閆聰微

[摘 要] 面對國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動的新形勢和新時代對土地整治工作提出的新要求，陜西省旬邑縣需盡快從土地整治的思路向國土綜合整治轉變。本文從分析旬邑縣土地整治現(xiàn)狀入手，結合國內學者對國土綜合整治內涵的研究，提出旬邑縣國土綜合整治的目標、任務及推進建議，為旬邑縣國土空間規(guī)劃編制提供理論支撐。

[關鍵詞] 土地整治;綜合整治;目標;任務

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）12-118-2

黨的十九大以來，新時代對自然資源特別是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。土地整治工作要與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、生態(tài)文明建設、脫貧攻堅等重大國家戰(zhàn)略有機結合，加強山水林田湖草生命共同體和農業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間優(yōu)化理論研究，全面發(fā)展土地調查評價、土地質量提升、土地生態(tài)修復、建設工程節(jié)地和土地立體開發(fā)等新技術，推動土地整治向國土綜合整治轉型發(fā)展[1]。2019年，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，標志著全國范圍國土空間規(guī)劃編制工作正式啟動，國土綜合整治作為優(yōu)化國土空間開發(fā)利用格局的重要抓手，將在其中發(fā)揮重要作用[2]。鑒于此，下面從分析陜西省旬邑縣土地整治現(xiàn)狀入手，結合國土綜合整治內涵、目標及任務要求，提出旬邑縣國土綜合整治目標及指標約束，作為旬邑縣國土空間規(guī)劃編制基礎研究的一部分。

1 旬邑縣土地整治現(xiàn)狀

自開展土地整治工作以來，旬邑縣通過實施農用地整理、農村建設用地整理、土地復墾和宜耕后備資源開發(fā)等項目，在做到區(qū)域內耕地占補平衡的同時，有效增加了耕地數(shù)量。同時，通過大力推進高標準基本農田建設，提高了耕地質量，提升了高產穩(wěn)產農田比例。通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目和易地搬遷項目，有效改善了農民的生活條件，改變了農村居民點散、亂、差的面貌，促進土地節(jié)約集約利用水平不斷提高。

2 國土綜合整治內涵

國土綜合整治概念于20世紀80年代被提出，以國土區(qū)域規(guī)劃研究為重點，關注通過對自然資源的開發(fā)利用實現(xiàn)經濟增長;20世紀90年代以來，隨著經濟快速發(fā)展，面對日益嚴峻的耕地保護形勢，國土綜合整治演變?yōu)橐匝a充耕地數(shù)量、提升耕地質量為目標的土地整治項目[2，3];新時代結合生態(tài)文明建設要求，國土綜合整治內涵不斷延展，更加關注全域全要素國土資源整治，樹立山水林田湖草生命共同體理念和生態(tài)系統(tǒng)思維，實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用。

2018年5月，原國土資源部發(fā)布實施的《土地整治術語》（TD/T 1054—2018）進一步明確了國土綜合整治的內涵，即“為滿足人類生產、生活和生態(tài)功能需要，依據土地整治規(guī)劃及相關規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內，通過綜合運用相關政策，采取先進工程技術，調整土地利用結構，優(yōu)化土地空間布局，保障土地可持續(xù)利用，實現(xiàn)糧食安全、現(xiàn)代農業(yè)、精準扶貧、生態(tài)修復等綜合效應的治理活動，具有內容豐富，模式多樣、目標多元、手段綜合等特點，是推進鄉(xiāng)村振興和城市更新、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺?！盵4]新時期，國土綜合整治的內涵需要進一步拓展，涵蓋所有涉及空間、資源等國土要素[3]。通過采取整理、開發(fā)、復墾、修復等一系列手段對國土進行綜合整治，包括2個維度的內涵：一是通過“田水路林村”對土地進行整治，以改善人類的生活生產條件;二是通過“山水林田湖”對國土空間進行整治，以改善人類的生態(tài)空間[5]。

3 旬邑縣國土綜合整治目標

3.1 確保糧食安全

繼續(xù)發(fā)揮土地整治對保障糧食安全的突出作用，嚴守耕地保護底線和永久基本農田建設面積，加強耕地質量建設，強化耕地生態(tài)功能，確立耕地保護數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”理念。

3.2 優(yōu)化國土利用格局

發(fā)揮國土綜合整治在推進山水林田湖草系統(tǒng)治理中的重要平臺作用，以形成適應綠色發(fā)展的國土利用格局為目標，優(yōu)化國土資源配置，強化土地用途管制，全面推進高效節(jié)約利用土地資源，促進形成人口產業(yè)布局均衡、城鄉(xiāng)結構布局優(yōu)化的國土空間利用格局。

3.3 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標，完善農村各項基礎設施和公共服務設施，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)土地資源、資產、資本有序合理流動，城鄉(xiāng)建設空間平衡適宜發(fā)展。

3.4 構建和諧人地關系

構建生態(tài)綜合型國土綜合整治模式，以改善生態(tài)環(huán)境為核心目標，充分利用景觀生態(tài)學設計理念，重視旬邑縣生態(tài)功能重建，控制鄉(xiāng)村污染，降低國土綜合整治對生態(tài)環(huán)境的擾動作用，構建可持續(xù)發(fā)展的和諧人地關系。

4 旬邑縣國土綜合整治任務

4.1 繼續(xù)推進土地整治項目，實現(xiàn)耕地“三位一體”保護

落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力開展耕地占補平衡和高標準基本農田建設項目，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護目標。通過安排農用地整理、農村建設用地整理、土地復墾和宜耕后備資源開發(fā)等土地整治項目，保證旬邑縣耕地總量不突破底線;通過建設高標準基本農田項目，提高耕地質量，改善農業(yè)生產條件，提高綜合產能;通過實施水土流失治理、小流域治理等生態(tài)修復項目，提升耕地生態(tài)景觀價值。

4.2 整治“三區(qū)三線”國土利用空間，促進區(qū)域經濟綠色發(fā)展

土地利用方式不僅直接參與陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳排放過程，而且間接影響區(qū)域碳排放水平[6]。結合旬邑縣資源環(huán)境承載力研究和“三區(qū)三線”劃定成果，確定合理的國土開發(fā)強度指標;按照“嚴控總量、盤活存量、做優(yōu)增量”的原則，轉變現(xiàn)有土地利用方式，加強土地資源利用全過程管理，防止農用地大規(guī)模轉為建設用地，提高節(jié)約集約用地水平，推動旬邑縣經濟綠色低碳發(fā)展。

4.3 開展“田水路林村”綜合整治，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)領，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，開展“田水路林村”國土綜合整治。首先，保障農業(yè)生產的可持續(xù)性，提高農業(yè)生產力，推動農田水利、中低產田改造和高標準基本農田建設;其次，開展農村人居環(huán)境整治，解決農村建設用地“散、亂、空”等問題，大力推進農村公共服務設施和基礎設施建設，全面改善農民居住條件和農村風貌;最后，引導各類資金向農村投入，促進城鄉(xiāng)土地資源、資產、資本雙向流動。

4.4 加強“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，鞏固國土生態(tài)安全屏障

樹立“山水林田湖草”生命共同體理念，堅持保護優(yōu)先、自然修復為主，減少大拆大建工程項目對生態(tài)恢復過程的干擾。加強國土生態(tài)屏障建設，維護自然山水格局，嚴守各類生態(tài)用地面積;以綠色、低碳發(fā)展為導向，加快土地利用方式轉變，防治大氣、土壤、水等國土資源污染;嚴格保護鄉(xiāng)土生物棲息地，保護和恢復城鄉(xiāng)連續(xù)的鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境和生物廊道系統(tǒng)，保障旬邑縣生態(tài)過程連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)完整性[6]。

5 旬邑縣國土綜合整治推進建議

5.1 加強建設國土綜合整治制度體系

加快研究起草相關法律法規(guī)，明確國土綜合整治的法律地位;建立健全共同責任制度，明確相關部門職責，凝聚共識、共擔責任;倡導采取多種渠道和方式籌措資金，確保投入國土綜合整治實踐的資金充足;建立公眾參與機制，提升政府在國土綜合整治實踐中的決策水平。

5.2 構建科學的國土規(guī)劃體系和用途管制體系

以落實國土空間規(guī)劃編制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)文明建設等為導向，推進全域全要素國土綜合整治，協(xié)調人地關系，構建科學合理的國土規(guī)劃體系和有效的國土用途管制體系，助推土地整治向國土綜合整治轉型跨越。

參考文獻

[1]賈文濤.從土地整治向國土綜合整治的轉型發(fā)展[J].中國土地，2018（5）：16-18.

[2]韓博，金曉斌，孫瑞，等.新時期國土綜合整治分類體系初探[J].中國土地科學，2019（8）：79-88.

[3]夏方舟，楊雨濛，嚴金明.中國國土綜合整治近40年內涵研究綜述：階段演進與發(fā)展變化[J].中國土地科學，2018（5）：78-85.

[4]中華人民共和國國土資源部.土地整治術語：TD/T1054-2018[S].北京：地質出版社，2018.

[5]嚴金明，張雨榴，馬春光.新時期國土綜合整治的內涵辨析與功能定位[J].土地經濟研究，2017（1）：14-24.

[6]董祚繼.優(yōu)化國土空間布局，推動城市低碳發(fā)展[J].環(huán)境經濟，2018（13）：52-53.