淺述EPC+F項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

寧維超

隨著PPP政策收緊，工程項(xiàng)目由原來(lái)的EPC模式衍生出EPC+F模式，本文分析了EPC+F項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中存在的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出了對(duì)應(yīng)的解決方案，目的在于規(guī)范該類項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，推動(dòng)類似項(xiàng)目合法合規(guī)發(fā)展。

一、EPC+F涵義及應(yīng)用范圍

1.EPC+F是一種衍生模式

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市[2016]93號(hào)）對(duì)工程總承包（EPC）的定義，EPC是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式。

而EPC＋F模式則是應(yīng)業(yè)主及市場(chǎng)需求，在EPC基礎(chǔ)上衍生出的一種新型項(xiàng)目管理模式，F(xiàn)為融資投資，簡(jiǎn)而言之就是工程總承包加投融資，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)選擇承包商，并由承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工建設(shè)以及籌資或協(xié)助項(xiàng)目融資，待項(xiàng)目竣工后，再由項(xiàng)目業(yè)主按照合同約定進(jìn)行債務(wù)償還的一種合作模式。

2.實(shí)施背景

EPC+F項(xiàng)目原本是為國(guó)內(nèi)工程承包商“走出去”服務(wù)的。國(guó)內(nèi)承包商參與的海外項(xiàng)目大部分位于發(fā)展中國(guó)家，一方面所在國(guó)當(dāng)?shù)卣媾R經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，卻無(wú)財(cái)力實(shí)施投資金額巨大的基建項(xiàng)目；另一方面國(guó)際工程領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)內(nèi)承包商為拿到項(xiàng)目依托國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)支持，“帶資進(jìn)場(chǎng)”成為非常重要的一種手段。因此中國(guó)承包商為所在國(guó)提供EPC+F的項(xiàng)目運(yùn)作模式，把國(guó)內(nèi)的技術(shù)、資金等各項(xiàng)資源帶出國(guó)門。值得注意的是，國(guó)際工程領(lǐng)域的EPC+F項(xiàng)目承包商只提供融資支持服務(wù)，融資責(zé)任仍由業(yè)主承擔(dān)，業(yè)主通過(guò)申請(qǐng)主權(quán)擔(dān)保，與金融機(jī)構(gòu)簽訂買方信貸協(xié)議。

3.EPC+F模式在國(guó)內(nèi)的興起

2017年以來(lái)，財(cái)政部等部委陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策對(duì)PPP模式的操作亂象進(jìn)行整頓與規(guī)范，要求各地防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。在PPP模式受到限制、地方發(fā)債額度偏低的情況下，地方政府開(kāi)始嘗試用國(guó)際工程承包領(lǐng)域的EPC+F模式來(lái)解決公共項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的資金問(wèn)題，推動(dòng)當(dāng)?shù)毓步ㄖ突A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；或者為了弱化地方政府在項(xiàng)目中的角色、規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，指定政府下屬的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為EPC+F項(xiàng)目建設(shè)主體。

二、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是地方政府部門，還是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為建設(shè)單位，EPC+F項(xiàng)目必然需要按照法律法規(guī)進(jìn)行招標(biāo)，本文試圖從招標(biāo)角度對(duì)EPC+F模式的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步分析：

1.建設(shè)資金風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第九條第二款規(guī)定“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或者資金來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，……”

而EPC+F項(xiàng)目建設(shè)單位招標(biāo)時(shí)通常是不具備資金或僅具備預(yù)付款資金，需要承包商直接向銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，客觀上存在融資困難、資金不到位的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)單位將資金投資責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包商，承包商不僅面臨建設(shè)單位不按時(shí)支付資金的風(fēng)險(xiǎn)，而且要面對(duì)資金支付不及時(shí)、貸款償還困難時(shí)的銀行追償壓力，因此EPC+F項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)際上不具備法律法規(guī)規(guī)定的資金落實(shí)要求。

2.隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

今年出臺(tái)的《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第二十二條規(guī)定“政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位。政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”，建設(shè)部《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（建市[2006]6號(hào)）明確“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件；嚴(yán)禁將此類內(nèi)容寫(xiě)入工程承包合同及補(bǔ)充條款……”

政府投資項(xiàng)目按照EPC+F模式進(jìn)行招標(biāo)，并由承包單位負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金，建設(shè)單位一般采取延付方式，約定五年內(nèi)或者更長(zhǎng)期限內(nèi)逐年支付工程款項(xiàng)及融資費(fèi)用。這種融資、建設(shè)、移交方式與BT模式高度吻合，延期支付屬于一種工程款支付方式，本質(zhì)上就是變相的政府舉債，一方面會(huì)形成政府隱性債務(wù)，另一方面形成拖欠民營(yíng)、國(guó)有企業(yè)工程款甚至農(nóng)民工工資的問(wèn)題，違背了國(guó)家要求地方政府加強(qiáng)隱性債務(wù)管理和加速解決拖欠民營(yíng)企業(yè)工程款的要求。

3.排斥投標(biāo)人風(fēng)險(xiǎn)

必須招標(biāo)的項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)，法律法規(guī)對(duì)投標(biāo)人資格的要求，僅限于企業(yè)資質(zhì)、安全生產(chǎn)許可、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人執(zhí)業(yè)資格方面，且明確要求禁止以不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在投標(biāo)人。

但EPC+F項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，要求承包單位以代融資或借款或墊資等方式向項(xiàng)目業(yè)主提供建設(shè)資金，對(duì)投標(biāo)人資格提出了銀行授信等融資能力的要求，屬于添加與工程招標(biāo)無(wú)關(guān)的條件，排斥了具有建筑業(yè)承包工程資質(zhì)的中小EPC承包商。

4.監(jiān)管真空風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的范圍是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在對(duì)德州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局《關(guān)于明確工程建設(shè)有關(guān)服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管事項(xiàng)的復(fù)函》（魯建建管函〔2017〕34號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）明確“各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)房屋建筑和市政工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，其他不屬于住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門業(yè)務(wù)范疇的相關(guān)服務(wù)，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不宜納入監(jiān)管范圍?！?/p>

從工程屬性來(lái)說(shuō)，EPC+F項(xiàng)目增加了融資的內(nèi)容，而融資又不屬于工程以及與工程建設(shè)密切相關(guān)的貨物、服務(wù)，因此EPC+F項(xiàng)目難以定義為工程。參照山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳《復(fù)函》，既然EPC+F項(xiàng)目不能定義為工程，亦不宜納入城鄉(xiāng)主管部門的監(jiān)督管理，而以地方國(guó)企為建設(shè)單位的EPC+F項(xiàng)目又不屬于政府采購(gòu)范圍，造成主管部門無(wú)法對(duì)EPC+F項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致此類項(xiàng)目處于招標(biāo)監(jiān)管的真空地帶。

三、應(yīng)對(duì)措施

1.回歸EPC模式本源

去除其“融資”功能，通過(guò)政府債券或財(cái)政預(yù)算資金內(nèi)，合法合規(guī)開(kāi)展建設(shè)工程EPC，建設(shè)單位落實(shí)資金并確保按時(shí)到位，及時(shí)支付承包商工程費(fèi)用；承包商按照合同約定承擔(dān)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行服務(wù)等工作，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，最終向業(yè)主提交一個(gè)滿足使用功能、具備使用條件的工程項(xiàng)目。

2.采用PPP模式

考慮到地方政府財(cái)力不足問(wèn)題，建議采用PPP模式來(lái)加強(qiáng)公共建筑和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目入庫(kù)、招投標(biāo)流程實(shí)施，保證項(xiàng)目的合規(guī)性。在具體條件設(shè)置時(shí)，可以要求承包商既要符合PPP項(xiàng)目采購(gòu)的資格條件，又要符合建設(shè)工程招標(biāo)的資質(zhì)條件，將社會(huì)資本方招標(biāo)采購(gòu)和工程招標(biāo)合二為一；如果承包商不具備工程資質(zhì)，則必須按照法定程序進(jìn)行二次招標(biāo)確定施工單位。

四、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)有的招投標(biāo)法律法規(guī)下，按照EPC+F模式招標(biāo)存在合法合規(guī)性不足，不少地方EPC+F項(xiàng)目脫離監(jiān)管、自行招標(biāo)。因此需要規(guī)范此類項(xiàng)目發(fā)展，回歸真正的EPC模式，或轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。