農(nóng)村承包土地互換“期限”應(yīng)該如何裁定的思考

關(guān)鍵詞 所有權(quán) 承包權(quán) 經(jīng)營(yíng)權(quán) 土地互換 互換期限

作者簡(jiǎn)介：吳迪，云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，首席仲裁員，高級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師，主要從事土地糾紛仲裁工作。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.261

一、前言

云南省農(nóng)村土地承包到戶工作和全國(guó)一樣，最早開始于80年代初，1984年對(duì)農(nóng)村承包土地開展了一次“大穩(wěn)定小調(diào)整”，1996年5月27日開始施行《云南省農(nóng)業(yè)承包合同條例》，1999年，在第一輪土地承包合同到期的基礎(chǔ)上，開展了農(nóng)村承包土地“二輪延包”工作，將原來(lái)的農(nóng)村土地承包合同期延長(zhǎng)到2028年12月31日，合同期限延長(zhǎng)了30年，2006年9月1日起施行《云南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法>辦法》，同時(shí)廢止《云南省農(nóng)業(yè)承包合同條例》。

二、“土地互換”糾紛的產(chǎn)生

在土地承包到戶這40來(lái)年的時(shí)間里，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，部分農(nóng)戶為了方便耕種等原因互換了承包地，而且絕大多數(shù)互換土地沒有書面約定，也沒有到發(fā)包方備案。近些年，隨著國(guó)家扶貧力度不斷加大，政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量資金，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，部分承包地塊的地理優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)。

由于互換土地的時(shí)間跨度太長(zhǎng)，而且這種互換土地的行為大多發(fā)生在原來(lái)相互關(guān)系較好的農(nóng)戶之間，具體細(xì)節(jié)旁人知之甚少，導(dǎo)致調(diào)查取證工作難度較大。不過(guò)筆者認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)合同法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，裁定互換是否有效包括三個(gè)要件：（1）雙方互換的土地是否屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織;（2）互換土地的雙方當(dāng)事人是否是原承包土地的權(quán)利人;（3）是否有對(duì)互換以后的土地進(jìn)行耕種管理的事實(shí)。

三、“土地互換”糾紛案例

在有關(guān)此類土地互換案件的司法實(shí)踐中，不少當(dāng)事人提出了互換“期限”的問(wèn)題，人民法院也對(duì)互換“期限”作出了裁定，筆者收集整理了以下兩個(gè)真實(shí)案例。

案例1：王某和李某都同屬某村民小組農(nóng)戶，20多年以前雙方口頭約定互換承包地，用王某家的A地塊換李某家的B地塊，現(xiàn)在王某反悔，要求李某換回A地塊，雙方協(xié)商未果，王某便暴力破壞李某耕種在A地塊上的農(nóng)作物，李某以排除妨礙為由將王某訴至人民法院。

人民法院認(rèn)為：“本案中，雙方對(duì)土地互換的期限各執(zhí)一詞，應(yīng)屬于沒有約定或約定不明的情況，互換的期限應(yīng)確定為農(nóng)村土地承包合同的期限。故原告在本輪承包期內(nèi)對(duì)A地塊享有使用權(quán)，對(duì)原告訴求判令被告停止侵害、排除妨礙的請(qǐng)求，本院予以支持”。人民法院認(rèn)定“互換有效”，判決被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對(duì)A地塊行使使用權(quán)。

案例2：李某和張某都是同一村民小組承包農(nóng)戶，雙方屬表兄弟關(guān)系。1992年，雙方為了方便耕種口頭約定，李某用甲地塊換張某的乙地塊，從2014年開始，李某便要求張某換回自己的甲地塊，張某不從，李某于2015年以“立即停止侵害、排除妨礙”為由將張某訴至人民法院。人民法院審理后認(rèn)為：“李某主張合同約定互換土地的期限已屆滿，但未能提舉相關(guān)證據(jù)加以證實(shí)，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。本案中合同雙方未對(duì)互換期限作出明確的約定，應(yīng)視為整個(gè)剩余承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期間。因此，本案被告張某享有甲地塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于合同約定，且互換期限尚未屆滿，故并未侵害原告的合法民事權(quán)益。原告對(duì)被告提起的侵權(quán)之訴因缺乏侵權(quán)權(quán)利，依法不能成立，其訴訟請(qǐng)求本院不予支持?！弊詈笈袥Q“駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。

這兩個(gè)案例看起來(lái)好像是侵權(quán)、請(qǐng)求排除妨礙的糾紛，實(shí)際就是土地互換糾紛。在案例1中，人民法院認(rèn)為“互換的期限應(yīng)確定為農(nóng)村土地承包合同的期限，故原告在本輪承包期內(nèi)對(duì)A地塊享有使用權(quán)”，最終支持原告李某的訴訟請(qǐng)求，判決“被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對(duì)A地塊行使使用權(quán)”。收到判決以后，雙方都沒有上訴，但上訪不斷;與案例1不同的是，案例2的一審法院認(rèn)定的事實(shí)和判決結(jié)果得到了二審法院的維持。

判決之后沒有能夠讓當(dāng)事人息訴息訪，矛盾糾紛并沒有真正得到化解。通過(guò)對(duì)這類案例的分析，喚起了我們對(duì)土地“互換期限”應(yīng)該如何裁定的思考——為什么有了生效的判決以后當(dāng)事人依然沒有息訴息訪，矛盾糾紛沒有從根本上得到解決？是司法實(shí)踐中適用法律有誤，還是我們施行的舊法已經(jīng)不能滿足調(diào)整社會(huì)矛盾的需要？

四、“互換期限”在舊新《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中適用法律分析

兩個(gè)案例都發(fā)生在新修訂的土地《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱新法）實(shí)施（2019年1月1日）之前，從原《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱舊法）第三十二條（通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)）和第三十三條第三款（流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限）的規(guī)定來(lái)看，人民法院的判決并無(wú)不妥之處，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，但為什么不能從根本上化解糾紛呢？

按照農(nóng)村的實(shí)際情況，當(dāng)初口頭約定互換土地的雙方，一般情況下不會(huì)涉及互換“期限”的問(wèn)題，都是為了方便耕種或者是建房、修路等方面的需求才會(huì)發(fā)生互換土地的行為，所有關(guān)于互換“期限”的說(shuō)法，如果沒有明確的書面約定，都不過(guò)是反悔互換土地一方當(dāng)事人為達(dá)目的而編造的說(shuō)辭。

部分從事土地糾紛調(diào)解仲裁工作的同志對(duì)“互換期限”的裁定持有不一樣的看法，有的認(rèn)為，以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規(guī)定;有的則認(rèn)為，雖然以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規(guī)定，但并沒有真正收到化解糾紛的效果;有同志講，司法實(shí)踐中以承包合同期限作為判決承包地互換期限的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，埋下了引發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換糾紛矛盾的隱患。

主要理由是：以“剩余承包期”裁定“互換期限”，容易讓當(dāng)事人產(chǎn)生“互換后還可以再換回來(lái)、還可以約定一個(gè)較短的互換期限”等想法。在一些地區(qū)，農(nóng)戶間存在較大比例的承包地互換的情況，絕大多數(shù)沒有書面約定也沒有向發(fā)包方報(bào)備，相當(dāng)一部分已經(jīng)換地農(nóng)戶受到利益驅(qū)使有反悔的想法。一些縣，2028年底本輪農(nóng)村土地承包合同即將到期，屆時(shí)將按照國(guó)家的土地承包政策順延土地承包關(guān)系，當(dāng)然也會(huì)需要重新簽訂土地承包合同，如果都簡(jiǎn)單裁定“互換土地在本輪承包合同期內(nèi)有效”，那么本輪承包合同到期以后，勢(shì)必激發(fā)那些本就想反悔的互換地農(nóng)戶要求再換回承包地的主張，將會(huì)引發(fā)大量的土地互換糾紛，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，屆時(shí)我們應(yīng)該如何處置呢？

顯然，舊法中“流轉(zhuǎn)的期限不能超過(guò)承包期的剩余期限”這一規(guī)定不符合農(nóng)村的實(shí)際情況。任何一部法律的制定和實(shí)施，都必須有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，如何裁定互換期限要從互換法律性質(zhì)談起，農(nóng)戶之間互換的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是一種物權(quán)的變動(dòng)，互換是全部的權(quán)利轉(zhuǎn)移，互換之后與發(fā)包方建立了一種新的承包關(guān)系，消滅了原有的承包關(guān)系。對(duì)物權(quán)持有原本沒有期限的限制。這里所說(shuō)的受農(nóng)村土地承包期限的限制，我的理解，應(yīng)該是指互換以后的承包關(guān)系受農(nóng)村土地承包期限的限制，農(nóng)村土地承包期限限制的是發(fā)包方與承包方的土地承包關(guān)系，不是限制互換雙方的互換期限。承包期滿后，承包農(nóng)戶將重新與發(fā)包方建立什么樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是涉及執(zhí)行國(guó)家土地承包政策的問(wèn)題，與原互換土地的雙方無(wú)任何關(guān)系。

舊法第三十二條規(guī)定“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。在原制度中，承包地互換是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的互換，是承包地流轉(zhuǎn)的一種方式，互換后與發(fā)包方建立了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且規(guī)定流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，互換要簽書面合同并備案。從法律語(yǔ)境看，互換屬于承包地流轉(zhuǎn)的一種法定形式，自然受到“二輪承包期限”的約束。

2019年起，新法的實(shí)施，為我們?nèi)绾尾枚ㄍ恋亍盎Q期限”問(wèn)題提供了法律保障，徹底化解了各位的疑惑。新法的一大亮點(diǎn)就是貫徹了“三權(quán)分置”的思想，將農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。其中，所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有本集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在新法中，通過(guò)具體的法律條款對(duì)承包農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作了詳細(xì)具體的規(guī)定，包括以下條款：第九條：承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng); 第十條：國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯;第十七條：承包方享有下列權(quán)利：（二）依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);（三）依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán);第二十三條：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);第三十三條：承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換，并向發(fā)包方備案;第三十五條：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人;第三十六條：承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案;第三十八條：第三款流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。

五、結(jié)語(yǔ)

由此看出，轉(zhuǎn)讓、互換的是農(nóng)戶承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而流轉(zhuǎn)則僅限于經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)的方式包括出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式。轉(zhuǎn)讓、互換已經(jīng)不在土地流轉(zhuǎn)的范疇，所以，土地轉(zhuǎn)讓、互換不受新法第三十八條第三款“流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”的調(diào)整。舊法中，把互換歸結(jié)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐中以“剩余承包期”作為裁定“互換期限”的法律依據(jù)，這也是本文兩個(gè)案例的當(dāng)事人一直沒有息訴息訪的根源所在。筆者在舊法框架下關(guān)于“互換期限”不能簡(jiǎn)單適用“流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”的觀點(diǎn)終于在實(shí)施新法的過(guò)程中得到體現(xiàn)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換行為不受承包期剩余期限的限制，但農(nóng)村土地互換以后與發(fā)包方的關(guān)系受剩余承包期限的限制，承包合同到期以后，原互換土地的雙方都無(wú)權(quán)要求再換回原來(lái)的承包地。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國(guó)民法通則》。

[2]《中華人民共和國(guó)合同法》。

[3]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》2003年3月1日施行版。

[4]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》2019年1月1日修改施行版。