我國自然保護(hù)地土地權(quán)屬管理中存在的問題及對策

【摘 要】我國在自然保護(hù)地建設(shè)方面面臨的最根本的問題就是土地權(quán)屬問題。在此前，在自然保護(hù)地土地權(quán)屬的管理當(dāng)中存在的一些問題已經(jīng)嚴(yán)重的阻礙到了自然保護(hù)地在土地生態(tài)公益性方面的發(fā)揮。在進(jìn)行梳理和分析我國的自然保護(hù)地土地權(quán)屬立法和相關(guān)的管理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，我國的自然保護(hù)地土地權(quán)屬在管理實(shí)踐方面有一些突出的問題。相關(guān)的立法機(jī)關(guān)要明確相關(guān)的主體單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不斷的進(jìn)行構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地土地權(quán)利的體系;相關(guān)的行政機(jī)關(guān)也要完善土地的征收制度，采取一種多樣化的集體土地的流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)而來確立出保護(hù)地役權(quán)的制度，運(yùn)用多元化的路徑來進(jìn)行協(xié)調(diào)居民的實(shí)際權(quán)益，以及與自然保護(hù)地建設(shè)的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)地;問題;對策;土地權(quán)屬;管理

在黨的十九大報(bào)告中指出，要建立一個(gè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地的體系。在指導(dǎo)意見當(dāng)中要求不斷地完善自然資源統(tǒng)一的登記辦法，劃清自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)的界線，明確出自然資源的資產(chǎn)種類、權(quán)屬性質(zhì)以及面積，更好的進(jìn)行落實(shí)在自然保護(hù)地范圍內(nèi)，國家的所有自然資源資產(chǎn)的權(quán)利內(nèi)容和代行主體，對于那種非全民的自然資源資產(chǎn)實(shí)行一種協(xié)議管理的方式。

一、我國自然保護(hù)地土地權(quán)屬在立法方面的現(xiàn)狀

有關(guān)于我國的自然保護(hù)地土地權(quán)屬和管理的規(guī)定，常見于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《森林法》、《自然保護(hù)區(qū)土地管理法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)》等一些法律和部門規(guī)章當(dāng)中。

我國《憲法》當(dāng)中的第九條和第十條就明確的規(guī)定了集體土地和國有土地的范圍，還有就是土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和土地征收征用等一些內(nèi)容。在《土地管理法》當(dāng)中，國家對于土地資源的合理利用、土地財(cái)產(chǎn)制度和土地管理所設(shè)立專門的立法，其對于自然保護(hù)地土地權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定與《物權(quán)法》當(dāng)中的法律法規(guī)有著不同之處：為了能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源的強(qiáng)大目標(biāo)，各級(jí)的人民政府就要編制出有關(guān)土地利用的總體籌劃;對于土地的使用者來說，就要嚴(yán)格的按照規(guī)劃的土地用途來進(jìn)行使用土地，不能夠隨意的更改土地的使用類型。在《物權(quán)法》當(dāng)中，在重申憲法的有關(guān)規(guī)定之外，又進(jìn)一步的闡述了對于農(nóng)民集體所有土地的利用和范圍等一些方面做出了比較具體的規(guī)定：集體所有的土地利用和范圍包括森林、灘涂、荒地、草原、山嶺等;嚴(yán)格的規(guī)定了農(nóng)民在集體方面所有的土地歸屬，在集體土地上的重大事項(xiàng)都是由集體來進(jìn)行決定，還有就是農(nóng)民在集體土地方面的所有權(quán)等一些內(nèi)容。作為部門規(guī)章的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》，在自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬的管理方面也做出了一些具體的規(guī)定。主要是明確了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居民的相對應(yīng)的土地權(quán)利，不可以因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)劃定的邊界而去改變居民的土地使用權(quán)和所有權(quán);在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和外圍的保護(hù)地帶，社區(qū)的居民可以正常的擁有土地的使用權(quán)。

二、我國的自然保護(hù)地土地權(quán)屬的管理方面的實(shí)踐

國家公園就是自然保護(hù)地體系當(dāng)中的重要組成的部分。在當(dāng)前，在我國有十個(gè)國家公園體制試點(diǎn)。通過分析這十個(gè)國家公園土地權(quán)屬管理方面的實(shí)踐，能夠在一定程上體現(xiàn)出整體的自然保護(hù)地土地權(quán)屬管理方面的現(xiàn)狀。

（一）土地確權(quán)方面

如果自然保護(hù)地土地確權(quán)產(chǎn)生困難，一定會(huì)引發(fā)土體權(quán)屬方面的紛爭，在左后就會(huì)難以維護(hù)居民的土地權(quán)益，也就不能實(shí)現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)管理方面的目標(biāo)。在國家公園的試點(diǎn)當(dāng)中，只有長城國家公園沒有涉及到土地權(quán)屬方面的糾紛。有一些專家學(xué)者把現(xiàn)有的國家公園的土地權(quán)屬分為三個(gè)類別：第一種是地廣人稀和以保護(hù)區(qū)為主的國家公園;第二種是跨省域的國家公園，這兩種的產(chǎn)權(quán)歸屬非常的明確，因此，具有較少的土地糾紛。第三種多為人多地少和集體林地的特征，具有突出的土地歸屬問題，也是確權(quán)的重點(diǎn)方面，而且，第三種國家公園的數(shù)量是總體的一半以上。在此之外，土地確權(quán)中還存在著一些問題，那就是有關(guān)部門和周邊的社區(qū)在自然保護(hù)地的邊界方面有著不同的認(rèn)識(shí)，有可能是對于劃界不明確引起的，也有可能是在保護(hù)地的劃界和土地確權(quán)的時(shí)候沒有得到周邊社區(qū)的認(rèn)可導(dǎo)致的。

（二）土地管理方面

頻繁的發(fā)生土地管理的問題是由于土地權(quán)屬不明確造成的。從總體范圍上來看，我國的自然保護(hù)地現(xiàn)狀是輕保護(hù)、重開發(fā)，就導(dǎo)致了自然生態(tài)系統(tǒng)不斷的受到破壞而發(fā)生退化，也就威脅到了生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中的服務(wù)功能。產(chǎn)生這種后果的重要原因是由于國家公園的管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居民對土地的原有形態(tài)隨意的進(jìn)行改變。

三、我國的自然保護(hù)地土地權(quán)屬在制度方面存在的問題

（一）在立法中存在的問題

現(xiàn)有的一些法律沒有對自然保護(hù)地土地權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)有的立法非常的分散，缺乏統(tǒng)一的基本法律來進(jìn)行指導(dǎo)，而且停留在原則性和概括性的狀態(tài)。現(xiàn)有的一些自然保護(hù)地的法律法規(guī)針對性不強(qiáng)，立法的權(quán)益也出現(xiàn)明顯的失衡，矛盾的主要方面是集體土地權(quán)屬如何進(jìn)行處置。在自然保護(hù)地土地權(quán)屬的立法方面缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，這樣就不容易造成立法步入歧途，所以，要在理發(fā)的過程當(dāng)中理順自然保護(hù)地的建設(shè)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)關(guān)系。

（二）集體土地劃入到自然保護(hù)地中引發(fā)的問題

有關(guān)的法律規(guī)定，自然保護(hù)地的土地劃除國家所有外，剩下的就歸屬于集體。為了更好的保護(hù)自然保護(hù)地，就要對自然保護(hù)地范圍內(nèi)的土地所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。從具體的實(shí)踐當(dāng)中，要從土地歸屬、使用權(quán)變更和所有權(quán)變更不變的形勢下，對集體土地的所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。

結(jié)束語：

在這樣的時(shí)代背景下，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居民要在自然保護(hù)地體系的政策指導(dǎo)之下，在有關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)之下，對現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，不斷的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。要從我國的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合國外的一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在一定的條件之下，對于自然保護(hù)地的管理要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的管理機(jī)制。依據(jù)當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政策規(guī)劃，在集體的土地上建設(shè)一些生態(tài)服務(wù)，既要滿足自身的經(jīng)濟(jì)方面的需求，還要參與到自然保護(hù)地的建設(shè)當(dāng)中，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和利益獲取的雙贏局面。

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作者簡介：

錢文超（1979.11月--），女，漢，遼寧省朝陽市喀左縣;大學(xué);中級(jí)工程師;研究方向：土地資源管理。

（作者單位：朝陽縣自然資源局）