保護區(qū)集體公益林管護白水江模式及其分析

何海燕，劉萬年，楊培斌，鄢曉龍，賀頌無，馮杰

（1.山水自然保護中心，北京 100089；2.甘肅白水江國家級自然保護區(qū)，甘肅 文縣 746400）

公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的，其生態(tài)區(qū)位重要，或者生態(tài)狀況脆弱[1]，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用[2]，具有明顯的公共物品屬性和正外部性。公益林主要為國家所有和集體所有。國有公益林管護主要通過自然保護區(qū)、國家公園、國有林場、林業(yè)主管部門等進行，在強制性政策管制工具作用下[3]，成效顯著。集體公益林主要有分戶、聯(lián)戶和集中三種管護模式[4]，2001年開始，國家實行生態(tài)補償制度，對提供集體公益林管護的集體或農(nóng)戶給予補償。相比國有公益林，集體公益林管護的經(jīng)濟效率和生態(tài)效率問題相對突出[5-6]，如何兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，建立參與式管護機制是重點[7]。

2008年，甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局（在不致混淆的情況下，以下簡稱“管理局”）與山水自然保護中心合作，探索集體公益林參與式管護機制，逐步形成白水江模式：以社區(qū)為主導(dǎo)，以“全民管護+專業(yè)管護”為核心，層層協(xié)議參與。本文以白水江模式為對象，分析其產(chǎn)生背景、架構(gòu)，以及成效和制約，提出對策建議，以期提高集體公益林管護水平。

1 傳統(tǒng)管護模式及其困難

白水江保護區(qū)是以保護大熊貓、珙桐等珍稀瀕危野生動植物及森林生態(tài)系統(tǒng)為主要任務(wù)的國家級自然保護區(qū)；位于長江上游白龍江流域，104°7′～105°22′E、32°35′～32°55′N，總面積為183 799 hm2，主體部分位于岷山山系的摩天嶺北坡，海拔最高4 072 m，最低595 m，一般2 500～3 100 m，山頂平緩，巖石裸露，山間河谷深陷，坡度大多45 ℃左右。該區(qū)地處川甘交界貧困地區(qū)以及白馬藏族少數(shù)民族聚集區(qū)，是大熊貓國家公園甘肅園區(qū)的主陣地，在維護國土生態(tài)安全、生物多樣性保護、生態(tài)服務(wù)功能等方面具有關(guān)鍵作用。與單純由國有林構(gòu)成的其他保護區(qū)不同，白水江保護區(qū)自成立以來就面臨國有林和集體林雙重管護任務(wù)。隨著國家生態(tài)保護政策和管理需求的變化，保護區(qū)內(nèi)集體林管護經(jīng)歷了管理局統(tǒng)管、社區(qū)共管和協(xié)議管護三個階段。2011年，國家“長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護二期工程”（以下簡稱“天保二期”）開始實施，白水江保護區(qū)內(nèi)集體林與國有林一起被規(guī)劃為國家級公益林，其管護問題更加突出。

1.1 公益林面積大，管護難度高

白水江保護區(qū)天保二期公益林143 773 hm2，占保護區(qū)總面積的78.37%。其中集體公益林56 387 hm2，均為天然林，生態(tài)系統(tǒng)完整，生物多樣性豐富，水土保持和水源涵養(yǎng)作用明顯，生態(tài)效益巨大，同時也是進入保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的一道屏障。我國保護區(qū)機構(gòu)建設(shè)管理人員核定為10 000 hm2/人，根據(jù)這一原則，管理局應(yīng)有編制183人，實際在職在冊119人，編外人員9人，平均每人不僅要管護14 500 hm2的森林，而且還涉及社區(qū)農(nóng)戶224人，管護面積大、戰(zhàn)線長、人員少、管護難度高[8]。在統(tǒng)管方式下，管理局保護大熊貓和管護國有公益林的任務(wù)繁重，很難顧全大局，充分照顧到區(qū)內(nèi)集體公益林。

1.2 社區(qū)人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展與資源管理矛盾突出

白水江保護區(qū)面積大，地形復(fù)雜，社區(qū)人口眾多，包括70個行政村327個自然村，31 984人，涉及武都區(qū)、文縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是我國社區(qū)人口最多的保護區(qū)之一。保護區(qū)內(nèi)社區(qū)農(nóng)戶90%以上為農(nóng)業(yè)人口，整體經(jīng)濟落后，主要以種植業(yè)、牧業(yè)、林下采集和家庭手工業(yè)為生計，對森林資源和土地資源依賴程度較高。保護區(qū)禁止開發(fā)的管理政策在一定程度上限制了社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，部分社區(qū)農(nóng)戶經(jīng)濟來源少，生活貧困。長期以來，保護區(qū)面臨著過度采集、放牧、砍伐森林、薪柴利用、獵捕野生動物等威脅因子，有效保護與合理利用之間的矛盾突出，進一步加大了區(qū)內(nèi)集體公益林的管護難度。

1.3 集體公益林村集體所有，林權(quán)沒有改革到戶

由于生態(tài)區(qū)位重要，自然保護區(qū)性質(zhì)特殊，白水江保護區(qū)集體林被劃定為國家級公益林，沒有參與林權(quán)改革，沒有分林到戶，林權(quán)所有者均為村集體。在集體公益林管護方面，與林業(yè)主管部門主導(dǎo)的模式不同，甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局作為監(jiān)管者，具有成效評估、生態(tài)補償金統(tǒng)籌和監(jiān)督等權(quán)利，只是“裁判員”，不是“運動員領(lǐng)隊”，主導(dǎo)功能缺位，在一定程度上影響了管護的有效性。

2 白水江模式架構(gòu)

從2008年開始，甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局與山水自然保護中心合作，在李子壩村開展協(xié)議管護試點。2012年起，保護區(qū)結(jié)合國家對集體公益林管護的要求，探索形成白水江模式，以社區(qū)為主導(dǎo)，以“全民管護+專業(yè)管護”為核心，層層協(xié)議參與，其中全民管護指分配集體公益林管護責(zé)任到戶，由農(nóng)戶負(fù)責(zé)其一般性管護工作；專業(yè)管護指村集體建立專業(yè)護林隊，執(zhí)行日常巡護任務(wù)。目前，該模式已經(jīng)推廣到全保護區(qū)，成效顯著。

2.1 協(xié)議管護制度

為細(xì)化集體公益林管護工作，管理局自上而下形成了一套制度：1）《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)集體林管理手冊》，宣傳集體公益林政策并指導(dǎo)管護工作；2）《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局天保工程（二期）集體所有國家級公益林管護實施細(xì)則（二次修訂稿）》，提出“管護責(zé)任到人、管護面積到戶、資金使用到村、資金監(jiān)管到站”的機制，規(guī)范了集體公益林管護工作；3）《天保工程集體所有國家級公益林管護考核辦法》，強化集體公益林管護監(jiān)管和考核機制，定期檢查考核，確保生態(tài)補償金的規(guī)范運行；4）《集體所有國家級公益林管護合同》《集體所有國家級公益林全民管護合同》《集體所有國家級公益林專業(yè)護林隊管護合同》等管護責(zé)任書，以協(xié)議形式將集體公益林的管護權(quán)通過社區(qū)落實到農(nóng)戶，構(gòu)建起管理局、社區(qū)、農(nóng)戶層級管護關(guān)系。

2.2 層層落實管護責(zé)權(quán)利

明確管理局—保護站—行政村的責(zé)權(quán)利關(guān)系（圖1）。管理局成立天保工程領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，專職負(fù)責(zé)集體公益林管護評估、生態(tài)補償金兌現(xiàn)、能力培訓(xùn)、政策執(zhí)行等工作，統(tǒng)籌全區(qū)生態(tài)保護目標(biāo)，制定實施方案，向各個保護站提出具體要求。保護站根據(jù)轄區(qū)內(nèi)面臨的具體威脅和問題，制定本站生態(tài)保護目標(biāo)以及對于行政村的保護要求，與村委會簽訂管護協(xié)議，以協(xié)議為內(nèi)容開展管護工作。行政村層面落實村委會—村護林隊—村民的管理架構(gòu)，成立本村集體公益林管護領(lǐng)導(dǎo)小組，制定制度；成立護林隊并簽訂協(xié)議，護林隊執(zhí)行專業(yè)巡護任務(wù)，保護集體公益林安全；同時分配村集體公益林管護責(zé)任到農(nóng)戶并簽訂協(xié)議，農(nóng)戶實施集體公益林一般性管護工作。從而在行政村內(nèi)形成“全民管護+專業(yè)管護”的格局。

圖1 管理局－保護站－行政村的責(zé)權(quán)利關(guān)系

2.3 生態(tài)補償與管護成效掛鉤

2018年，中央財政按照225元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)對國家級集體公益林進行生態(tài)補償。其中甘肅省林業(yè)和草原局和甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局分別按照1.67%和3.33%的標(biāo)準(zhǔn)提取管理費，用于集體公益林的檢查指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、監(jiān)督考核等工作，其余發(fā)放到村。村委會再按照11.67%的標(biāo)準(zhǔn)提取公共管護資金，統(tǒng)籌用于本村管護站點建設(shè)、管護設(shè)備購置、宣傳辦公以及公益事業(yè)等支出；再提取13.33%用作專業(yè)管護資金，并以此確定護林隊人數(shù)。生態(tài)補償金按照不低于70%的標(biāo)準(zhǔn)分配至農(nóng)戶作為全民管護資金，由村委會與村民逐戶簽訂管護合同。集體公益林生態(tài)補償金的發(fā)放與管護成效直接掛鉤，年底由保護站按照管護責(zé)任書及資金使用計劃進行考核，評估社區(qū)的集體公益林管護效果，根據(jù)考核情況兌現(xiàn)集體公益林生態(tài)補償金。建立獎懲機制，對有違法行為的社區(qū)扣發(fā)下年度10%的集體公益林生態(tài)補償金，由保護站獎勵給本轄區(qū)管護成績突出的社區(qū)；對于違法亂紀(jì)或不遵守管護協(xié)議的農(nóng)戶，由村委會扣罰生態(tài)補償金。

2.4 管護能力建設(shè)

甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局與山水自然保護中心合作，每年舉辦天保工程二期集體公益林管護及財務(wù)培訓(xùn)班，進行社區(qū)能力建設(shè)活動。組織相關(guān)科室人員、各基層保護站天保負(fù)責(zé)人、信息員，以及70個行政村主要負(fù)責(zé)人和會計接受培訓(xùn)，重點培訓(xùn)內(nèi)容為集體公益林生態(tài)補償金管理規(guī)定及要求、管護規(guī)程及巡護知識、資金核算流程等。通過培訓(xùn)，提高了相關(guān)人員對集體公益林管護的知識和政策理解，強化了專業(yè)技能，提升了社區(qū)管護人員的綜合素質(zhì)，為集體公益林管護的順利實施和生態(tài)補償金的安全運行奠定了良好基礎(chǔ)。

2.5 提高社區(qū)生計水平

白水江保護區(qū)管理區(qū)在社區(qū)實施林業(yè)持續(xù)發(fā)展項目，不斷推進社區(qū)生計水平，提高核桃、花椒、油桐等經(jīng)濟林種植比例，促進家畜養(yǎng)殖和中華蜜蜂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從2010年到2015年，社區(qū)茶葉、花椒種植戶逐漸增多，種植面積由640.00 hm2增加到1 020.41hm2。白水江保護區(qū)管理區(qū)積極對接北京山水伙伴文化發(fā)展有限責(zé)任公司等社會企業(yè)，利用“熊貓森林蜜”品牌提高蜂蜜產(chǎn)品的附加值，社區(qū)非木材林產(chǎn)品經(jīng)濟效益不斷提高。部分社區(qū)借助保護區(qū)豐富的自然生態(tài)資源，開展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等，增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，并在某種程度上帶動了地方商業(yè)、餐飲、旅游、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，對地方社會經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的推動作用。

3 成效與問題

3.1 成功經(jīng)驗

從2008年試點到2012年全保護區(qū)推廣，白水江模式成效顯著，全區(qū)集體公益林管護和可持續(xù)經(jīng)營步入正軌，實現(xiàn)了集體公益林資源的有序增長、生態(tài)的良好發(fā)展、民生的有效改善和社會的和諧穩(wěn)定，具有一定的示范作用。

3.2 多維度復(fù)合式管理格局保障管護成效

我國自然保護區(qū)與社區(qū)空間重疊、國有林地與集體林地相互交錯、利益共存，形成了相互影響的自然生態(tài)與社會經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)，只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)生計發(fā)展和森林管護，才能實現(xiàn)利益最大化[9]。在共生關(guān)系影響下，白水江模式從制度、管理、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、能力五個維度構(gòu)建了復(fù)合式的、互惠一體的管理格局，充分將社會因素和生態(tài)因素都考慮到保護區(qū)的保護管理目標(biāo)之中。在這五個維度中，制度細(xì)化是基礎(chǔ)，管理機制是紐帶，生態(tài)保護是目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是手段，能力建設(shè)是保障，這些要素相互影響，互相促進，多維度多層次保障集體公益林政策的落實與兌現(xiàn)，增強了集體公益林管護成效。

3.2.1 社區(qū)主導(dǎo)實現(xiàn)集體公益林的有效管護

參與式林業(yè)強調(diào)社區(qū)參與森林的管護[10]。白水江模式充分發(fā)揮社區(qū)在集體公益林管護中的主導(dǎo)作用，通過大量的社區(qū)宣傳、動員、調(diào)查、行動與管理，健全了集體公益林社區(qū)自治管護機制和行政村級管護制度，通過行政村級護林隊長期開展專業(yè)管護行動，體現(xiàn)了社區(qū)在集體公益林管護中的主導(dǎo)作用，促進了社區(qū)公共事務(wù)決策、議事能力、信息公開和干群關(guān)系。社區(qū)參與有效轉(zhuǎn)化了矛盾，使得社區(qū)農(nóng)戶從森林資源利用主體轉(zhuǎn)變成森林管護主體，增加了一線管護力量，實現(xiàn)了集體公益林的有效管護。

3.2.2 多級監(jiān)督管護到位

根據(jù)奧斯特羅姆公共池塘資源管理的八項基本原則[11]，白水江模式滿足邊界清晰、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致，監(jiān)督、多層次的管理單位等原則要求。管理局、保護站、行政村、村民四個層面明確劃分責(zé)權(quán)利，并保持同一主體責(zé)權(quán)利的平衡，層層以合同或協(xié)議確認(rèn)各方責(zé)權(quán)利。每個層級責(zé)權(quán)利的確定，又與每個保護站、每個行政村的集體公益林管護情況緊密結(jié)合，即首先確定本區(qū)域管護目標(biāo)，再確定管護面臨的威脅，在此基礎(chǔ)上制定保護站和行政村的管護目標(biāo)，最終確定各個層級的職責(zé)和權(quán)利。通過責(zé)權(quán)利，形成了層層環(huán)扣、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的管理格局，確保了集體公益林多級監(jiān)督管護到位。

3.3 制約因素

白水江保護區(qū)集體公益林管護涉及到管理局、保護站、行政村、自然村、農(nóng)戶、地方政府等多個利益相關(guān)者。在具體的操作中，面對龐大的社區(qū)人口和多元化的利益需求，依然有多重因素制約著白水江模式的管護成效。

3.3.1 生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

集體公益林生態(tài)補償金的核心作用是通過對社區(qū)的經(jīng)濟激勵，實現(xiàn)集體公益林有效管護。本質(zhì)上看，該資金是農(nóng)戶付出管護勞務(wù)的報酬，而不是因為集體林被劃定為公益林造成的各種機會成本損失的補償，也不包括因集體公益林向社會提供生態(tài)服務(wù)其所涉農(nóng)民應(yīng)該獲得的收入。因此，當(dāng)前生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，還不能有效彌補農(nóng)戶的損失和基本生計需求，也不能體現(xiàn)白水江保護區(qū)集體公益林的生態(tài)價值。這不僅容易導(dǎo)致生態(tài)補償政策對農(nóng)戶管護意愿和行為的激勵效益較小[12]，而且從長期來看，農(nóng)戶收入長期“扭曲化”還會弱化其管護意向而增強其發(fā)展意向[13]。這將嚴(yán)重影響農(nóng)戶參與集體公益林管護的積極性，不利于集體公益林管護工作的可持續(xù)性。

3.3.2 生態(tài)補償金分配不平衡

根據(jù)國家宏觀政策，白水江保護區(qū)將集體公益林生態(tài)補償金在保護區(qū)和行政村兩個層面進行了配置，但在行政村級內(nèi)部，由于“一刀切”和“差級配置”扭曲等問題，導(dǎo)致村委會、護林隊和農(nóng)戶就是否提取村級公共管護資金意見分歧，在全民管護與專業(yè)管護資金分配比例上矛盾突出。同時，由于各個行政村的集體公益林面積不同，導(dǎo)致村與村之間生態(tài)補償金差額較大，存在“錢多人少、錢多人多、錢少人少、錢少人多”現(xiàn)象，生態(tài)補償金與實際管護任務(wù)不對稱，很大程度上制約了管護成效。因此，在行政村級范圍內(nèi)，如何根據(jù)實際細(xì)化生態(tài)補償金分配方案，實現(xiàn)各方利益平衡和責(zé)權(quán)利對等以發(fā)揮最大生態(tài)經(jīng)濟效益，是集體公益林管護需要突破的困境。

3.3.3 獎懲制度可操作性不強

長期以來，集體公益林管護的獎懲制度沒有得到落實。在這一套獎懲機制中，罰成為獎懲的核心，獎建立在罰的基礎(chǔ)上，村民舉報本村違法則全村受罰，整村被扣除生態(tài)補償金，舉報者單獨獲得獎勵。無形之中，這樣的獎懲制度造成了個人利益與集體利益的沖突。農(nóng)村社區(qū)是熟人社會，個體和群體之間存在互動且比較穩(wěn)定的關(guān)系，為了避免挑起社區(qū)內(nèi)部矛盾，村民對違法現(xiàn)象往往視而不見，態(tài)度冷漠，與獎懲制度設(shè)計的初衷背道而馳，導(dǎo)致獎懲制度難以落實。同時，由罰帶來的社區(qū)上訪、罰金再分配等風(fēng)險管理問題，也導(dǎo)致保護站對社區(qū)難以執(zhí)行獎懲制度，無從實現(xiàn)激勵目標(biāo)。

4 對策建議

4.1 促進社區(qū)深度參與集體公益林管護

社區(qū)的參與程度和方式直接關(guān)乎集體公益林的管護成效和保護目標(biāo)的實現(xiàn)，因此應(yīng)該以多種形式促進社區(qū)農(nóng)戶廣泛和深度參與集體公益林管護。建立社區(qū)農(nóng)戶參與關(guān)鍵環(huán)節(jié)決策的機制，細(xì)化行政村級權(quán)力決策，比如生態(tài)補償金分配比例、集體提留資金的使用、專業(yè)護林隊員的產(chǎn)生和巡護報酬、巡護計劃等，保證信息的公開透明和農(nóng)戶的絕對參與權(quán)。與提高社區(qū)治理能力相結(jié)合，集體提留資金的使用“一事一議”，以社區(qū)基金模式管理行政村級集體公益林管護資金。細(xì)化獎懲制度，以獎為核心，以村為單元，獎勵水平與社區(qū)集體公益林管護成效掛鉤；結(jié)合村規(guī)民約建立行政村級內(nèi)部獎懲制度，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部治理優(yōu)勢和約束機制，從內(nèi)外兩個層面實現(xiàn)激勵機制的合理化。

4.2 嘗試多元化集體公益林生態(tài)補償機制

根據(jù)國內(nèi)外生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)驗和做法，應(yīng)該建立多元化的集體公益林生態(tài)補償途徑和方式，彌補現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，提高集體公益林管護的可持續(xù)性。建立以國家政策性補貼為主，市場、公益性捐贈以及森林經(jīng)營為輔的補償機制，增加國家財政扶持資金，確保政府是集體公益林生態(tài)補償?shù)闹黧w。利用社會組織的力量，面向社會公眾籌集生態(tài)補償金，用于解決社區(qū)生態(tài)沖突問題，比如人獸沖突、清潔能源、宣傳教育等。同時基于市場需求和發(fā)展，開展集體公益林碳匯交易，以及自然教育、林下經(jīng)濟、非木材林產(chǎn)品等森林經(jīng)營活動，引入市場機制，充分考慮農(nóng)戶在生態(tài)保護過程中的長久損失，提高生計發(fā)展的自然資本水平，發(fā)揮生態(tài)經(jīng)濟效益。

4.3 建立集體公益林分類補償制度

要打破單一、僵化的生態(tài)補償制度，根據(jù)實際情況區(qū)別對待，才能體現(xiàn)公益林補償金與集體公益林管護之間的公平與效率。在補償標(biāo)準(zhǔn)上，要綜合考慮區(qū)內(nèi)集體公益林的林分類型及質(zhì)量、生態(tài)效益、大熊貓棲息地及生物多樣性保護效益、管護難度、管護成本，以及地區(qū)差異，分類確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，實行有差異的補償政策[14]，從而提高保護區(qū)集體公益林管護成效。只有制定多指標(biāo)、定量化的分類補償標(biāo)準(zhǔn)，才能充分發(fā)揮白水江模式的作用。

5 結(jié)束語

在保護區(qū)集體公益林管護中，生態(tài)補償金的受益者為社區(qū)農(nóng)戶，在責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則下，管護責(zé)任只能由社區(qū)農(nóng)戶承擔(dān)。在行政上，社區(qū)農(nóng)戶受當(dāng)?shù)卣茌牐皇鼙Ｗo區(qū)管理局管轄，其管理局只能通過生態(tài)補償金行使監(jiān)管權(quán)，處于主導(dǎo)功能缺位和確保生態(tài)效益的兩難境地。甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局與山水自然保護中心合作，通過試點，實踐探索，形成白水江模式，基本克服了這一難題。在模式運行中，進而發(fā)現(xiàn)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、生態(tài)補償金分配不平衡、獎懲制度可操作性不強等制約因素，并針對性地提出促進社區(qū)深度參與、嘗試多元化生態(tài)補償機制和分類補償機制等對策。目前，這些對策還處于原則性層面，具體措施有待深入探索。