西安市城市軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)問(wèn)題探析

郭斌　王嶼同

摘 要：為推進(jìn)西安城市用地與軌道交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)效率和利用率，促進(jìn)城市公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)更好地適應(yīng)城市交通發(fā)展需求，文章采用文獻(xiàn)檢索法和實(shí)地調(diào)研法等展開(kāi)研究。通過(guò)對(duì)西安市軌道交通上蓋物業(yè)情況的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合開(kāi)發(fā)規(guī)模、理念認(rèn)識(shí)和效益等方面的問(wèn)題，探討了西安市進(jìn)行城市公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中的問(wèn)題，同時(shí)討論了西安市推進(jìn)城市公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)的優(yōu)劣勢(shì)及機(jī)會(huì)，并提出了相關(guān)開(kāi)發(fā)建議。

關(guān)鍵詞：土地利用;上蓋物業(yè);軌道交通;綜合開(kāi)發(fā)

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程逐漸加快，城市空間不斷向外擴(kuò)張，城市土地資源日益緊缺[1]。將城市軌道交通用地與周邊土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，在城市土地資源利用領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。國(guó)外關(guān)于軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)的研究起步較早，如北美國(guó)家地廣人稀，通過(guò)對(duì)過(guò)量的機(jī)動(dòng)車(chē)出行造成的城市蔓延與土地浪費(fèi)的問(wèn)題的反思，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Transit Oriented Development，TOD）應(yīng)運(yùn)而生，在廣泛的實(shí)踐應(yīng)用中取得迅速發(fā)展[2-4]。

國(guó)外研究TOD開(kāi)發(fā)模式最早且最深入的是美國(guó)，其主要是將公共交通站點(diǎn)（如地鐵站、火車(chē)站、機(jī)場(chǎng)和輕軌等）與周邊城市土地利用及產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃[5]。日本式TOD創(chuàng)造了土地高效利用、功能配置合理、交通便捷舒適、方式間零換乘、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)主導(dǎo)的交通一體化案例[6]。國(guó)內(nèi)如香港、深圳、廣州、上海、武漢等地也在積極探索TOD開(kāi)發(fā)模式，香港將軌道交通和物業(yè)結(jié)合在一起進(jìn)行開(kāi)發(fā)，在地鐵建設(shè)過(guò)程中，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一同規(guī)劃設(shè)計(jì)地鐵沿線站點(diǎn)及停車(chē)場(chǎng)上蓋的物業(yè)，上蓋物業(yè)所得利潤(rùn)，由地鐵運(yùn)營(yíng)公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商按約定比例分享[7]。這種模式可以創(chuàng)造一種雙贏的局面，可以給地鐵建設(shè)帶來(lái)融資便利并給房地產(chǎn)商帶來(lái)土地增值效益[8]。

本文以西安市為例，根據(jù)西安市軌道交通建設(shè)新階段中關(guān)于“市區(qū)共建”的要求安排，梳理上蓋物業(yè)和土地資源利用現(xiàn)狀，對(duì)軌道交通專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備范圍內(nèi)的土地進(jìn)行全面梳理，分析西安市在TOD開(kāi)發(fā)過(guò)程中的存在問(wèn)題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出政策建議，為響應(yīng)土地開(kāi)發(fā)及交通發(fā)展政策提供依據(jù)和支撐。

一、軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀分析

西安市已開(kāi)通的地鐵一到三號(hào)線沿線站點(diǎn)以結(jié)合建設(shè)物業(yè)為主，站點(diǎn)周邊物業(yè)業(yè)態(tài)豐富，主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)起步順利

西安地鐵首個(gè)自行開(kāi)發(fā)的吉祥村上蓋物業(yè)項(xiàng)目位于小寨西路與含光路交匯處東南角，總建筑面積達(dá)32萬(wàn)平方米，其中商業(yè)面積達(dá)10.2萬(wàn)平方米。該項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)商業(yè)、住宅、辦公、公寓多種業(yè)態(tài)的組合。同時(shí)，該項(xiàng)目打造的屋頂花園為城市創(chuàng)造了新的“綠洲”，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益顯著。

（二）結(jié)合建設(shè)物業(yè)初具規(guī)模

目前西安市已開(kāi)通的三條地鐵線路結(jié)合建設(shè)物業(yè)規(guī)模已達(dá)260萬(wàn)平方米，多采用通道接駁或與地面綜合出入口結(jié)合建設(shè)。以地鐵二號(hào)線為例，地鐵二號(hào)線因開(kāi)通最早且貫穿西安市南北中軸線，結(jié)合建設(shè)物業(yè)規(guī)模在三條線路中最大。

（三）站點(diǎn)周邊物業(yè)業(yè)態(tài)多元

除上蓋及結(jié)合建設(shè)物業(yè)外，既有線路站點(diǎn)周邊豐富的物業(yè)業(yè)態(tài)也彰顯出軌道交通對(duì)城市建設(shè)的顯著影響。以站點(diǎn)周邊200米影響范圍為界，商業(yè)類(lèi)及住宅類(lèi)項(xiàng)目居多，酒店、辦公及公共類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量均衡，工業(yè)類(lèi)項(xiàng)目較少

二、西安市TOD開(kāi)發(fā)分析

（一）西安市TOD開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

在對(duì)西安市軌道交通上蓋物業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理的過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)在上蓋物業(yè)發(fā)展及建設(shè)中存在一些問(wèn)題。

1.上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)模有待提升

西安市目前還未形成成熟的“軌道+物業(yè)”模式，相較于深圳、廣州等城市，整體上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)模較小。由于西安地鐵一到三號(hào)線均穿過(guò)老城區(qū)，軌道上蓋土地二次開(kāi)發(fā)存在困難，從開(kāi)發(fā)時(shí)間、項(xiàng)目數(shù)量、整體規(guī)模、功能多樣性到經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益都與先進(jìn)城市存在差距。

2.TOD理念體現(xiàn)程度有待提高

西安市既有軌道交通結(jié)合建設(shè)物業(yè)均為社會(huì)投資主體開(kāi)發(fā)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)使用均未達(dá)到與軌道交通的一體化開(kāi)發(fā)，對(duì)TOD理念的體現(xiàn)程度有待提升。

3.對(duì)上蓋物業(yè)效益的認(rèn)識(shí)有待深入

西安市軌道交通上蓋物業(yè)自行開(kāi)發(fā)起步較晚，既有沿線結(jié)合建設(shè)物業(yè)多由社會(huì)資本投資建設(shè)，軌道交通經(jīng)濟(jì)雖帶來(lái)可觀經(jīng)濟(jì)效益卻未完全轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼到軌道交通建設(shè)內(nèi)部。地鐵公司及政府對(duì)軌道交通上蓋物業(yè)效益的認(rèn)識(shí)有待提升。

（二）西安市TOD開(kāi)發(fā)SWOT分析

1.西安市TOD開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)

第一，獲取土地的方式多樣。軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)是一種新型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為，其土地獲取方式根據(jù)不同情況可以通過(guò)政府劃撥、市場(chǎng)招拍掛、協(xié)議出讓等多種方式實(shí)現(xiàn)。上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)軌道交通建設(shè)依賴性強(qiáng)，軌道交通公司在沿線土地獲取方面有明顯優(yōu)勢(shì)。

第二，地塊具有天然交通優(yōu)勢(shì)。軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)是在站點(diǎn)、場(chǎng)段用地上進(jìn)行的土地綜合開(kāi)發(fā)，軌道交通站點(diǎn)往往設(shè)置在居民區(qū)、商業(yè)區(qū)等人口較為密集的區(qū)域，周?chē)环徽军c(diǎn)等交通設(shè)施，擁有天然的交通優(yōu)勢(shì)。

2.西安市TOD開(kāi)發(fā)的劣勢(shì)

第一，軌道交通沿線土地利用率低且對(duì)地塊實(shí)際控制力不大。因出入口、風(fēng)亭等占地零散而形成的多塊邊角地會(huì)影響地塊整體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，削弱了天然的有利優(yōu)勢(shì)，同時(shí)增加了物業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)難度。

第二，公司開(kāi)發(fā)能力較弱且建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金匱乏。公司主業(yè)為軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目涉及較少。

3.西安市TOD開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)

第一，國(guó)家層面政策支持力度較大。2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了加強(qiáng)公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)，收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損的戰(zhàn)略舉措。

第二，軌道交通沿線區(qū)域綜合價(jià)值提升較大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，紐約、倫敦、東京等城市成熟的軌道交通上蓋物業(yè)價(jià)格均高于同片區(qū)同等類(lèi)型物業(yè)，便捷的交通吸引不同類(lèi)型物業(yè)的集聚，合理的空間規(guī)劃將使得區(qū)域價(jià)值顯著上升。

第三，可使用資源豐富、平臺(tái)廣。2014年11月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“鼓勵(lì)按照多式銜接、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車(chē)輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。近年來(lái)，軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)吸引大量社會(huì)資源靠攏，綠城、萬(wàn)科等知名房地產(chǎn)企業(yè)近年來(lái)在此領(lǐng)域均有涉足。

4.西安市TOD開(kāi)發(fā)的威脅

上蓋開(kāi)發(fā)成本高，難度大。部分地塊土地區(qū)位較好，拆遷任務(wù)重，拆遷難度大，拆遷補(bǔ)償成本測(cè)算相對(duì)較難;部分老城區(qū)地塊周?chē)丝诿芏却?，安置成本較高;城郊地塊基礎(chǔ)設(shè)施配套程度相對(duì)較弱，需要投入大量資金，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施成本增加較多;西安歷史文化悠久，名勝古跡眾多，開(kāi)發(fā)過(guò)程中遺跡保護(hù)方面情況復(fù)雜。

三、西安市TOD開(kāi)發(fā)的建議

依據(jù)西安市未來(lái)空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向及行業(yè)環(huán)境，提出本市軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)應(yīng)遵從如下開(kāi)發(fā)建議：

第一，全面梳理三期軌道交通線路下穿及高架經(jīng)過(guò)的潛力地塊，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)層面考慮進(jìn)行上蓋及一體化開(kāi)發(fā)預(yù)留，充分發(fā)揮國(guó)有力量在軌道交通沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)方面的主導(dǎo)性作用，有利于實(shí)現(xiàn)地塊開(kāi)發(fā)價(jià)值及軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

第二，將“市區(qū)共建”作為實(shí)現(xiàn)途徑貫穿于軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)的全過(guò)程中，鼓勵(lì)區(qū)縣通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)，加快實(shí)現(xiàn)“集約利用土地”、“疏解城市交通”、“推進(jìn)城市更新”和“軌道交通可持續(xù)發(fā)展”的目的。

第三，對(duì)內(nèi)實(shí)施城市更新，通過(guò)城市面貌改善、區(qū)域環(huán)境優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局升級(jí)、多中心建設(shè)，以TOD為導(dǎo)向形成區(qū)域新中心。

第四，對(duì)外拉大城市骨架、支撐城市發(fā)展，以新城為主，逐漸導(dǎo)向小鎮(zhèn)，按照密路網(wǎng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

第五，實(shí)現(xiàn)軌道交通場(chǎng)段上蓋開(kāi)發(fā)全覆蓋的常態(tài)化，將大型場(chǎng)段上蓋項(xiàng)目阻隔城市的潛在不利因素轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域發(fā)展的驅(qū)動(dòng)引擎。對(duì)于暫不具備上蓋經(jīng)濟(jì)可行性的項(xiàng)目明確上蓋方案并進(jìn)行上蓋預(yù)留。

四、結(jié)語(yǔ)

作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與亞歐大陸橋上的重要節(jié)點(diǎn)、“一帶一路”核心城市，西安正在大力開(kāi)展以地鐵為代表的軌道交通建設(shè)工程。本文研究梳理并剖析了其開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并結(jié)合西安市軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)實(shí)例，從土地資源、開(kāi)發(fā)模式、站點(diǎn)一體化、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等層面提出針對(duì)性建議，包括優(yōu)化土地出讓政策、“市區(qū)共建”吸引更多開(kāi)發(fā)者、城市更新實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與站點(diǎn)一體化發(fā)展等建議，以期最大化利用公共交通用地，積極創(chuàng)新建設(shè)與開(kāi)發(fā)機(jī)制，減輕城市開(kāi)發(fā)用地壓力。

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作者簡(jiǎn)介：

郭斌，博士，西安建筑科技大學(xué)教授，西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書(shū)記。研究方向：土地資源管理、城市建設(shè)與房地產(chǎn)研究。

王嶼同，西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：土地資源管理研究。