姚壯
摘 要:自全面從嚴治黨提出以來,黨管干部從嚴治吏成為黨的建設重點。在全面從嚴治黨“基礎在全面,關(guān)鍵在嚴,要害在治”的內(nèi)涵下,加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督成為應有之義。通過對新中國成立后領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的歷史沿革進行梳理,劃分成四個主要階段,即領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建立與曲折、領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的恢復和發(fā)展、領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的相對完善、領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的創(chuàng)新與發(fā)展,有利于我們以史為鏡,更科學地完善領(lǐng)導干部監(jiān)督機制。
關(guān)鍵詞:領(lǐng)導干部監(jiān)督機制;建立;發(fā)展
中圖分類號:D9
文獻標識碼:Adoi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.051
1 新中國成立后領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建立與發(fā)展概述
2014年10月,習近平總書記在江蘇調(diào)研時首次提出全面從嚴治黨,并隨后在全國組織工作會議上進一步作出“黨要管黨,首先要管好干部;從嚴治黨,關(guān)鍵是從嚴治吏”的重要論斷,而領(lǐng)導干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的骨干力量和人民的公仆,手中掌握著關(guān)乎國家事業(yè)的權(quán)力,在關(guān)于人民生計的各個領(lǐng)域中身居要職;孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”,因此從領(lǐng)導干部的特殊地位和防止權(quán)力異化的角度都應當加強對氣的監(jiān)督,這也是堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的先進性純潔性的必由之路。
中國共產(chǎn)黨歷來重視領(lǐng)導干部的監(jiān)督問題,并在自身發(fā)展壯大的歷程中圍繞客觀形勢的變化對干部監(jiān)督問題進行探索和研究。如果將新中國成立后領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建設定位為“建立與發(fā)展”,那么1949年前中國共產(chǎn)黨對領(lǐng)導干部的監(jiān)督仍處于摸索階段,這一階段領(lǐng)導干部監(jiān)督的特點主要體現(xiàn)為:以上而下的監(jiān)督指向非常明確;黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)實際發(fā)揮作用不大;民主集中制和集體領(lǐng)導制度在革命實踐中亟待健全等。
而新中國成立后黨的領(lǐng)導干部監(jiān)督機制建設根據(jù)重點標的事件和黨的領(lǐng)導集體可以劃分為以下四個階段,通過對新中國成立后領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的歷史沿革進行梳理,有利于我們以史為鏡,更科學地完善機制。
2 1949-1978:領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建立與曲折
2.1 新中國成立初期領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建立
為鞏固“進京趕考”下的政局,黨中央堅持“兩個務必”作風,率先在黨內(nèi)成立紀律檢查委員會,并明確職權(quán),規(guī)定其隸屬于同級黨委。1955年,新設監(jiān)察委員會作為黨的監(jiān)督機構(gòu)。朱德同志在中央監(jiān)委第一次會議上就提出要加強對各級領(lǐng)導干部執(zhí)行黨路線政策的監(jiān)督,特別是對高級干部。隨著新中國成立后民主黨派由在野黨轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒄h,中國共產(chǎn)黨提出“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針,由此基本確立了民主黨派的民主監(jiān)督職能。
2.2 反右擴大化領(lǐng)導干部監(jiān)督機制建設的偏離
1957年黨中央發(fā)起的整風運動本是發(fā)揚社會主義民主,加強黨的建設的正常需要,卻逐漸被演變?yōu)橐淮稳罕娦苑磽粲遗煞肿舆M攻的政治運動,并嚴重擴大化,導致黨內(nèi)政治生活被嚴重破壞,干部監(jiān)察工作出現(xiàn)偏離,國家行政監(jiān)察機關(guān)受到了批判,司法部、監(jiān)察部被撤銷。同時,民主監(jiān)督遭到壓制。在整風運動中,因為極少數(shù)資產(chǎn)階級右派分子對黨和社會主義制度進行攻擊,即使提出有益建議和批評的其他民主黨派和知識分子,也被錯誤地打成右派分子,成為批斗對象。
2.3 “文化大革命”時期領(lǐng)導干部監(jiān)督機制建設的曲折
“文化大革命”時期,民主和法制遭到踐踏,對領(lǐng)導干部的監(jiān)督較以往可以說是嚴重倒退。首先,全國人民代表大會的地位被中央“文革”小組取代。1969年監(jiān)察委員會被撤銷。“文革”的倒退一直延續(xù)到九大、十大,黨章中甚至取消了有關(guān)“黨的監(jiān)督機關(guān)”和“黨的紀律”的條款,黨內(nèi)監(jiān)督制度遭到全面破壞。
3 1978-2002:領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的恢復和發(fā)展
3.1 監(jiān)督工作的初步恢復和專門監(jiān)督機構(gòu)的重建
1976年,“四人幫”反革命集團被粉碎,黨和國家的事業(yè)得以挽救??偨Y(jié)“文革”的慘痛教訓,黨深刻認識到領(lǐng)導干部失去監(jiān)督的危害。1977年,在黨的十一大上恢復民主集中制,決定重新設立紀律檢查委員會。隨后中紀委圍繞黨規(guī)黨紀,整頓黨風,完成了共和國歷史上規(guī)模最大的平反冤假錯案工作。1982年,在十二大黨章中增加紀檢機關(guān)和干部的內(nèi)容,確立了紀律檢查的雙重領(lǐng)導體制。民主黨派的地位和作用得到恢復,在八字方針中新增了“肝膽相照、榮辱與共”,民主監(jiān)督逐漸正常化。1986年設立監(jiān)察部,標志著我國行政監(jiān)督體系初步建立。
3.2 領(lǐng)導干部監(jiān)督工作的制度化建設得到加強
十四大后黨中央對紀檢監(jiān)察體制作出重要調(diào)整,實行中紀委和監(jiān)察部合署辦公,提高了黨政監(jiān)督的整體合力。中共中央先后發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》等一系列黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī),提高制度監(jiān)督的約束性和科學性。1989年,中共發(fā)布《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》,首次明確民主黨派參政黨的地位;1993年,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度被寫進憲法,這標志著民主黨派監(jiān)督進入了制度化法律化的軌道。
3.3 黨風廉政建設與反腐敗斗爭成為工作重點
十四大之后我黨確立起黨風廉政建設和反腐敗斗爭領(lǐng)導體制,譬如1998年中共中央出臺《關(guān)于黨風廉政建設責任制的規(guī)定》,狠抓領(lǐng)導干部政治、組織、作風和財經(jīng)紀律,突出重大時間節(jié)點、事件、領(lǐng)域的監(jiān)督,不斷推動黨風廉政建設和反腐敗工作的縱深開展。
4 2002-2012:領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的相對完善
4.1 領(lǐng)導干部監(jiān)督機制規(guī)范化、體系化
2003年12月,黨中央出臺第一部黨內(nèi)監(jiān)督基本法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,明確黨內(nèi)監(jiān)督的重點是黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部,建立了重要情況通報和報告、民主生活會、述職述廉、誡勉談話、巡視等十項制度,這對黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范化制度化有著里程碑式的意義。隨后黨中央先后出臺了一系列配套的黨紀黨規(guī),為領(lǐng)導干部監(jiān)督提供了完善的制度依托和保證。
4.2 黨內(nèi)監(jiān)督體制機制進一步完善
2004年,中共中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,規(guī)定黨員不僅擁有監(jiān)督的權(quán)利,同時也承擔監(jiān)督的義務,明確黨員是黨內(nèi)監(jiān)督的絕對主體。其次,進一步明晰了黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的職權(quán)定位,并在紀委經(jīng)常性工作中增加“對黨員干部行使權(quán)力進行監(jiān)督”和“保障黨員權(quán)利”的內(nèi)容,紀檢監(jiān)察機制體制得到快速發(fā)展。2003年,中紀委正式成立專門巡視機構(gòu)和專職巡視隊伍,將巡視制度納入黨內(nèi)監(jiān)督十大制度。
4.3 重視黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合
胡錦濤強調(diào)將多種監(jiān)督機制有機統(tǒng)一起來,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,實現(xiàn)1+1>2的合力效應。2004年他在出席紀念人民代表大會成立50周年大會時指出,人民代表大會以及常務委員會作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督,是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。同樣在2004年慶祝人民政協(xié)成立55周年會議上明確指出人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。
5 2012以來:領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的創(chuàng)新與發(fā)展
5.1 從嚴治黨從嚴治吏理論不斷創(chuàng)新
黨的十八大以來,以習近平為核心的新一屆領(lǐng)導集體提出“全面從嚴治黨”,運用生動平實、貼近大眾、貼近生活的語言對從嚴治黨從嚴治吏作出理論創(chuàng)新。第一,反腐倡廉話語創(chuàng)新,“猛藥去疴”“重典治亂”等成語、典故生動表達了黨堅定不移反腐的決心。第二,“老虎蒼蠅齊打”的認識創(chuàng)新,說明了高壓反腐態(tài)勢下大小通吃,不存在漏網(wǎng)之魚。第三,制度管權(quán)的理念創(chuàng)新,系統(tǒng)性地提出三大機制,即不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。第四,黨員教育的理論創(chuàng)新,把理想信念比作精神上的“鈣”,反映出共產(chǎn)黨員沒有理想信念,理想信念不堅定的“軟骨病”。
5.2 深化領(lǐng)導干部監(jiān)督機制改革和制度創(chuàng)新
十八大以來,黨中央大刀闊斧推進紀律檢查體制改革,黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)在職能定位、組織架構(gòu)、運作方式等方面發(fā)生了深刻變化。中紀委首次向黨的工作部門和全國人大機關(guān)、國務院辦公廳等中央和國家機關(guān)派駐紀檢組;改革巡視工作,在工作內(nèi)容上重點關(guān)注“四個著力”,巡視機制上實行“三個不固定”。2016年10月中共十八屆六中全會專題討論研究全面從嚴治黨問題,制定和修訂了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,為新形勢下加強領(lǐng)導干部監(jiān)督提供了根本遵循。
5.3 繼續(xù)堅持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合
以習近平為核心的領(lǐng)導集體繼續(xù)高度重視黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合,強調(diào)要建設科學有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系,增強監(jiān)督合力和實效。習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上談到加強和改進人大監(jiān)督工作,強調(diào)各級人大及其常委會要擔負職責,進一步拓寬監(jiān)督渠道,保證人民民主權(quán)利。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,網(wǎng)絡反腐成為人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的主要方式,通過將黨員領(lǐng)導干部的腐敗或違法亂紀的行為曝光于網(wǎng)絡,為紀委和司法機關(guān)介入提供了線索和證據(jù)。目前,各級紀檢監(jiān)察機關(guān)都已開通舉報電話與信訪舉報網(wǎng)站,運用現(xiàn)代科技手段順應人民群眾監(jiān)督的發(fā)展。2018年3月11日,在第十三屆全國人民代表大會上確立了中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān),監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會,開啟了反腐敗工作的新篇章。
領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建設歷程總是貫穿于黨從嚴治黨的過程當中,通過對新中國成立后領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建立、發(fā)展四個階段的梳理,囊括了中央領(lǐng)導人的執(zhí)政實踐,可以看出領(lǐng)導干部監(jiān)督機制的建設主要是從理論-制度-實踐、黨內(nèi)-黨外即上下、內(nèi)外兩個維度不斷去完善,取得了巨大成就。顯然,沒有十全十美的體制機制,一個制度或機制的先進應體現(xiàn)為其能夠不斷糾正自我錯誤,克服自身的不合理,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻
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