的流失。我國原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委等10個(gè)部門于2016年6月聯(lián)合印發(fā)《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，明確了總體要求、試點(diǎn)區(qū)域和技術(shù)路徑、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式、保障措施，既有利于保護(hù)耕地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)穩(wěn)定了農(nóng)民收入。但如何做到因地施策、合理確定適合不同地方的具體土壤保護(hù)政策？如何將具體的土壤保護(hù)政策轉(zhuǎn)化形成長效機(jī)制？如何科學(xué)評(píng)估測算財(cái)政補(bǔ)貼的支持范圍和力度？如何利用稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策性金融、綠色金融等基于市場的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制？如何鼓勵(lì)發(fā)展與土壤相關(guān)的科技教育，進(jìn)而助推土壤資源環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)管理？這些問題亟須進(jìn)一步完善解決。

（四）加強(qiáng)《土壤保護(hù)法》與相關(guān)單行法、外圍法的銜接配合

在德國，有關(guān)土壤保護(hù)的法律被視為一項(xiàng)跨部門的任務(wù)。因此，有關(guān)土壤保護(hù)的規(guī)定不僅包含在《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》（Federal Soil Protection Act）中，還大量地散見于其他環(huán)境和規(guī)劃法律之中。根據(jù)《德國刑法典》第342a章節(jié)，因故意或疏忽造成的土壤污染應(yīng)受到處罰。土地使用的限制性規(guī)則主要包含在《區(qū)域規(guī)劃法》《建筑法典》以及自然保護(hù)法律之中。這些法律基本上通過規(guī)劃法中的目標(biāo)和原則來實(shí)現(xiàn)土地使用過程中的土壤保護(hù)。如《區(qū)域規(guī)劃法》規(guī)定了“水和土壤必須經(jīng)濟(jì)地使用并謹(jǐn)慎處理”的原則。此外，《自然保護(hù)法》規(guī)定了確立特殊保護(hù)區(qū)的可能性，以及對自然和景觀的任何干擾的補(bǔ)償責(zé)任。有關(guān)土壤污染包含在污染控制法、化肥和植物保護(hù)法、廢棄物和水管理法等特別規(guī)定中。相比之下，關(guān)于土壤侵蝕和板結(jié)（concretion）只有一些規(guī)則，這些規(guī)則大多包含在德國土地管理者的自然保護(hù)法律之中。［14］（P250-257）

由于土壤問題的類型多，一部《土壤保護(hù)法》可能難以涵蓋所有的問題，完善制定外圍的關(guān)于農(nóng)業(yè)、采礦、森林、農(nóng)藥化肥、大氣污染、廢棄物污染等立法非常重要，且需要國家層面和地方層面的立法協(xié)同保護(hù)。作為綜合性基本法的《土壤保護(hù)法》，應(yīng)與《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)單行法和外圍法相互補(bǔ)充、銜接配合，實(shí)現(xiàn)對土壤資源環(huán)境生態(tài)的可持續(xù)保護(hù)。

注釋：

①筆者根據(jù)以下資料整理：《第一次全國水利普查水土保持情況公報(bào)》，水利部2013年發(fā)布；《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布；《中國水土保持公報(bào)（2018年）》，水利部2019年發(fā)布；《中國·巖溶地區(qū)石漠化狀況公報(bào)》，國家林業(yè)和草原局2018年發(fā)布；《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，原環(huán)境保護(hù)部和國土資源部2014年聯(lián)合發(fā)布；《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，自然資源部2018年發(fā)布。所有數(shù)據(jù)均未含我國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)。

②See Soil Conservation Act.

③See Soil Conservation in the New Deal Congress.

④See Soil Conservation and Domestic Allotment Act Law and Legal Definition.