琴澳跨境合作標(biāo)本意義的幾點(diǎn)思考

張瑞

澳門是個(gè)典型的“小宇宙、大能量”的城市代表。澳門雖小，只有32.8平方公里，但是人均GDP穩(wěn)居世界前三；澳門雖在國(guó)家地圖上僅是微不足道的一點(diǎn)，但對(duì)“一國(guó)兩制”的“星火”作用極大。橫琴與澳門隔河相望、一衣帶水，全面深化琴澳合作，既是國(guó)家賦予雙方的應(yīng)有之責(zé)，又是兩地民眾的熱切期盼，更對(duì)“一國(guó)兩制”新實(shí)踐具有重大的標(biāo)本意義。

縱觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)各類范疇，區(qū)域合作同時(shí)受到對(duì)稱和非對(duì)稱因素的影響。對(duì)稱因素包括：相鄰地理位置，相近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，平等的政治行政地位，相近的規(guī)則體系。非對(duì)稱因素有：地理位置不相鄰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，不平等的政治行政地位，不同的規(guī)則體系。琴澳合作屬于典型的跨境區(qū)域合作，既有位置相鄰的對(duì)稱性因素，又有經(jīng)濟(jì)水平差異大、行政地位不等和資源依賴不同等非對(duì)稱因素。若想引領(lǐng)區(qū)域合作向縱深發(fā)展，必須通過(guò)各類途徑和變通手段，拉平各類非對(duì)稱因素。

在世界范圍內(nèi)，衡量跨境區(qū)域合作成功與否的觀察視角有很多，但核心指標(biāo)有六：溝通機(jī)制暢通、設(shè)施聯(lián)通、通關(guān)便利、產(chǎn)業(yè)融通、民生共享、規(guī)則銜接。這六個(gè)要素既有橫向的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，又有縱向逐級(jí)遞進(jìn)的演進(jìn)規(guī)律?；仡櫱侔暮献魇荒隁v程，特別是跨入自貿(mào)時(shí)代五年來(lái)，琴澳在這六個(gè)方面都有了豐碩成果。

一是在溝通機(jī)制上，從原來(lái)琴澳各自將協(xié)調(diào)問(wèn)題上報(bào)國(guó)家相關(guān)部門，發(fā)展到橫琴設(shè)立澳門事務(wù)局，與澳門建立直線溝通機(jī)制，溝通效率大幅提升，再到當(dāng)前中央設(shè)立灣區(qū)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家層面跨區(qū)域問(wèn)題，已基本磨平了各類溝通障礙。二是在設(shè)施聯(lián)通上，橫琴口岸建設(shè)完成，澳門蓮花口岸將整體搬遷至橫琴口岸。三是在通關(guān)便利上，橫琴口岸實(shí)現(xiàn)24小時(shí)通關(guān)，澳門單牌車自由入出橫琴，開通琴澳跨境通勤專線。四是在產(chǎn)業(yè)融通上，從2009年的僅有5家澳門企業(yè)到目前的2400余家，年均增長(zhǎng)84%，總數(shù)占珠海市的44.6%，其中橫琴自貿(mào)試驗(yàn)片區(qū)近五年新增澳資企業(yè)2141家，占廣東省近五年新增澳門投資企業(yè)的51%。5平方公里粵澳合作區(qū)產(chǎn)業(yè)園，25個(gè)澳門項(xiàng)目開工建設(shè)。澳門四所國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室全部在橫琴設(shè)立分部。五是在民生共享上，“澳門新街坊”綜合民生項(xiàng)目土地已出讓簽約。澳門居民跨境購(gòu)買物業(yè)超過(guò)6000套，近400名澳門居民在橫琴參加跨境醫(yī)保。在橫琴就醫(yī)澳門居民超過(guò)1萬(wàn)人次。六是在規(guī)則銜接上，順利實(shí)施“港人港稅、澳人澳稅”，國(guó)內(nèi)首創(chuàng)鼓勵(lì)澳門企業(yè)跨境辦公，拓展澳門中小企業(yè)發(fā)展空間。

從總體上來(lái)說(shuō)，影響區(qū)域合作的非對(duì)稱因素在逐年減少，比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，已經(jīng)從2009年初的“一邊稻田魚塘、一邊金碧輝煌”，演變?yōu)楫?dāng)前交相輝映的“一河兩岸”新格局，橫琴環(huán)澳產(chǎn)業(yè)帶基本建成；在規(guī)則體系方面，橫琴對(duì)澳門社工、港澳導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)、建筑領(lǐng)域?qū)I(yè)人士等執(zhí)業(yè)資格單向認(rèn)可。在一些合作領(lǐng)域，雙方共同推出了很多具有開創(chuàng)意義的創(chuàng)新性舉措，并已在其他地方復(fù)制推廣。比如，橫琴的“分線管理”政策框架已在福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣；“澳人澳稅”政策已成功復(fù)制推廣到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市；澳門單牌車自由入出橫琴政策也正醞釀覆蓋到香港單牌車范圍；粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園由澳門公營(yíng)公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)的開發(fā)模式，也在“澳門新街坊”項(xiàng)目上得到推廣。

當(dāng)前，隨著橫琴開發(fā)正由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和城市民生配套階段，琴澳合作也面臨三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是在對(duì)澳合作階段上，總體上正由初期的“項(xiàng)目建設(shè)期”向“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入期”轉(zhuǎn)變。二是在對(duì)澳合作主體上，正由大企業(yè)集中進(jìn)駐逐步拓展為廣大澳門中小企業(yè)和澳門普通居民特別是澳門青年陸續(xù)進(jìn)駐。三是在對(duì)澳合作層次上，由單純的項(xiàng)目合作向產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、通關(guān)更加便利、民生充分共享、規(guī)則體系系統(tǒng)銜接的全面深度合作轉(zhuǎn)變。這三個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)從國(guó)家層面重新定位和謀劃琴澳合作提出了強(qiáng)烈的呼喚和需求。

但是，反觀當(dāng)前橫琴絕大部分政策舉措和規(guī)則體系仍然按照內(nèi)地政策體系框架執(zhí)行，還有待突破。澳門實(shí)行“自由港”經(jīng)濟(jì)體系，稅制單一、稅負(fù)輕，絕大部分中小企業(yè)只承擔(dān)最高12%的所得稅，并且還有較高的豁免額度，與內(nèi)地稅收制度落差巨大，國(guó)際人士和資金進(jìn)出自由、貨物通關(guān)基本自由。受制于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度和法律規(guī)范，橫琴與澳門在稅制、稅負(fù)、貨物人員通關(guān)等標(biāo)準(zhǔn)不同，澳門中小企業(yè)以澳門“自由港”的投資標(biāo)準(zhǔn)衡量橫琴的投資門檻，很自然地產(chǎn)生“門檻高”的感覺(jué)。比如澳門中小企業(yè)，特別是廣大零售門店和餐飲企業(yè)進(jìn)駐橫琴的意愿十分強(qiáng)烈，但是澳門零售門店銷售的都是國(guó)際免稅貨物，餐飲企業(yè)用的原材料都是國(guó)際免稅食材，海鮮食材來(lái)自澳大利亞、日本等國(guó)家，該類貨物進(jìn)出澳門十分便利。但是這些中小企業(yè)要來(lái)橫琴經(jīng)營(yíng)，則直接視同進(jìn)入內(nèi)地，國(guó)家有很多成文的法律法規(guī)都有硬性約束，稅負(fù)水平要按照內(nèi)地水平征收，比澳門高很多；食材也要經(jīng)過(guò)海關(guān)的檢驗(yàn)檢疫等較長(zhǎng)通關(guān)程序，對(duì)生鮮類食材的保存造成不便。更有甚者有一位澳門居民舉了一個(gè)比較極端的例子，他在澳門打包了一個(gè)盒飯，卻不能通過(guò)關(guān)口帶到橫琴來(lái)吃，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行通關(guān)規(guī)定，類似盒飯等物品都要檢驗(yàn)檢疫，是不允許隨身攜帶的。橫琴想要在這些規(guī)則體系上推出系統(tǒng)性的創(chuàng)新舉措，作為地方政府改革創(chuàng)新的空間十分有限，亟待國(guó)家層面至上而下地推出一系列深層次系統(tǒng)性的開放措施。

習(xí)近平總書記2019年12月20日在慶祝澳門回歸祖國(guó)20周年大會(huì)發(fā)表重要講話時(shí)，特別指出：“當(dāng)前，特別要做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章，為澳門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展開辟?gòu)V闊空間、注入新動(dòng)力”。當(dāng)晚，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文明確“積極支持在橫琴設(shè)立粵澳深度合作區(qū)”?？梢灶A(yù)見，橫琴在不久的將來(lái)，將正式邁入“粵澳深度合作區(qū)”時(shí)代，通過(guò)優(yōu)化“分線管理”政策，在民商事法律適用、貿(mào)易等領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開放，打造與國(guó)際規(guī)則高度銜接的營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建粵澳雙方共商共建共管的體制機(jī)制，澳門自由港的部分規(guī)則體系將延伸到合作區(qū)，一些長(zhǎng)期制約琴澳合作的體制性因素將被逐步化解，長(zhǎng)期影響區(qū)域合作的非對(duì)稱因素將迅速?gòu)浐?，“一?guó)兩制”的制度疊加優(yōu)勢(shì)將在橫琴充分彰顯，合作區(qū)新的合作模式將為“一國(guó)兩制”新實(shí)踐作出新的探索，積累新的經(jīng)驗(yàn)，具有新的標(biāo)本意義，進(jìn)而對(duì)粵港合作和兩岸合作新模式進(jìn)行一些有益探索，為祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。