如何發(fā)揮國際航空運輸先導性作用推動“一帶一路”走深走實

改革開放以來，我國國際航空運輸取得長足發(fā)展，安全記錄不斷刷新、運輸規(guī)模穩(wěn)步擴大、航權額度快速提升、航企數(shù)饋大幅增加、航線網(wǎng)絡持續(xù)拓展，較好滿足了客貨運輸需求。中國民航運輸體量自2005年至今，穩(wěn)居全球第二。近年來，我們通過停飛737MAX等重大事件在國際民航話語權方面發(fā)揮越來越重要的作用。另一方面，在新的歷史起點上，國際航空運輸領域還存在諸多發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，與新時代要求和人民期待存在一定差距。

國際航空運輸發(fā)展政策存在的問題

航權資源配置方面。航權是一項市場準入權利，我國航權資源配笠的問題主要體現(xiàn)為“兩個不突出”。一是中小型航空公司主基地優(yōu)勢地位不突出。曰前的配置規(guī)則有利于大型航空公司，中小型航司主基地始發(fā)的基本航權需求也難以得到滿足，出現(xiàn)“大者通吃”現(xiàn)象。二是民航強國樞紐戰(zhàn)略定位不突出。民航強困建設行動綱要明確，建設北上廣三大國際樞紐、8個次級同際樞紐和29個區(qū)域樞紐。從2018年國際出港旅客占比看，上述三類樞紐分別為56%、19%和25%。對比而言，美國前三大機場、第4-7位機場和其他機場占比分別36%、35%和29%。可見，我國超大樞紐集中度過大，樞紐結(jié)構呈現(xiàn)“兩頭粗、中問細”的“沙漏型”，不利于形成均衡持續(xù)發(fā)展的第二梯隊。

市場競爭機制方面。近年來，很多省市地方政府將開通國際航線作為提升城市形象、吸引外商投資和拉動旅游消費的重要抓手，為多開國際航線，不惜重金補貼和獎勵，甚至相互攀比，導致價格機制扭曲、市場失靈、運力空耗。行業(yè)管理部門與地方政府促進發(fā)展的初衷并無二致，但發(fā)展理念和實現(xiàn)路徑卻不盡契合。從航空經(jīng)濟規(guī)律來看，實施樞紐化運營已成為國際上的基本共識。因此，民航致力“構建結(jié)構優(yōu)化、多元平衡、樞紐導向型的航權開放新格局”。但對于“樞紐導向型”提法，非樞紐所在地卻不認同，當?shù)卣南Ｍ谟醚a貼吸引航空公司，從而培育市場需求。補貼本身是逆市場化的行為，通常在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期或市場條件不具備的情況下作為彌補市場失靈的手段。曰前各地實施的航線補貼多數(shù)不屬于這種情況。國際航線補貼問題實際反映了經(jīng)濟領域長期存在的主要矛盾，就是政府和市場在資源配置中的博弈。

區(qū)域航空自由化方面。航空運輸自由化是國際民航組織提出的長期愿景，中國民航是該項行動的積極響應者。近年來，我國通過航空會談，與涉及29個國家和區(qū)域組織達成不同程度的自由化航權安排。以東盟為例，自2010年開放三、四業(yè)務權以來，該區(qū)域航空運輸市場規(guī)模和活躍度明顯提升。航空公司從25家增至71家，總班次增幅達455%。近年來，在與多數(shù)國家航空會談中，我們都主動爭取開放度更大的航權安排，重新規(guī)劃我國航空自由化發(fā)展路徑。例如：歐盟作為新近躍升的最大貿(mào)易伙伴，可否改雙邊為多變，高效推動與我自由化進程。又如：中東地區(qū)市場需求旺盛，談判意愿強烈，可否摒棄短期行業(yè)利益考量的傳統(tǒng)觀念，升維評估擴大開放的實際效果。由此聯(lián)想到我們的鄰國日本。2018年，日本為提振經(jīng)濟提出“觀光立國”，目標市場是我國赴日游客，聚焦這一群體的消費能力和需求最身定制全鏈條產(chǎn)品和服務。在2019年中日航空會談中，日方主動提出大幅增加航權，以高于現(xiàn)狀數(shù)倍的方案吸引我航司增開航班，以其本國航空公司失去的市場份額換取文旅商貿(mào)等領域的巨大利益。以此為鑒，我們或許可以獲得一些啟示。

服務國家戰(zhàn)略和地方發(fā)展方面。一是外交布局與航線布局匹配度不高。以深化外交布局為依托打造全球伙伴關系，是建立中國特色大國外交的重要內(nèi)容。全球伙伴關系主要包括三個方面：第一，推進大國協(xié)調(diào)和合作，構建總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關系框架;第二，按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家關系;第三，秉持正確義利觀和真實親誠理念加強同發(fā)展中國家團結(jié)合作。對于前兩項布局，民航國際航線網(wǎng)絡和已有航權安排已較好覆蓋，對于第三項同發(fā)展中國家的航空聯(lián)通實現(xiàn)得并不理想。這些國家主要分布在非洲和拉美國家，由于開航成本較高加之市場需求不足，通常需要通過非市場手段加以干預才能實現(xiàn)通航，開航后市場培育也很困難，長期虧損嚴重。

二是民航與地方制定發(fā)展規(guī)劃互動不足。民航與地方經(jīng)濟社會發(fā)展之間彼此依存、密切相關。民航帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，地方為建設民航強國創(chuàng)造有利條件。亞特蘭大、芝加哥、仁川、迪拜等城市都是城市發(fā)展依托臨空經(jīng)濟取得成功的案例。近年來，我國有很多省市重視民航發(fā)展，但地方在制定發(fā)展規(guī)劃方面缺乏與行業(yè)管理部門的有效協(xié)商機制，導致規(guī)劃執(zhí)行過程中面臨困難，民航也常常限于被動，要不斷地在已出臺政策上面“打補丁”。例如，國家建設十余個自由貿(mào)易區(qū)，幾乎每個自貿(mào)區(qū)都提出“加密航線航班，增加國際貨運航線航班”，但民航短期內(nèi)難以對此類區(qū)域?qū)嵤┨厥庹?。又如開放程度更高的海南自貿(mào)港建設，各部門都很難站在形成“全球競爭優(yōu)勢”的高度上去配置和創(chuàng)新政策，而只是在普適政策上修修補補、或在其他省份優(yōu)惠政策上加加減減。

如何發(fā)揮國際航空運輸先導性作用

堅持目標導向，制定總體規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。建議加快制定出臺同際航空運輸發(fā)展總體規(guī)劃，從航權拓展、市場培育、航線布局方面做出適應新階段國際形勢需要和新時代發(fā)展要求的戰(zhàn)略安排和制度設計。

一是航權拓展。航權拓展目標鎖定為“一帶一路”合作國家。具體分三個維度：第一，緊跟“一帶一路”步伐，針對137個“一帶一路”合作國家中未與我簽訂航空協(xié)定的42個國家，主動促成航空會談;第二，分步將航空關系轉(zhuǎn)化為開航成果，包括已與我簽訂航空協(xié)定但尚未通航的43個國家，在資源配置方面優(yōu)先保障;第三，助力擴大“一帶一路”朋友圈，包括已同我罔通航，但尚未簽訂“一帶一路”合作協(xié)議的20個國家，由重點地做其工作，爭取納入“一帶一路”。實施路徑上可借鑒中國一東盟航空自由化成功經(jīng)驗，以多邊促雙邊，依托中國一中東歐同家（17+1）和中國一歐盟、上合組織、RCEP、中非論壇、金磚峰會等平臺與相關國家開展會談，高效拓展航權。

二是市場培育。建設世界級機場群，打造若干國際航空樞紐和貨運樞紐。要秉持主體優(yōu)先，依靠主體、服務主體，這個主體就是航空公司。第一，建設北上廣三大機場群，旗幟鮮明支持以國、東、南三大航為代表的基地航空公司，在國際航權（尤其是遠程航權）和時刻資源配置方面予以優(yōu)先保障;第二，建設成渝及其他樞紐機場，宜立足當前、著眼長遠，既加快培育支持本土公司，更要筑巢引鳳，利用第三、四、五業(yè)務權吸引外航;第三，打造若干航空貨運樞紐，依托航空公司建設運營貨運機場，在資源配置、運行監(jiān)管和服務標準方面予以支持，包容審慎監(jiān)管，為行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展留足空間，培育中國的航空大都市，建設東方孟菲斯。

三是航線布局。建議在國際航線布局上，確定“樞紐直聯(lián)、輻射周邊”的原則，以航權、時刻資源配置為牽引，引導運力投入。第一，重點加密北上廣與國際客貨吞吐量TOPl0機場航線航班;第二，充分用好北上廣“第六航權”（俗稱“橋梁權”），重點面向周邊國家提供中轉(zhuǎn)服務;第三，國內(nèi)二三線旅游熱點城市放開航權，鼓勵直飛周邊;第四，收緊其余城市至周邊（東京、首爾、新加坡）等競爭樞紐的直飛航權，確保我中轉(zhuǎn)旅客不分流。

堅持問題導向，完善制度設計解決發(fā)展瓶頸。一是航空公司練好內(nèi)功。引導企業(yè)轉(zhuǎn)變“鋪攤子、占市場、搶熱線”觀念，不但要“走出去”，更要“走進去”“走上去”。第一，找準市場定位，聚焦目標市場需求，精耕細作;第二，準確判斷形勢，把握當前以中美關系為主要矛盾的國際關系大局和發(fā)展趨勢，適時適度調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略和航線布局;第三，加強收益管理，對雞肋航線精準識別、果斷調(diào)整運力，盡快扭轉(zhuǎn)國際航線虧損的不利局面。

二是完善航權配置規(guī)則。盡快調(diào)整完善現(xiàn)有航權配置辦法，確保主基地航空公司和不同層級的國際樞紐獲得與其戰(zhàn)略定位相符的資源配置，通過調(diào)整評分指標體系，對基地公司和樞紐層級的指標賦予適量權重，確保航權配置結(jié)果始終符合政策引導方向。

三是規(guī)范地方國際航線補貼。建議加強引導和規(guī)范，全面落實公平競爭審查制度，既維護地方發(fā)展民航的積極性，也要平衡地方經(jīng)濟社會發(fā)展與建設民航強國的關系，堅持必要、適度、節(jié)約的原則，蓿力構建公開透明、競爭有序的國際航空運輸市場營商環(huán)境。

四是完善配套扶持政策。建議拓寬投融資渠道，積極創(chuàng)造外部條件，利用絲路基金、亞投行等機構平臺研究金融支持產(chǎn)品，或建立國家級外交專項補貼機制，為承擔開通具有戰(zhàn)略意義國際航線的航空公司提供的政策支持。五是切實為企業(yè)減負。建議相關部門深入研究航空器進口關稅與航空運輸企業(yè)競爭力方面的關系，科學評估相關稅費政策綜合效應，適時做出合理調(diào)整。

堅持結(jié)果導向，輸出標準增強中國民航話語權。一是參與國際事務。建設國際航空運輸人才庫，成立專項研究團隊，對口支持我參加固際會議代表團組的議題研究和提案起草。從機制上解決參與圍際事務的現(xiàn)實困難。積極參與國際公約制修訂，通過建立會前研判和會后反饋調(diào)整優(yōu)化機制，聚焦我核心利益和關切，不斷提升參會策略制定和形勢預判的科學性和前瞻性。搶占道德制高點堅持以我為主推進航空自由化進程，逐步實現(xiàn)我參加國際會議從被動跟隨附議到主動輸出引領的轉(zhuǎn)變。

二是推動國際民航治理格局調(diào)整。秉持共商共建共享的全球治理觀，構建世界民航發(fā)展命運共同體。推動以國際民航組織為代表的政府問組織實施改革。吸引民航同際性、區(qū)域性組織在我國設立分支機構，開展民航經(jīng)濟和技術合作項目。鼓勵市場主體創(chuàng)新發(fā)展，引導空運企業(yè)在競爭優(yōu)勢領域牽頭成立各式聯(lián)盟，打造以我為主的航空運輸“朋友圈”。通過全方位、各領域的民航高質(zhì)量產(chǎn)品和服務輸出，增強我們在國際標準規(guī)則制定中的影響力和話語權，為全球民航治理格局優(yōu)化調(diào)整貢獻“中國智慧”。-

（商可佳：民航局運輸司國際航空運輸處處長）

建議在國際航線上，確定“樞紐直聯(lián)、輻射周邊”的原則，以航權、時刻資源配置為牽引，引導運力投入。