區(qū)塊鏈助力政府信息公開制度的完善

范佳興

摘要：區(qū)塊鏈技術(shù)是分布式賬本，其本質(zhì)上是一個數(shù)據(jù)庫，去中心化、分布式共識機(jī)制、不可逆性等特征使得其可以做到最大程度的信息對稱，對于當(dāng)前政府的信息公開制度具有重要的意義與價值。本文在對政府信息公開制度以及區(qū)塊鏈技術(shù)的獨(dú)特機(jī)制做初步梳理之后，再探討區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府信息公開制度的作用，以期產(chǎn)生相應(yīng)的法律意義。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;區(qū)塊鏈;信息對稱;透明化政府;分布式共識機(jī)制

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.04.041

中圖分類號：TP311.1;D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671—1580（2020）04—0171—04

黨的十九大提出：“要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”在這一部署中，政府信息公開制度將產(chǎn)生重要的意義。隨著我們進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，這一時代背景給政府信息公開制度帶來了諸多的便利與革新，極大地促進(jìn)了政府信息公開制度的發(fā)展，但同時也帶來了一系列問題，例如數(shù)據(jù)信息安全、信息質(zhì)量、隱私保護(hù)等。區(qū)塊鏈技術(shù)在解決上述的問題中有著天然的優(yōu)勢，在政府信息公開制度中引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)將進(jìn)一步推動信息公開的廣度和質(zhì)量，為政府部門及公眾帶來不可估量的影響。

一、政府信息公開制度綜述

行政信息是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中所形成的各種記錄。行政信息公開是行政機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)或者行政相對人的申請，將行政信息向行政相對人或者社會公開展示，并允許其查閱、摘抄和復(fù)制。中國在2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》），并于2008年5月開始實(shí)施，其作為首部系統(tǒng)規(guī)范信息公開的法規(guī)，對改善我國的政務(wù)公開體制具有重要的意義。

（一）行政信息公開制度的內(nèi)容

1.行政信息公開的義務(wù)主體

《條例》明確了政府信息公開的義務(wù)主體，其不僅包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等傳統(tǒng)意義上的義務(wù)主體，還將教育、水電氣供應(yīng)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等與人民利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位納入了調(diào)整范圍。

2.行政信息公開的范圍

公開的范圍分為主動公開的范圍、依申請公開的范圍和特別規(guī)定公開的范圍3種。

（1）主動公開的范圍

《條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開下列行政信息：第一，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;第二，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;第三，反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;第四，其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。

（2）依申請公開的范圍

公民法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向有關(guān)部門申請獲得相關(guān)的行政信息。而這里的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”是行政信息公開范圍的限定而非申請人的資格要件。

（3）特別規(guī)定公開的范圍

這是針對國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密的行政信息而言的。按照《條例》的相關(guān)規(guī)定可知，國家秘密的行政信息屬于絕對不公開的范圍，涉及到個人隱私和商業(yè)秘密的行政信息屬于相對不公開的信息。

3.行政信息公開的方式

公開的方式分為3種：主動公開、依申請公開和不予公開。

依申請公開的方式中需要注意的3點(diǎn)是：第一，這類行政信息數(shù)量巨大，變動頻繁，行政相對人在請求公開的申請中應(yīng)當(dāng)合理地說明需要的文件，使得行政機(jī)關(guān)知道該文件所在，并及時提供給申請人。第二，行政機(jī)關(guān)可以收取必要的費(fèi)用。第三。在行政申請公開方式的程序設(shè)計中，必須遵循“便民原則”。同時《條例》在設(shè)定具體制度時充分考慮不同社會群體平等獲取政府信息的訴求，要求政府信息公開的義務(wù)主體根據(jù)實(shí)際采用政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視、設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等多種方式公開政府信息。

（二）行政信息公開制度的目的

根據(jù)《條例》的規(guī)定，政府信息公開的目的在于“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮信息對群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動的服務(wù)作用”。因而可以得見《條例》的首要目的是要讓政府支配的信息在生活和經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮服務(wù)作用。社會公眾通過獲得的相關(guān)行政信息來服務(wù)自己的生活。其次就是提高透明度并依法行政，通過行政公開從而實(shí)現(xiàn)社會公眾對政府的監(jiān)督，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，從而督促行政機(jī)關(guān)的行為，促進(jìn)依法行政。同時這一制度還是基于中國憲法所規(guī)定的人民民主和公民權(quán)利保障政治理念的體現(xiàn)，保障公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。政府信息公開制度是現(xiàn)代社會中公民參與國家和社會事務(wù)管理，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓殭?quán)的基本前提，沒有這一制度作保障，憲法和法律賦予公民的其他權(quán)利就很難實(shí)現(xiàn)。

二、互聯(lián)網(wǎng)時代給政府信息公開制度帶來的挑戰(zhàn)

（一）行政信息如何做到保真

這里的“行政信息保真”指的是行政主體所公開的行政信息是準(zhǔn)確、完整、全面和及時的。這就提出了以下幾點(diǎn)要求：

1.行政信息的準(zhǔn)確性

準(zhǔn)確性是行政信息公開的最基本要求，行政機(jī)關(guān)必須保證自己的行政信息是準(zhǔn)確的，才可達(dá)到行政信息對行政相對人的服務(wù)，同時保障行政相對人的權(quán)益。在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息大爆炸，并且公眾知情權(quán)的提高導(dǎo)致對信息公開的需求和關(guān)注度大大提高。但政府受到價值利益的干擾，其存在的問題即使在數(shù)據(jù)化時代依舊存在。

2.行政信息的及時性

及時性同樣是對行政信息公開的要求，以圖更好地發(fā)揮行政信息對于行政相對人的服務(wù)作用。對于主動公開的行政信息，要求行政機(jī)關(guān)及時將其予以公布、對于依申請公開的行政信息，要求在行政主體接收申請并進(jìn)行審查之后，及時向申請人予以回復(fù)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，如何將行政信息予以最快的速度公開，在主動公開的情形中，盡量做到“同步”，在依申請公開的情形中，做到最快地予以反饋，這是一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)時代，行政主體如何做到最為經(jīng)濟(jì)的存儲和數(shù)據(jù)管理

按照理性人和經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，政府信息公開需要政府機(jī)構(gòu)付出成本代價，政府往往希望通過最小的成本獲取最大的公信力。同時在依申請公開的行政公開時，行政主體要遵循便民原則，因而降低成本是政府在行政公開過程中必須要考慮的一個關(guān)鍵因素。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，數(shù)據(jù)信息大量增加，為信息公開帶來便利的同時，也造成了電子化數(shù)據(jù)存儲的壓力，以及為方便查詢而對信息進(jìn)行管理的壓力。如何做到最為經(jīng)濟(jì)的存儲和數(shù)據(jù)管理，有效地降低成本，成為一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)。

（三）如何防止數(shù)據(jù)信息遭泄露和遭惡意篡改，保護(hù)信息安全

信息化的快速發(fā)展，使得電子數(shù)據(jù)逐漸替代了傳統(tǒng)的物理載體成為信息交換的新媒介。然而，采用二進(jìn)制編碼表示的電子數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)物理信息載體，電子數(shù)據(jù)基于其特有的屬性，其復(fù)制成本較低，容易被篡改。在實(shí)踐中，行政主體基于各種原因，使得信息外泄、對公示過的信息進(jìn)行更改、對公示過的政策不予執(zhí)行或未予共識擅自執(zhí)行等情況時有發(fā)生。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)的內(nèi)在機(jī)理與特點(diǎn)

（一）區(qū)塊鏈的定義與基本流程

區(qū)塊鏈技術(shù)是近些年來新興起的一項(xiàng)技術(shù)。工信部發(fā)布的《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書》中將區(qū)塊鏈技術(shù)定義為構(gòu)建在點(diǎn)對點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)上，利用塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)機(jī)構(gòu)來驗(yàn)證與存儲數(shù)據(jù)，利用密碼學(xué)的方式保證數(shù)據(jù)傳輸和訪問安全，利用由自動化腳本代碼組成的智能合約來編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的分布式基礎(chǔ)架構(gòu)與計算。其基本流程如下：第一步，利用交易人的私鑰簽名加上公鑰的地址，生成一個區(qū)塊鏈地址;第二步，發(fā)送節(jié)點(diǎn)將數(shù)據(jù)記錄向全網(wǎng)廣播;第三步，接收節(jié)點(diǎn)對收到的數(shù)據(jù)記錄信息進(jìn)行初步合法性檢驗(yàn)后，將其暫存于臨時的數(shù)據(jù)池當(dāng)中;第四步，由接收節(jié)點(diǎn)通過消耗自身的算力嘗試不同的隨機(jī)數(shù)，進(jìn)行哈希計算，找到合理的隨機(jī)數(shù)工作量證明法;最后，由最先找到隨機(jī)數(shù)的節(jié)點(diǎn)為被接受，將其生成區(qū)塊信息，創(chuàng)建為一個新的區(qū)塊。

（二）區(qū)塊鏈技術(shù)的特征

1.弱中心化

區(qū)塊鏈采用的是分布式共識機(jī)制，通過共識機(jī)制由全網(wǎng)所有節(jié)點(diǎn)通過計算哈希值來進(jìn)行，同時采用分布式賬本機(jī)制來保存數(shù)據(jù)，所有的數(shù)據(jù)都是經(jīng)過全網(wǎng)公開驗(yàn)證從而加入到網(wǎng)絡(luò)之中，實(shí)現(xiàn)了全民參與、驗(yàn)證和控制，沒有中央機(jī)構(gòu)。盡管目前的研究成果基本上都將其定義為去中心化，但筆者認(rèn)為，在適用到政府信息公開的場景中時，區(qū)塊鏈去中心化的特質(zhì)與政府的理念相背離，從而使得區(qū)塊鏈技術(shù)無法得以應(yīng)用。在實(shí)踐運(yùn)用中，應(yīng)對區(qū)塊鏈協(xié)議進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)主權(quán)區(qū)塊鏈。因而，采用弱中心化更加恰當(dāng)。

2.匿名性

區(qū)塊鏈采用的是非對稱性密碼學(xué)的技術(shù)，在使用區(qū)塊鏈的P2P網(wǎng)絡(luò)中，一個個體包含公鑰和私鑰，以虛擬貨幣的交易為例，在交易中即數(shù)據(jù)需要加入到區(qū)塊鏈上時，私鑰由貨幣擁有者所有，私鑰能生成地址，公鑰交易的對象是私鑰生成的地址，在這一交易過程中，采用的是密碼學(xué)的技術(shù)，雙方的交易信息都不會出現(xiàn)，對個人隱私的保護(hù)很強(qiáng)。

3.難以篡改性（不可逆性）

按照共識機(jī)制，對數(shù)據(jù)進(jìn)行更改需要同時控制大于50%的節(jié)點(diǎn)，而區(qū)塊鏈的屬性是節(jié)點(diǎn)無線多，而且節(jié)點(diǎn)一直在新增。所以同時控制超過50%的節(jié)點(diǎn)極為困難且會隨著鏈條增加而愈加困難，最后成功控制的可能性幾乎為零。另一方面，每個區(qū)塊都加入一個時間戳，用于記錄當(dāng)前區(qū)塊數(shù)據(jù)的寫入時間，使得數(shù)據(jù)信息具有不可逆性。

四、區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)對上述困境的可行性分析

（一）區(qū)塊鏈可以最大程度做到信息保真

1.行政信息的準(zhǔn)確和全面

一方面，區(qū)塊鏈可以實(shí)現(xiàn)全民參與和驗(yàn)證，從而有助于發(fā)揮全民監(jiān)督的作用。采用共識算法技術(shù)，市民可通過任何一個參與到區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的可信節(jié)點(diǎn)對數(shù)據(jù)記錄的真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證，最大程度保證行政主體所公布信息的準(zhǔn)確和全面，防止行政機(jī)關(guān)在公布行政信息時避重就輕。同時，其匿名性的特征可以解決知情人在“爆料”相關(guān)信息方面的后顧之憂，極大地帶動了相關(guān)群體的積極性，因而可以形成一個全民監(jiān)督機(jī)制。

另一方面，全民參與的設(shè)計本身就可以倒逼行政主體在公布初始就做到準(zhǔn)確，通過區(qū)塊鏈的應(yīng)用也可實(shí)現(xiàn)職能公信力與技術(shù)公信力的進(jìn)一步疊加，從而更好地施行陽光型、服務(wù)型政府定位。

2.行政信息的及時

在區(qū)塊鏈技術(shù)中，各政府部門通過部署本地化的區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)，能夠快速實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈分布式賬本與行政信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的同步。在行政信息生成之時，通過預(yù)先設(shè)定好的數(shù)據(jù)同步規(guī)則，通過共識機(jī)制第一時間向全網(wǎng)進(jìn)行廣播，在區(qū)塊鏈平臺實(shí)現(xiàn)及時同步全網(wǎng)數(shù)據(jù)，最大程度做到信息公開及時。同時可以在區(qū)塊鏈協(xié)議中增加相應(yīng)的事先設(shè)置，使得由政府主動公開的信息可以實(shí)現(xiàn)自動公開。在依申請公開行政信息的場合及在與行政行為相關(guān)的數(shù)據(jù)生成之時，可以實(shí)現(xiàn)行政信息數(shù)據(jù)庫自動更新，在區(qū)塊鏈智能合約的運(yùn)用中，這并非一件難事。

（二）區(qū)塊鏈可以有效降低信息化系統(tǒng)的運(yùn)營行政主體成本，提高效率

首先，區(qū)塊鏈本身就是一個天然的賬簿，通過分布式的架構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的永久存儲。且由于每條數(shù)據(jù)哈希容量僅幾十字節(jié)，所占用的空間不大，因而可以有效降低信息存儲的成本。其次，如前所述，區(qū)塊鏈中上鏈同步的數(shù)據(jù)僅為數(shù)據(jù)哈希，并不涉及完整原始數(shù)據(jù)的全區(qū)塊鏈同步。因而，我們可以嘗試建立一個綜合區(qū)塊鏈的信息平臺，將行政公開主體的各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行接入，使得各業(yè)務(wù)部門不需要再全量向中心化數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)進(jìn)行冗余復(fù)制，可以減少行政信息公開流程中的工作量。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，可以大大降低行政信息公開主體的成本。再次，區(qū)塊內(nèi)部的時間戳可以將數(shù)據(jù)自動進(jìn)行整理，在保證數(shù)據(jù)不被篡改的同時，實(shí)現(xiàn)了較為便捷的數(shù)據(jù)查詢。最后，區(qū)塊鏈的底層架構(gòu)是開放的體系，可以較為方便地增加新的節(jié)點(diǎn)。

（三）區(qū)塊鏈可以保護(hù)信息安全和個人信息的隱私

按照共識機(jī)制，新生成的交易數(shù)據(jù)需要全網(wǎng)中其他節(jié)點(diǎn)的核對，并得到超過多數(shù)節(jié)點(diǎn)的認(rèn)證才會被添加到區(qū)塊鏈中，任何單一節(jié)點(diǎn)無法篡改記錄，篡改記錄需要同時控制整個系統(tǒng)中超過50%的節(jié)點(diǎn)，這是十分困難的。因此，對區(qū)塊鏈的攻擊成本很高，且隨著區(qū)塊鏈的增長攻擊成本會越來越高，這意味著區(qū)塊鏈的安全性更強(qiáng)。同時，區(qū)塊鏈的獨(dú)特構(gòu)造和時間戳使得區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)具有不可逆性且會留下數(shù)據(jù)查詢等記錄。因而區(qū)塊鏈作為數(shù)據(jù)庫相對安全，這一特征在大數(shù)據(jù)時代尤為重要。另一方面，區(qū)塊鏈可以通過非對稱公私密鑰技術(shù)解決大數(shù)據(jù)時代的個人隱私保護(hù)的難題。

五、行政信息公開制度中引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)的構(gòu)想

（一）先行實(shí)踐

1.貴州市發(fā)布區(qū)塊鏈發(fā)展白皮書

貴州在區(qū)塊鏈技術(shù)的引用上先人一步，此前發(fā)布的區(qū)塊鏈發(fā)展白皮書中載有：“根據(jù)貴陽市在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中存在的痛點(diǎn)，第一階段，在政用領(lǐng)域選取政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)鐵籠監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管等政用區(qū)塊鏈應(yīng)用場景。”首次將區(qū)塊鏈正式納入到行政領(lǐng)域之中。

2.雄安新區(qū)建設(shè)引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)

在雄安新區(qū)的建設(shè)中，已明確政府要充分引入并利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)服務(wù)政府的建設(shè)，區(qū)塊鏈技術(shù)將會對建設(shè)公開透明的新型政府起到重要的作用。

（二）關(guān)于行政信息公開中引入?yún)^(qū)塊鏈的構(gòu)想

技術(shù)本身是中立的，真正有危險的是關(guān)于技術(shù)的運(yùn)用，我們應(yīng)當(dāng)要擁抱技術(shù)的發(fā)展，積極融入到技術(shù)時代，讓技術(shù)為我們帶來更大的福利。對此筆者提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想和建議。

1.政府應(yīng)當(dāng)建立區(qū)塊鏈的綜合信息平臺，將行政主體的各個業(yè)務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)合，做好各業(yè)務(wù)部門的信息數(shù)據(jù)與綜合性信息平臺的對接。

2.做好上下級行政機(jī)關(guān)的信息對接，下級政府機(jī)關(guān)可以作為上級機(jī)關(guān)區(qū)塊鏈信息平臺的一個節(jié)點(diǎn)，使得上下級之間的信息可以通過區(qū)塊鏈實(shí)現(xiàn)相互驗(yàn)證，防止上下級出現(xiàn)舞弊或刻意隱瞞情形。

3.引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)首先做好頂層設(shè)計工作，將一切注意到的風(fēng)險點(diǎn)予以預(yù)防，統(tǒng)籌管理。

4.區(qū)塊鏈技術(shù)還處于發(fā)展的初期階段，區(qū)塊鏈的兩個核心技術(shù)，即共識算法和加密算法都存在很大的優(yōu)化和完善空間。因而，為了使區(qū)塊鏈技術(shù)得以更好地運(yùn)用，要對區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)一步學(xué)習(xí)和開發(fā)，同時加大對科技運(yùn)用的監(jiān)管，使得區(qū)塊鏈技術(shù)真正做到服務(wù)于人民，而不至于成為一種“黑科技”。

六、結(jié)論

我國《“十三五”國家信息化規(guī)劃》指出要加大區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用，這其中就包括利用區(qū)塊鏈技術(shù)來推動服務(wù)型政府的升級。就當(dāng)前而言，區(qū)塊鏈技術(shù)由于其自身技術(shù)的難度，尚未在國內(nèi)廣泛運(yùn)用。但是筆者相信，隨著我國信息技術(shù)的快速發(fā)展，區(qū)塊鏈技術(shù)在社會中的運(yùn)用將會愈加廣泛。法律界可以認(rèn)真研究如何將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到法院審判、仲裁業(yè)等業(yè)務(wù)中去，基于區(qū)塊鏈的特性，其在訴訟程序中的證據(jù)使用、財產(chǎn)保全等方面有著較為廣闊的空間。如果政府能逐步將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到政府信息公開中去，將會極大地推動我國服務(wù)型法治政府的升級。

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Blockchain Helps Improve the Government Informationdisclosure System

—Internet Plus and Big Data Era as the Background

FAN Jiaxing

（Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract：Block chain technology is a distributed ledger， which is essentially a database. As another disruptive innovation after Internet， wireless communication， cloud computing and big data application， its decentralized， distributed consensus mechanism， irreversibility and other features enable it to achieve the maximum degree of information symmetry， which is of great significance to the current government information disclosure system And value， after the preliminary analysis of the government information disclosure system and the unique mechanism of blockchain technology， this paper makes a preliminary analysis of the significance and improvement of blockchain technology to the information disclosure system， in order to produce the corresponding legal significance.

Key words： government information disclosure;block chain;information symmetry;transparent government;distributed consensus mechanism

[責(zé)任編輯：尚 欣]