森林保險(xiǎn)制度體系重塑與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化

富麗莎，秦 濤，潘煥學(xué)

(北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083)

2009年我國(guó)啟動(dòng)了森林保險(xiǎn)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，森林保險(xiǎn)逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開。隨著政府支持力度的加大，確實(shí)推動(dòng)了森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，但從實(shí)際效果看，我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)者參保意愿不高，保險(xiǎn)公司開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)動(dòng)力與供給意愿不強(qiáng)[1]，財(cái)政補(bǔ)貼政策未能達(dá)到預(yù)期效果，森林保險(xiǎn)仍存在“供需雙冷”的市場(chǎng)僵局[2-3]。究其原因，是將其歸類于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而缺乏獨(dú)立有效運(yùn)行的森林保險(xiǎn)制度體系作為保障；但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系與運(yùn)行機(jī)制無法適應(yīng)森林保險(xiǎn)的特殊性，使得現(xiàn)行森林保險(xiǎn)運(yùn)行體系不合理，財(cái)政補(bǔ)貼政策根本無法發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，依托于農(nóng)險(xiǎn)的運(yùn)行體系無法有效解決森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的根本問題，這也是導(dǎo)致我國(guó)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)供需雙冷的根本原因，這就要求要建立一套獨(dú)立健全且適應(yīng)森林保險(xiǎn)特殊性與其市場(chǎng)主體特征的森林保險(xiǎn)制度體系。

部分學(xué)者就森林保險(xiǎn)制度的優(yōu)化進(jìn)行了研究。韓茜[4]在分析森林保險(xiǎn)不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)的特征基礎(chǔ)上，從開展森林保險(xiǎn)意義角度探索了構(gòu)建政策性森林保險(xiǎn)制度的重要性和必要性；李亞軍[5]強(qiáng)調(diào)了森林保險(xiǎn)運(yùn)行中市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，并指出財(cái)政補(bǔ)貼也發(fā)揮了重要作用；何玥[6]從財(cái)政資金使用效率的角度指出現(xiàn)行森林保險(xiǎn)制度效率還未達(dá)最佳狀態(tài)，其中災(zāi)害等級(jí)因素、投保主體因素與保險(xiǎn)主體因素是影響現(xiàn)有制度效率的主要因素；高播等[7]指出森林保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致了我國(guó)森林保險(xiǎn)出現(xiàn)諸多問題，森林保險(xiǎn)的制度缺陷具體包括法律組織體系缺失、財(cái)政補(bǔ)貼制度不符合現(xiàn)實(shí)需求、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全等；華綺嫻等[8]基于森林保險(xiǎn)特有屬性與實(shí)踐現(xiàn)狀，指出需從完善法律法規(guī)與相關(guān)配套機(jī)制、保障措施等方面來優(yōu)化森林保險(xiǎn)制度。

已有研究多是基于現(xiàn)有制度體系的完善與優(yōu)化，并未能從根本上重塑我國(guó)森林保險(xiǎn)制度體系，對(duì)森林保險(xiǎn)基本定位仍存在分歧，且就如何構(gòu)建健全有效的森林保險(xiǎn)制度體系與運(yùn)行機(jī)制，以改變供需雙冷局面進(jìn)而推動(dòng)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的研究不全面。鑒于此，本文分析了我國(guó)森林保險(xiǎn)的發(fā)展困境及其原因，指出基于林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與林業(yè)生產(chǎn)屬性特征的森林保險(xiǎn)特殊性所在，進(jìn)而明確其目標(biāo)定位；并在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出我國(guó)森林保險(xiǎn)制度體系重塑和運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為我國(guó)森林保險(xiǎn)制度的改革指明方向。

1 我國(guó)森林保險(xiǎn)的發(fā)展困境與原因分析

1.1 我國(guó)森林保險(xiǎn)的發(fā)展困境

1.1.1 投保方有效需求不足

林業(yè)生產(chǎn)者投保意識(shí)薄弱，森林保險(xiǎn)認(rèn)知低。多數(shù)林業(yè)生產(chǎn)者抱著遇災(zāi)等靠政府救濟(jì)的思想，其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱；且大部分林業(yè)生產(chǎn)者還未充分了解并接受森林保險(xiǎn)的意義，缺乏對(duì)森林保險(xiǎn)的深度認(rèn)知，通過支付保費(fèi)來保障風(fēng)險(xiǎn)的意愿低。同時(shí)，大部分林業(yè)生產(chǎn)者不知道政府對(duì)森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策[9]，而林業(yè)生產(chǎn)者對(duì)森林保險(xiǎn)相關(guān)政策的了解程度對(duì)其購(gòu)買意愿有一定的影響。

林業(yè)收入偏低，且受公共補(bǔ)償影響。集體林權(quán)制度改革后的小規(guī)模森林經(jīng)營(yíng)格局使得林業(yè)生產(chǎn)者收入水平較低，且地區(qū)間存在較大差距，弱化了林業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)保障，降低了其對(duì)森林保險(xiǎn)的需求。同時(shí)，公共補(bǔ)償或政府救濟(jì)可能對(duì)林業(yè)生產(chǎn)者的保險(xiǎn)激勵(lì)產(chǎn)生負(fù)面影響[10]，對(duì)森林保險(xiǎn)的購(gòu)買意愿會(huì)明顯下降。

森林保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)的制約。首先，林種限定。目前納入森林保險(xiǎn)范疇的林木多為近熟林和成熟林，但在林木生長(zhǎng)過程中，其抵御自然災(zāi)害的能力會(huì)隨林齡的增加逐漸提高，而更需要被保險(xiǎn)的幼齡林和中幼林卻難以被納入，這制約了林業(yè)生產(chǎn)者的投保意愿。其次，免賠條款阻礙小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者的參與。森林保險(xiǎn)免賠規(guī)定與我國(guó)集體林權(quán)制度改革后林地分散和小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)不符，小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者所擁有的林地難以達(dá)到免賠條款中規(guī)定的最小面積，受災(zāi)時(shí)即使投保也無法獲得相應(yīng)賠償，這嚴(yán)重影響了其參保意愿。再次，獲賠時(shí)效性差。保險(xiǎn)公司查勘定損的技術(shù)障礙制約著森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的順利開展，導(dǎo)致其從出險(xiǎn)到獲賠的時(shí)效性與合理性差，與林業(yè)生產(chǎn)者預(yù)期存在一定的差距，降低了其對(duì)森林保險(xiǎn)恢復(fù)生產(chǎn)和損失規(guī)避作用的滿意度。

1.1.2 供給方產(chǎn)品創(chuàng)新乏力

(1)產(chǎn)品設(shè)計(jì)不能滿足需求

首先，產(chǎn)品供給單一，設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性。森林保險(xiǎn)產(chǎn)品具有商品屬性，且林業(yè)生產(chǎn)者支付意愿與支付能力差異較大；但目前森林保險(xiǎn)產(chǎn)品主要有火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)2種，存在單一性，無法吸引林業(yè)生產(chǎn)者多樣化需求，也無法滿足其差異化支付能力。同時(shí)，低保障水平無法滿足林業(yè)生產(chǎn)者風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的需求，尤其對(duì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，無法形成有效需求。

其次，定價(jià)機(jī)制中費(fèi)率未進(jìn)行分區(qū)差別化設(shè)定。2018年全年森林保險(xiǎn)的平均費(fèi)率為0.239%，平均賠付率為29.92%，但各地賠付差異巨大，最高賠付超100%，最低賠付為0；而現(xiàn)行未考慮各地風(fēng)險(xiǎn)差異，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的統(tǒng)一費(fèi)率與我國(guó)實(shí)際不相符，這會(huì)影響保險(xiǎn)公司承保收益與林業(yè)生產(chǎn)者參保動(dòng)力。

再次，按“畝”(舊制單位，1畝≈667 m2)確定保額的運(yùn)行模式無法有效發(fā)揮森林資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值在保險(xiǎn)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。一方面，面積相同但貧富不同的林地資源差距較大，但按現(xiàn)行面積確定的保險(xiǎn)金額是相同的，林業(yè)生產(chǎn)者需繳納相同保費(fèi)，受災(zāi)后獲得相同補(bǔ)償額，這極大地減弱了資源富裕林地林業(yè)生產(chǎn)者的投保動(dòng)力；另一方面，資源貧乏林地受災(zāi)概率與損失相對(duì)較小，投保需求小，而資源富裕林地的投保需求更大，但保險(xiǎn)公司在實(shí)際業(yè)務(wù)開展時(shí)更偏好貧乏林地的承保對(duì)象，這傷害了資源富裕林地林業(yè)生產(chǎn)者的投保積極性。

(2)經(jīng)營(yíng)成本高，風(fēng)險(xiǎn)與收入不匹配

森林保險(xiǎn)特殊性使得其勘察定損難度大，技術(shù)要求高，致使保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本高；但由于壓低費(fèi)率的壓力使得保險(xiǎn)公司在經(jīng)保、設(shè)保、吸保等方面的積極性難以持久。同時(shí)，森林保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題嚴(yán)重，在沒有政府補(bǔ)貼扶持的情況下，絕大部分商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意從事收益低賠付高的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

(3)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全

再保險(xiǎn)市場(chǎng)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散市場(chǎng)尚不完善。森林保險(xiǎn)標(biāo)的物遇災(zāi)時(shí)受害面廣，且具有伴隨性，風(fēng)險(xiǎn)難以分散，發(fā)生巨災(zāi)時(shí)保險(xiǎn)公司存在因賠付額過高而無力承保的客觀現(xiàn)實(shí)，影響其供給持續(xù)性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)所獲收入僅占農(nóng)險(xiǎn)收入的9%，但其保額在農(nóng)險(xiǎn)中所占比重高達(dá)60%。作為森林保險(xiǎn)制度中的供給主體，保險(xiǎn)公司所承擔(dān)的高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付與其低保費(fèi)收入嚴(yán)重不相符，導(dǎo)致承保利潤(rùn)低，消減其開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

1.1.3 政府參與方工作動(dòng)力不足

政府職權(quán)界定不明確，且缺乏支持激勵(lì)機(jī)制，使得政府部門的協(xié)同推進(jìn)動(dòng)力不足?，F(xiàn)行森林保險(xiǎn)運(yùn)行中并未具體明確政府參與方的職責(zé)權(quán)限，尤其是林業(yè)部門參與了大量的森林保險(xiǎn)工作，但沒有相應(yīng)的支持激勵(lì)機(jī)制，這影響了林業(yè)部門持續(xù)參與的動(dòng)力，使得在現(xiàn)行運(yùn)行體系中政府部門尤為重要的紐帶作用未能充分體現(xiàn)，制約了森林保險(xiǎn)的高效運(yùn)行。此外，一刀切的補(bǔ)貼政策使得部分地方政府因財(cái)政壓力等的現(xiàn)實(shí)因素降低了對(duì)森林保險(xiǎn)的推廣積極性，阻礙了森林保險(xiǎn)的發(fā)展深度與廣度，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)林區(qū)。

1.1.4 補(bǔ)貼政策達(dá)不到激勵(lì)效用

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)歷史實(shí)踐均表明，財(cái)政補(bǔ)貼是彌補(bǔ)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的有效舉措，而現(xiàn)行的低保障水平使得我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策并未有效激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)者參保意愿[11]，再加大財(cái)政補(bǔ)貼力度已難以實(shí)現(xiàn)森林保險(xiǎn)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)張。同時(shí)，我國(guó)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)行的是在地方補(bǔ)貼資金落實(shí)到位后中央補(bǔ)貼資金才會(huì)撥付的“倒補(bǔ)貼”機(jī)制[12]，這與我國(guó)森林資源豐富地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件往往落后的現(xiàn)實(shí)不符。此外，森林保險(xiǎn)實(shí)際運(yùn)行中存在“政府部門累、保險(xiǎn)公司畏、林業(yè)大戶無所謂”的現(xiàn)象，補(bǔ)貼資金可能被截留、挪用、滯后或到位不及時(shí)等，致使政府補(bǔ)貼并未落到實(shí)地，這嚴(yán)重傷害了林業(yè)生產(chǎn)者的利益，影響了財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施效果。

1.2 我國(guó)森林保險(xiǎn)困境的原因分析

1.2.1 森林保險(xiǎn)制度缺失

森林保險(xiǎn)發(fā)展中最根本的問題是森林保險(xiǎn)制度的缺失。目前我國(guó)森林保險(xiǎn)從屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但不同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)模式、保險(xiǎn)標(biāo)的物與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其種植業(yè)保險(xiǎn)存在較大差異，如可續(xù)保期限、災(zāi)后定損理賠難度、費(fèi)率制定等，因此，不能泛括于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之中，應(yīng)在制度上獨(dú)立運(yùn)行。而目前銀保監(jiān)會(huì)和林業(yè)部門發(fā)出的關(guān)于加強(qiáng)森林保險(xiǎn)體系建設(shè)的通知僅僅是一般性要求，并未明確森林保險(xiǎn)的定位與制度安排；其組織體系、費(fèi)率制度、保額標(biāo)準(zhǔn)、賠付機(jī)制等缺乏制度規(guī)范，在實(shí)際運(yùn)行中往往表現(xiàn)出隨意性和盲目性；因此，亟需建立獨(dú)立健全的森林保險(xiǎn)制度體系。不同制度的森林保險(xiǎn)，其運(yùn)行規(guī)則也不同，不僅在于政府補(bǔ)貼問題，更在于明確政府參與程度和市場(chǎng)化的關(guān)系，這是健全我國(guó)森林保險(xiǎn)制度的前提。現(xiàn)有森林保險(xiǎn)制度主要有3種，包括政策性森林保險(xiǎn)制度、商業(yè)性森林保險(xiǎn)制度、有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)化森林保險(xiǎn)制度，這3種制度體系均有政府的支持參與，但參與程度不同。在政策性森林保險(xiǎn)制中，政府屬于深度參與；在商業(yè)性森林保險(xiǎn)制度中，政府不提供財(cái)政支持，但提供法律、監(jiān)管等的軟環(huán)境支持；在有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)化森林保險(xiǎn)制度中，以商業(yè)性保險(xiǎn)為主，輔以財(cái)政補(bǔ)貼扶持，政府是在市場(chǎng)運(yùn)作與價(jià)值規(guī)律基礎(chǔ)上進(jìn)行適度財(cái)政補(bǔ)貼。

1.2.2 目標(biāo)定位模糊

在我國(guó)森林保險(xiǎn)運(yùn)行中，承保人為營(yíng)利性的商業(yè)保險(xiǎn)公司，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)律；投保人為林業(yè)生產(chǎn)者，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，參與森林保險(xiǎn)旨在獲取更穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益。林業(yè)生產(chǎn)者與保險(xiǎn)公司雙方存在經(jīng)濟(jì)合同約定的保險(xiǎn)與被保險(xiǎn)關(guān)系，保險(xiǎn)產(chǎn)品供需關(guān)系受市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的調(diào)控和影響?；诖?，森林保險(xiǎn)是投保人和承保人自主選擇參與的盈利性活動(dòng)，具備商品屬性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的服務(wù)，其運(yùn)作屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；但同時(shí)，森林保險(xiǎn)又得到政府財(cái)政與政策的支持，因此，不能將我國(guó)森林保險(xiǎn)定位為純商業(yè)性森林保險(xiǎn)。另外，《關(guān)于做好森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)金〔2009〕165號(hào))中也未明確將其界定為政策性森林保險(xiǎn)，且從森林保險(xiǎn)的發(fā)展指導(dǎo)思想與政府發(fā)揮的功能看，將森林保險(xiǎn)定位為政策性保險(xiǎn)也不完全合理。由此，我國(guó)森林保險(xiǎn)制度既不是政策性森林保險(xiǎn)，也不是商業(yè)性森林保險(xiǎn)，其定位存在一定模糊性。

1.2.3 政府超越其“引導(dǎo)”定位

森林保險(xiǎn)實(shí)施方案中規(guī)定政府應(yīng)遵循“政府引導(dǎo)”原則，參與方式包括財(cái)政補(bǔ)貼、政策支持等，主要起到林業(yè)生產(chǎn)者與保險(xiǎn)公司間的橋梁作用，銜接分散小林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)等與保險(xiǎn)公司的關(guān)系。目前，我國(guó)政府主要以保費(fèi)補(bǔ)貼的方式參與，但各級(jí)政府功能不同，中央政府主要以保費(fèi)補(bǔ)貼為主，而地方政府除保費(fèi)補(bǔ)貼外，還要參與森林保險(xiǎn)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；在實(shí)際運(yùn)作中政府并不僅限于給予資金、監(jiān)管、業(yè)務(wù)等方面的指導(dǎo)支持，還主導(dǎo)了森林保險(xiǎn)的費(fèi)率、保險(xiǎn)金額和保險(xiǎn)責(zé)任等的制定。在發(fā)達(dá)國(guó)家森林保險(xiǎn)實(shí)踐中政府只以“裁判員”身份參與，而我國(guó)政府以“裁判員”和“教練員”雙重身份參與森林保險(xiǎn)。過強(qiáng)的政府干預(yù)使得森林保險(xiǎn)運(yùn)作違背了市場(chǎng)原則，導(dǎo)致保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)金額，以及費(fèi)率偏離實(shí)際，也使得投保林業(yè)生產(chǎn)者與保險(xiǎn)公司對(duì)政府部門高度依賴，無法獨(dú)立高效運(yùn)作。

1.2.4 保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)未按市場(chǎng)化原則

首先，森林保險(xiǎn)產(chǎn)品存在單一性。國(guó)外森林保險(xiǎn)產(chǎn)品體系設(shè)計(jì)包含了多樣化險(xiǎn)種，如日本保險(xiǎn)責(zé)任包括火災(zāi)、氣象災(zāi)、噴火災(zāi)等[13]，瑞典主要有包括霜凍、火災(zāi)、田鼠、昆蟲等的森林綜合險(xiǎn)和森林砍伐險(xiǎn)[14]。2014年我國(guó)森林保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開后，為了擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍，提高森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的適用性，各保險(xiǎn)公司也在創(chuàng)新產(chǎn)品種類，但目前仍以火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)為主，且籠統(tǒng)地將風(fēng)災(zāi)、凍災(zāi)、病蟲害等歸于綜合險(xiǎn)，未能因地制宜的根據(jù)不同地區(qū)主要災(zāi)害設(shè)置多樣化險(xiǎn)種。

其次，保障水平設(shè)置不合理。美國(guó)、芬蘭等森林保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的保障水平是根據(jù)市場(chǎng)化林木價(jià)值確定，而我國(guó)是以物化成本確定，低于實(shí)際成本。2019年中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，指出要持續(xù)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，這同樣是對(duì)森林保險(xiǎn)的發(fā)展要求。森林保險(xiǎn)具有雙重功能，在為林業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障的同時(shí)，保險(xiǎn)基金的積累也可直接或間接為林業(yè)生產(chǎn)者提供融資，增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)能力。這2方面功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于將森林保險(xiǎn)做大，這要求要逐步持續(xù)的提高森林保險(xiǎn)保障水平；提升保障水平才能提高森林保險(xiǎn)整體風(fēng)險(xiǎn)保障能力，才能增強(qiáng)林業(yè)生產(chǎn)者的融資能力；同時(shí)，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)能力的提高與保險(xiǎn)基金的規(guī)模擴(kuò)大，也能有效促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。因此，提高森林保險(xiǎn)保障水平是形勢(shì)所趨，也是促進(jìn)林業(yè)發(fā)展之必需。但目前我國(guó)森林保險(xiǎn)保障水平尚不能完全解決林業(yè)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償問題，更談不上為林業(yè)生產(chǎn)者提供擴(kuò)大再生產(chǎn)甚至部分利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能。

再次，費(fèi)率厘定不科學(xué)?？茖W(xué)厘定費(fèi)率可準(zhǔn)確反映保險(xiǎn)標(biāo)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，是確保森林保險(xiǎn)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的重要前提，同時(shí)也關(guān)系著政府財(cái)政補(bǔ)貼的支出。具有森林保險(xiǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的國(guó)家均采用符合本國(guó)不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的差別厘價(jià)機(jī)制[15-16]，而我國(guó)森林保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行的是政府低保費(fèi)要求下的政策性統(tǒng)一費(fèi)率，但我國(guó)各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和災(zāi)損程度差別較大，且不同林業(yè)生產(chǎn)者對(duì)保險(xiǎn)的需求和投保動(dòng)力是不同的。因此，現(xiàn)行統(tǒng)一費(fèi)率與我國(guó)實(shí)際不符，致使道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題加重，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司償付能力不足，損害林業(yè)生產(chǎn)者利益。

1.2.5 補(bǔ)貼方式與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

財(cái)政補(bǔ)貼是彌補(bǔ)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的有效途徑。財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)則是森林保險(xiǎn)最重要的規(guī)則之一，主要解決誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少的問題。但我國(guó)現(xiàn)行森林保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼體系的補(bǔ)貼規(guī)模與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不合理。

首先，補(bǔ)貼規(guī)模不科學(xué)。我國(guó)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例已超美國(guó)、德國(guó)、瑞典等其他大多數(shù)國(guó)家，但這種以降低林業(yè)生產(chǎn)者參保成本來提升其參保意愿的高比例補(bǔ)貼機(jī)制并未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的；且研究表明，補(bǔ)貼效率或林業(yè)產(chǎn)出與補(bǔ)貼規(guī)模并非完全正相關(guān)[17-18]。因此，繼續(xù)加大森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)模這一觀點(diǎn)的合理性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

其次，一刀切的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在弊端。目前我國(guó)采取的是統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下的三級(jí)補(bǔ)貼機(jī)制，在這種不考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況與各級(jí)政府財(cái)政水平的補(bǔ)貼模式下，一方面，部分縣區(qū)缺乏森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展積極性，尤其是貧困但森林資源豐富的地區(qū)；另一方面，各地政府根據(jù)預(yù)算確定補(bǔ)貼范圍與補(bǔ)貼比例，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

1.2.6 內(nèi)生屬性導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題嚴(yán)重

我國(guó)不同地區(qū)森林資源所面臨的自然條件不同，風(fēng)險(xiǎn)也不同；但因信息搜尋成本較高，致使投保人和承保人間信息不對(duì)稱，造成森林保險(xiǎn)市場(chǎng)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題嚴(yán)重。同時(shí)，統(tǒng)一費(fèi)率與固定保額易誘發(fā)逆向選擇，使得森林保險(xiǎn)市場(chǎng)趨向“檸檬市場(chǎng)”，且單次投保易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，由此導(dǎo)致的高監(jiān)督成本與高賠付率影響了保險(xiǎn)公司的供給動(dòng)力。此外，森林保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題與其制度體系與運(yùn)行機(jī)制緊密相關(guān)，尤其是產(chǎn)品體系的設(shè)計(jì)，這要求保險(xiǎn)公司需基于各地風(fēng)險(xiǎn)水平和生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)狀況的差異，從費(fèi)率的區(qū)劃與精確厘定、投保期限、理賠等承保條件和方式入手，以此來減少森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題。

2 基于屬性特征的森林保險(xiǎn)目標(biāo)定位

森林保險(xiǎn)的目標(biāo)定位決定森林保險(xiǎn)制度，也是森林保險(xiǎn)制度安排與運(yùn)行機(jī)制完善的前提。而基于林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與林業(yè)生產(chǎn)特征的森林保險(xiǎn)特殊性決定了森林保險(xiǎn)的目標(biāo)定位。因此，應(yīng)該基于林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與營(yíng)林特征進(jìn)一步識(shí)別我國(guó)森林保險(xiǎn)特有屬性特征，據(jù)此確定我國(guó)森林保險(xiǎn)目標(biāo)定位。

2.1 森林保險(xiǎn)須有政府補(bǔ)貼

首先，從林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征看，林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)難分散。林業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，且相鄰區(qū)域林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高度相關(guān)，一旦發(fā)生，波及范圍廣，使得林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散難度大，導(dǎo)致可保性差。而政府在對(duì)實(shí)現(xiàn)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大范圍分散方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，因此，需通過政府補(bǔ)貼支持來擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋面，提高林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可保性。同時(shí)，我國(guó)森林保險(xiǎn)歷史實(shí)踐也表明，在政府支持下實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的更大范圍分散是保障森林保險(xiǎn)長(zhǎng)效發(fā)展的必要手段。

其次，從營(yíng)林生產(chǎn)特征看，我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，林業(yè)生產(chǎn)者分散且地處偏遠(yuǎn)山區(qū)林區(qū)，使得森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本高，且出險(xiǎn)定損理賠難度大。同時(shí)，各地面臨的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)種類與強(qiáng)度存在差別，在現(xiàn)行單一險(xiǎn)種與統(tǒng)一費(fèi)率下，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)收益低，缺乏供給動(dòng)力。為此，政府需通過補(bǔ)貼支持來提高森林保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)收益，這是提高保險(xiǎn)公司創(chuàng)新供給動(dòng)力的重要舉措。

再次，從森林保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性看，其準(zhǔn)公共物品屬性和外部性決定了森林保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府的支持。一方面，森林保險(xiǎn)的效用不可完全分割性、消費(fèi)非排他性，以及服務(wù)利益模糊性的特征決定了森林保險(xiǎn)產(chǎn)品屬于“準(zhǔn)公共物品”[19-20]；另一方面，林業(yè)具有經(jīng)濟(jì)和公益雙重屬性，林業(yè)生產(chǎn)者是森林保險(xiǎn)發(fā)展的直接受益者，而全社會(huì)是間接受益者，因此，森林保險(xiǎn)收益具有一定社會(huì)性和公共性。從社會(huì)福利角度看，其外部性使得資源配置處于低效狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因此，政府要為森林保險(xiǎn)產(chǎn)生的外部性提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促使其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，以滿足社會(huì)需求。

2.2 確立森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的主導(dǎo)地位

首先，從林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征看，林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)往往具有連鎖伴隨性，如火災(zāi)后常易引起病害、蟲害，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害往往伴隨洪澇和暴雨，暴雨災(zāi)害易導(dǎo)致泥石流和山洪，這使得森林保險(xiǎn)賠付率高居不下。保險(xiǎn)是分散與轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化方式，遵循市場(chǎng)規(guī)律，但在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制下，市場(chǎng)機(jī)制失效，非市場(chǎng)化的統(tǒng)一費(fèi)率與低保費(fèi)使得保險(xiǎn)公司面臨高賠付與低收入的矛盾，供給動(dòng)力不足。

其次，從營(yíng)林生產(chǎn)特征看，在我國(guó)小且散的林業(yè)生產(chǎn)特征下，林業(yè)生產(chǎn)者收入低，災(zāi)害抵抗力弱，林業(yè)生產(chǎn)者參與保險(xiǎn)旨在受災(zāi)后可通過獲取保險(xiǎn)賠付及時(shí)恢復(fù)再生產(chǎn)。但現(xiàn)行森林保險(xiǎn)運(yùn)行模式違背了保險(xiǎn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)律，單一的產(chǎn)品和不抵再植成本的保障水平使得林業(yè)生產(chǎn)者即使在投保后也無法及時(shí)恢復(fù)再生產(chǎn)，從而使得林業(yè)生產(chǎn)者無參保動(dòng)力。此外，隨著新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)力量，其成為森林保險(xiǎn)的主要與主動(dòng)需求者，而現(xiàn)行的低保障水平更無法激勵(lì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參保。因此，在現(xiàn)行政府過度干預(yù)的森林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制下，供需雙方均無參與動(dòng)力，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

森林保險(xiǎn)實(shí)施方案中規(guī)定其運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”原則，這是我國(guó)森林保險(xiǎn)的開展初衷。同時(shí)，財(cái)險(xiǎn)基本原理與國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，將商業(yè)屬性作為森林保險(xiǎn)的根本屬性不容忽視，這是我國(guó)森林保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，要改變我國(guó)現(xiàn)行森林保險(xiǎn)不符合其開展初衷且與市場(chǎng)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背，甚至可能破壞市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致低效運(yùn)行的根本問題，就要先確立市場(chǎng)在森林保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位?；谑袌?chǎng)機(jī)制調(diào)整差異化費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)保成本甚至保價(jià)值以提升保障程度，豐富特色化險(xiǎn)種，從而增加森林保險(xiǎn)有效需求，尤其是新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；與此同時(shí)，也可有效提高保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)收益，增強(qiáng)其創(chuàng)新供給動(dòng)力。

2.3 我國(guó)森林保險(xiǎn)目標(biāo)定位

森林保險(xiǎn)特有屬性與特征決定了政府財(cái)政支持是森林保險(xiǎn)穩(wěn)定發(fā)展的必要因素，同時(shí)也表明確立市場(chǎng)的主導(dǎo)地位是森林保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)展的決定因素。保險(xiǎn)公司作為理性經(jīng)濟(jì)主體，應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)；雖然政府財(cái)政支持對(duì)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制存在一定的影響，但仍無法取代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的主導(dǎo)地位，政府財(cái)政支持只能作為補(bǔ)充。因此，將商業(yè)屬性作為森林保險(xiǎn)的根本屬性，政府財(cái)政支持是其輔助性特點(diǎn)，我國(guó)森林保險(xiǎn)的定位應(yīng)為有政府支持的商業(yè)性森林保險(xiǎn)。

3 森林保險(xiǎn)制度體系重塑與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的路徑選擇

森林保險(xiǎn)制度體系主要涉及獨(dú)立的森林保險(xiǎn)制度安排、高效的運(yùn)行機(jī)制(包括運(yùn)行模式、產(chǎn)品體系、財(cái)政補(bǔ)貼體系、健全的政策法規(guī)體系)。

3.1 確立獨(dú)立健全的森林保險(xiǎn)制度體系

制度是提供特定的激勵(lì)框架并形成各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)組織的社會(huì)博弈規(guī)則，森林保險(xiǎn)制度是政府、保險(xiǎn)公司和林業(yè)生產(chǎn)者三方主體互動(dòng)協(xié)作的行為機(jī)制。

3.1.1 確立有政府支持的商業(yè)性森林保險(xiǎn)制度

基于森林保險(xiǎn)目標(biāo)定位，確定我國(guó)森林保險(xiǎn)制度為有政府財(cái)政支持的商業(yè)性森林保險(xiǎn)制度。在該制度中，以市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律為基礎(chǔ)，并輔以政府財(cái)政支持；承保人是營(yíng)利性的商業(yè)保險(xiǎn)公司，投保人為林業(yè)生產(chǎn)者。保險(xiǎn)公司與林業(yè)生產(chǎn)者之間按市場(chǎng)原則與調(diào)控機(jī)制決定森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給和需求，保險(xiǎn)公司基于市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給，林業(yè)生產(chǎn)者結(jié)合自身需求購(gòu)買并支付除財(cái)政補(bǔ)貼外的森林保險(xiǎn)價(jià)格，政府在市場(chǎng)運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上以有限介入原則進(jìn)行適度財(cái)政補(bǔ)貼。在該制度體系中，三方主體按照該制度模式的運(yùn)行機(jī)制相互關(guān)聯(lián)；承保方自主運(yùn)營(yíng)，根據(jù)科學(xué)合理與符合需求的原則進(jìn)行產(chǎn)品體系的設(shè)計(jì)與供給，政府以引導(dǎo)和扶持為主，同時(shí)成立專業(yè)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行公共政策的規(guī)劃和執(zhí)行，以及森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理，并利用法律手段規(guī)范森林保險(xiǎn)發(fā)展。有財(cái)政補(bǔ)貼

圖1 森林保險(xiǎn)體系框架圖Fig.1 Framework of forest insurance system

的商業(yè)化森林保險(xiǎn)制度是基于市場(chǎng)運(yùn)作原則的森林保險(xiǎn)制度，能有效增加林業(yè)生產(chǎn)者的參保需求，并激發(fā)保險(xiǎn)公司創(chuàng)新供給動(dòng)力，從而有效避免森林保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的問題。

3.1.2 完善森林保險(xiǎn)相關(guān)配套機(jī)制

森林保險(xiǎn)災(zāi)損涉及范圍大，一旦發(fā)生，會(huì)給承保區(qū)域造成重大損失。因此，須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，尋求風(fēng)險(xiǎn)在空間和地域上的分散。

其一，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。建立森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金來緩解特定巨災(zāi)損失，森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集要以國(guó)家投入為主，地方投入為輔。同時(shí)，規(guī)定保險(xiǎn)公司按比例提取年度保費(fèi)盈余逐年滾存入風(fēng)險(xiǎn)基金。此外，還可充分運(yùn)用資本市場(chǎng)如發(fā)行森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金債券等來增強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的儲(chǔ)備，使得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能在全社會(huì)范圍內(nèi)有效分散。

其二，再保險(xiǎn)機(jī)制。由國(guó)家成立或扶持的方式建立森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)公司，按照市場(chǎng)原則運(yùn)作開展，中央對(duì)其提供財(cái)政支持，并給予一定的稅收優(yōu)惠和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。同時(shí)，借鑒農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，開展森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司與再保險(xiǎn)公司以賠付率超賠分保機(jī)制進(jìn)行協(xié)作，確定保險(xiǎn)公司每年的保費(fèi)額與相應(yīng)的責(zé)任，在承擔(dān)范圍內(nèi)由保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，超出后需辦理再保險(xiǎn)。由此，可避免保險(xiǎn)公司因巨額賠付造成的嚴(yán)重虧損，保障森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的持續(xù)性，也可進(jìn)一步保障林業(yè)生產(chǎn)者的賠付金。

其三，運(yùn)用金融市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)計(jì)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品相關(guān)基金、債券和期權(quán)等，運(yùn)用多樣化的金融工具，實(shí)現(xiàn)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向資本市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移。

3.2 構(gòu)建協(xié)同高效的森林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

3.2.1 完善森林保險(xiǎn)運(yùn)行模式

在有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)化森林保險(xiǎn)制度下，森林保險(xiǎn)的運(yùn)行模式要符合其制度定位，保險(xiǎn)公司與政府機(jī)構(gòu)應(yīng)分工明確，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其一，成立森林保險(xiǎn)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)從政府層面對(duì)森林保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，并貫徹執(zhí)行各項(xiàng)森林保險(xiǎn)政策，保證森林保險(xiǎn)運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)利用。

其二，保險(xiǎn)公司按市場(chǎng)原則運(yùn)作。保險(xiǎn)公司面對(duì)所有林業(yè)生產(chǎn)者開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，運(yùn)用商業(yè)化運(yùn)作模式，依賴已有經(jīng)營(yíng)渠道和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合林業(yè)自身特殊性，提供符合林業(yè)生產(chǎn)者需求的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品和相關(guān)配套服務(wù)，其經(jīng)營(yíng)、準(zhǔn)入和退出等具體業(yè)務(wù)操作規(guī)程都依照市場(chǎng)規(guī)則來辦。

其三，政府以有限支持模式參與。政府主要參與宏觀調(diào)控與財(cái)政支持，除提供補(bǔ)貼資金支持與優(yōu)惠政策制定外，要借助自身經(jīng)驗(yàn)與渠道協(xié)助做好森林保險(xiǎn)的組織和宣傳工作，為森林保險(xiǎn)的發(fā)展提供有限地支持和協(xié)助。

3.2.2 清晰界定各主體職責(zé)權(quán)利

(1)承保方主導(dǎo)運(yùn)作

承保方保險(xiǎn)公司是指開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、簽訂森林保險(xiǎn)合同、承擔(dān)森林災(zāi)害的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。承保方職責(zé)有：其一，履行保險(xiǎn)合同規(guī)定項(xiàng)；與林業(yè)生產(chǎn)者簽訂保險(xiǎn)合同期，保險(xiǎn)公司須對(duì)合同規(guī)定保險(xiǎn)標(biāo)的遭受的風(fēng)險(xiǎn)損害予以賠償，按照合同規(guī)定履行條款說明、定損理賠、及時(shí)賠付等的義務(wù)。其二，遵守森林保險(xiǎn)相關(guān)法律規(guī)章制度。其三，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督檢査。承保方權(quán)利有：其一，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；在遵守森林保險(xiǎn)法規(guī)前提下，保險(xiǎn)公司開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)可自主決策，包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)、費(fèi)率厘定、具體業(yè)務(wù)操作與服務(wù)規(guī)程等。其二，享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼；按照森林保險(xiǎn)制度相關(guān)規(guī)定，保險(xiǎn)公司有享受國(guó)家財(cái)政為促進(jìn)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展所提供的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等的權(quán)利。

(2)投保方按規(guī)參與

森林保險(xiǎn)的投保人包括小林農(nóng)、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等。投保林業(yè)生產(chǎn)者職責(zé)包括：其一，按照合同規(guī)定按時(shí)繳納保費(fèi)，這是保證森林保險(xiǎn)合同存續(xù)的前提。其二，保護(hù)森林資源的責(zé)任；要按規(guī)定積極維護(hù)投保保險(xiǎn)標(biāo)的物的安全，不能通過蓄意破壞森林資源等的保險(xiǎn)欺詐行為來損害保險(xiǎn)人的利益。其三，投保方應(yīng)如實(shí)告知保險(xiǎn)公司出險(xiǎn)情況，在遭遇災(zāi)害時(shí)有盡力減少災(zāi)損的義務(wù)，要積極采取必要措施進(jìn)行救助，最大限度減少損失。投保林業(yè)生產(chǎn)者權(quán)利有：其一，享受簽訂合同中所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，如遭遇災(zāi)害后保障金額的給付請(qǐng)求權(quán)。其二，享有政府對(duì)森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼與其他相關(guān)福利優(yōu)惠政策。

(3)政府有限參與

政府職責(zé)包括：其一，對(duì)林業(yè)生產(chǎn)者，政府應(yīng)加大森林保險(xiǎn)政策相關(guān)的宣傳，培養(yǎng)其保險(xiǎn)意識(shí)；同時(shí)合理確定林業(yè)生產(chǎn)者的保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平，尤其針對(duì)貧困地區(qū)小規(guī)模林農(nóng)，從而增加其有效需求。其二，對(duì)保險(xiǎn)公司，政府在完善風(fēng)險(xiǎn)分散與增強(qiáng)其承保能力的同時(shí)，增加對(duì)保險(xiǎn)公司的扶持力度，激發(fā)其承保積極性，提高創(chuàng)新供給與持續(xù)供給動(dòng)力。其三，對(duì)地方政府，鼓勵(lì)有條件的地方政府拓寬補(bǔ)貼險(xiǎn)種，加大補(bǔ)貼力度，豐富補(bǔ)貼形式；同時(shí)對(duì)開展特色森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的地方政府實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。政府的權(quán)利有：其一，對(duì)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的監(jiān)督權(quán)；相關(guān)職能部門依照職權(quán)范圍對(duì)承保方在條款設(shè)置、理賠狀況、財(cái)政資金使用情況等方面的監(jiān)督管理，保障投保林業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益。其二，森林保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)；政府相關(guān)部門應(yīng)依照規(guī)定對(duì)森林保險(xiǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略包括制度體系、法律法規(guī)、財(cái)政扶持體系等進(jìn)行規(guī)劃。

3.3 科學(xué)設(shè)計(jì)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品體系

森林保險(xiǎn)產(chǎn)品體系包括森林保險(xiǎn)產(chǎn)品、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)費(fèi)率三要素。在該制度體系下，保險(xiǎn)公司作為森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給方，基于市場(chǎng)運(yùn)作原則，依據(jù)我國(guó)林業(yè)自身特征，設(shè)計(jì)一套符合需求且充分體現(xiàn)三方主體權(quán)責(zé)的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品體系。

3.3.1 完善并創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品

首先，完善現(xiàn)有產(chǎn)品。保險(xiǎn)公司作為森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給方，在險(xiǎn)種設(shè)計(jì)時(shí)，以火險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)為主，考慮小規(guī)模林農(nóng)與大規(guī)模新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等不同林業(yè)生產(chǎn)者的差異化需求，提供符合投保林業(yè)生產(chǎn)者實(shí)際需求的多元化保險(xiǎn)產(chǎn)品。

其次，創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品供給?？紤]林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)種類分布的地區(qū)差異和保險(xiǎn)標(biāo)的自身差異，因地制宜地探索設(shè)立特色森林保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國(guó)南北方遭遇的主要災(zāi)害存在較大差別，南方地區(qū)遭遇水災(zāi)的概率較大，北方地區(qū)遭遇旱災(zāi)的概率較大，沿海地區(qū)易受臺(tái)風(fēng)災(zāi)害等。因此，開發(fā)有區(qū)域特色的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種，循序漸進(jìn)地推進(jìn)森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種擴(kuò)面、增品。

3.3.2 合理提高保障水平

該制度體系下，保障水平有保成本與保價(jià)值2種。保成本即指完全成本保險(xiǎn)，要求以包含保險(xiǎn)標(biāo)的物化成本、地租、勞動(dòng)力成本等的市場(chǎng)化成本為保險(xiǎn)金額，保價(jià)值要求運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格確定的保險(xiǎn)標(biāo)的價(jià)值為保險(xiǎn)金額，由此可更準(zhǔn)確地估計(jì)森林受災(zāi)損失，保障林業(yè)生產(chǎn)者利益。但就我國(guó)實(shí)際情況看，提倡完全市場(chǎng)化的保價(jià)值模式尚且較早，現(xiàn)階段首先要求在物化成本全覆蓋的基礎(chǔ)上，以完全成本覆蓋的保障水平為目標(biāo)，保障林業(yè)生產(chǎn)者災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)；等保成本模式發(fā)展成熟后，逐步試行保價(jià)值模式。同時(shí)，針對(duì)小林農(nóng)提供低保障的“基本險(xiǎn)”，對(duì)大規(guī)模的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在基本險(xiǎn)基礎(chǔ)上提供較高保障水平的“附加險(xiǎn)”，并合理設(shè)置多層級(jí)保障水平來滿足不同林業(yè)生產(chǎn)者的差異化保障需求。

3.3.3 設(shè)定多層級(jí)費(fèi)率

一是基于風(fēng)險(xiǎn)水平的差異化費(fèi)率厘定機(jī)制。我國(guó)各地林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差別較大，不同風(fēng)險(xiǎn)水平下的災(zāi)害形成原因、發(fā)展機(jī)理與可能致?lián)p程度均存在顯著差別。因此，需基于實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)在省、市甚至縣域級(jí)尺度上科學(xué)測(cè)算并制定差異化費(fèi)率。

二是區(qū)分樹種與樹齡，設(shè)置差異化費(fèi)率水平。我國(guó)森林資源種類多，不同樹種、樹齡的風(fēng)險(xiǎn)水平與災(zāi)損程度不同，如珍貴樹種的費(fèi)率要高于一般樹種，幼齡林風(fēng)險(xiǎn)水平高于中齡林和成熟林，費(fèi)率也相應(yīng)較高。因此，應(yīng)基于實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)厘定費(fèi)率，并進(jìn)行費(fèi)率的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三是對(duì)不同林業(yè)生產(chǎn)者設(shè)置差異化費(fèi)率。林業(yè)生產(chǎn)者中既有小林農(nóng)，也有大規(guī)模新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，依據(jù)其支付意愿和支付能力的不同設(shè)置多層級(jí)費(fèi)率，并據(jù)此確定差異化保障水平。費(fèi)率越高，保障水平越高，遭遇災(zāi)害后獲得越高的賠付額。

四是采取一定的獎(jiǎng)懲措施。在費(fèi)率制定中結(jié)合一定的獎(jiǎng)懲措施，如給予高規(guī)模和連續(xù)參保林業(yè)生產(chǎn)者一定的費(fèi)率優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)在投保期間賠付率低或未發(fā)生災(zāi)害的林業(yè)生產(chǎn)者，可對(duì)其下一年保費(fèi)給予一定的優(yōu)惠，而對(duì)未按規(guī)定正?？醋o(hù)管理的林業(yè)生產(chǎn)者，可在賠付額上給予相應(yīng)的懲罰，以此來抑制道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.4 合理制定財(cái)政補(bǔ)貼體系

3.4.1 差別化財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)綜合考慮地方財(cái)政狀況與林業(yè)生產(chǎn)者支付水平，有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行差別化補(bǔ)貼，逐步完善森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系。重點(diǎn)考慮以下2個(gè)方面：一是根據(jù)各地森林資源與風(fēng)險(xiǎn)狀況確定補(bǔ)貼水平；二是考慮地方經(jīng)濟(jì)情況調(diào)整各級(jí)政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。具體地，基于各地財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)水平和林業(yè)狀況選取指標(biāo)，對(duì)我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行區(qū)域劃分，進(jìn)而適當(dāng)調(diào)整不同區(qū)域的各級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，尤其是縣級(jí)政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼區(qū)域差異化，以期適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)狀況，平衡各地區(qū)森林保險(xiǎn)的發(fā)展，提升財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率。

3.4.2 合理確定補(bǔ)貼方式

補(bǔ)給誰取決于費(fèi)率的厘定。市場(chǎng)公平費(fèi)率下，僅需對(duì)需求方即投保林業(yè)生產(chǎn)者提供保費(fèi)補(bǔ)貼；非公平費(fèi)率下，也需對(duì)供給方即保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)貼。就補(bǔ)給需求方而言，需根據(jù)地區(qū)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)狀況，以及林業(yè)生產(chǎn)者支付能力的差異，確定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)行區(qū)分投保主體和保險(xiǎn)標(biāo)的差別保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制；同時(shí)，要擴(kuò)大森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍，逐步從公益林和商品林2個(gè)補(bǔ)貼類別向用材林、竹林、雜竹林、經(jīng)濟(jì)林等多個(gè)品種擴(kuò)展，增加森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種，達(dá)成分區(qū)按主要樹種進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼的目標(biāo)。就補(bǔ)給供給方而言，補(bǔ)貼方式包括稅收優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、工作補(bǔ)貼。

3.4.3 科學(xué)測(cè)度補(bǔ)貼規(guī)模

財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的科學(xué)測(cè)度應(yīng)在市場(chǎng)化費(fèi)率厘定的基礎(chǔ)上，基于財(cái)政補(bǔ)貼區(qū)域劃分，科學(xué)測(cè)算每一區(qū)域投保林業(yè)生產(chǎn)者的森林保險(xiǎn)支付意愿，根據(jù)供給方定價(jià)與需求方支付意愿間的缺口確定補(bǔ)貼規(guī)模，從而設(shè)計(jì)一套合理有效的財(cái)政補(bǔ)貼體系，以實(shí)現(xiàn)森林保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與產(chǎn)品體系及定價(jià)機(jī)制的有效聯(lián)結(jié)，提高財(cái)政補(bǔ)貼政策激勵(lì)效果。

3.5 完善相關(guān)政策法規(guī)

對(duì)我國(guó)森林保險(xiǎn)進(jìn)行專項(xiàng)立法，對(duì)森林保險(xiǎn)制度及其定位、保險(xiǎn)范圍、各主體職責(zé)權(quán)利等做出明確且有針對(duì)性的規(guī)定，保證森林保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作得以制度化和規(guī)范化，改善森林保險(xiǎn)各主體在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的盲目性與隨意性，實(shí)現(xiàn)森林保險(xiǎn)有法可依，保障森林保險(xiǎn)發(fā)展與運(yùn)行的外部環(huán)境。

4 小結(jié)

隨著我國(guó)政府財(cái)政支持力度的加大，我國(guó)森林保險(xiǎn)參保規(guī)模增速減緩甚至出現(xiàn)下降，森林保險(xiǎn)市場(chǎng)仍存在供需雙冷市場(chǎng)僵局，財(cái)政補(bǔ)貼政策達(dá)不到激勵(lì)作用，森林保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。其根本原因是缺少獨(dú)立健全的森林保險(xiǎn)制度體系，使得森林保險(xiǎn)運(yùn)行體系無法有效協(xié)調(diào)。為此，依據(jù)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與林業(yè)生產(chǎn)特征分析了我國(guó)森林保險(xiǎn)特殊性，進(jìn)而確定我國(guó)森林保險(xiǎn)目標(biāo)定位為有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)化森林保險(xiǎn)。同時(shí)，基于定位對(duì)我國(guó)有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)化森林保險(xiǎn)制度體系進(jìn)行重塑安排，并圍繞協(xié)同高效的運(yùn)行模式、科學(xué)合理的產(chǎn)品體系、激勵(lì)有效的財(cái)政補(bǔ)貼體系建立相應(yīng)的森林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，據(jù)此提出一套獨(dú)立綜合的森林保險(xiǎn)制度體系與運(yùn)行機(jī)制完善路徑。通過對(duì)我國(guó)森林保險(xiǎn)制度體系的重塑與運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，增強(qiáng)各方主體協(xié)同參與動(dòng)力，改善我國(guó)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)“供需雙冷”這一僵局，保障財(cái)政補(bǔ)貼政策激勵(lì)作用的有效發(fā)揮，推動(dòng)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)效健康發(fā)展。