建立健全全鏈條固廢管理體系

箴言

4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱“新固廢法”），自2020年9月1日起施行。此次修訂新增條文41條，內(nèi)容上有較大變動(dòng)的65條，而且處處體現(xiàn)了用最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的思路。

值得關(guān)注的是，新固廢法規(guī)定了全鏈條的固廢管理要求，對(duì)企業(yè)的影響滲透到了企業(yè)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程。對(duì)于產(chǎn)廢企業(yè)和治理企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要了解哪些是企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)不可觸碰的“高壓線”，同時(shí)也要更科學(xué)地部署發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和擬定內(nèi)部環(huán)境管理制度。

固廢管理提出新要求

固體廢物污染防治事關(guān)人民群眾生命安全和身體健康，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。

2018年起，國(guó)家相關(guān)部門就制定了一系列的政策推進(jìn)固體廢物污染防治工作，“國(guó)家相關(guān)部門如此重視固體廢棄物的治理，主要是因?yàn)槠涮幚砣笨谳^大，風(fēng)險(xiǎn)較高。”業(yè)內(nèi)人士稱，在生活垃圾產(chǎn)量逐年遞增的背景之下，國(guó)內(nèi)的處理量卻在逐年下滑，2018—2020年分別新增處理量缺口達(dá)2.5億噸、2.9億噸、3.4億噸。危險(xiǎn)廢物方面，其產(chǎn)量增速最快，但實(shí)際處理率不及三成。一般工業(yè)固廢方面，2018—2020年我國(guó)一般工業(yè)固廢的待處置貯存量將分別達(dá)到12.1億噸、12.7億噸、13.3億噸。

大量固體廢物得不到有效處置，不僅占用了土地、人力等資源，而且長(zhǎng)期堆放過(guò)程中可能產(chǎn)生非法傾倒、非法轉(zhuǎn)移等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康都造成一定的威脅。

事實(shí)上，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就高度重視固體廢物污染防治工作，習(xí)近平總書記多次就固體廢物污染防治工作作出重要指示，親自部署生活垃圾分類、禁止洋垃圾入境等工作。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中明確提出，加快修改固體廢物污染防治方面的法律法規(guī)。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，醫(yī)療廢物處理處置為代表的固體廢物處理工作再次引起重視。黨中央在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，對(duì)固體廢物管理工作提出新的要求。

全國(guó)人大常委會(huì)高度重視固廢法修改工作，2017年執(zhí)法檢查報(bào)告建議盡快啟動(dòng)固廢法修訂工作。希望借助法律的剛性要求，推動(dòng)固體廢物管理工作水平的提升，規(guī)范固體廢物處理處置工作，促進(jìn)固體廢物的充分利用和安全處理，保障環(huán)境安全和群眾健康。本屆人大常委會(huì)在“關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決議中，也明確提出加快固廢法的修改工作。

在各方的努力推動(dòng)下，新固廢法修訂工作穩(wěn)步推進(jìn)，并于4月29日通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議。新固廢法堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹新發(fā)展理念，突出問(wèn)題導(dǎo)向，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，健全固體廢物污染防治長(zhǎng)效機(jī)制。特別是對(duì)于固體廢物產(chǎn)生的企業(yè)來(lái)說(shuō)，新固廢法強(qiáng)化固廢產(chǎn)生者責(zé)任，增加排污許可、管理臺(tái)賬、資源綜合利用評(píng)價(jià)等制度。對(duì)違法行為實(shí)行嚴(yán)懲重罰，提高罰款額度，增加處罰種類，強(qiáng)化處罰到人，同時(shí)補(bǔ)充規(guī)定一些違法行為的法律責(zé)任。此舉將有效規(guī)范企業(yè)固體廢物管理工作，進(jìn)一步筑牢固體廢物污染防線。

企業(yè)違法成本提高

“新固廢法在對(duì)環(huán)境違法行為的‘嚴(yán)懲重罰方面達(dá)到了新高度，多項(xiàng)違法行為的罰款數(shù)額是現(xiàn)行固廢法的10倍?！狈山缛耸恐赋觯绗F(xiàn)行固廢法規(guī)定“不設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志的，處1萬(wàn)以上10萬(wàn)以下的罰款”。而新固廢法規(guī)定“未按規(guī)定設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志的，處10萬(wàn)以上100萬(wàn)以下的罰款”，而且“不按規(guī)定設(shè)置”包含了未設(shè)置和設(shè)置不規(guī)范兩種情形。

“嚴(yán)懲重罰”的另外一個(gè)體現(xiàn)，是針對(duì)特定環(huán)境違法行為，除對(duì)企業(yè)本身進(jìn)行行政處罰外，同時(shí)對(duì)企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，即“雙罰制度”?！皩?duì)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，可以有效引起企業(yè)對(duì)固體廢物管理工作的重視?！杯h(huán)境執(zhí)法人員表示，以往對(duì)企業(yè)的處罰以罰款較多，“罰款交錢對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)并不足以形成強(qiáng)大震懾，但是對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰，這會(huì)影響其人身自由和聲譽(yù)，震懾作用比較大，企業(yè)也會(huì)更加重視?！?/p>

而且與其他環(huán)境法律中的雙罰對(duì)象有所不同，新固廢法除規(guī)定對(duì)“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”進(jìn)行處罰外，部分違法行為的被處罰對(duì)象還進(jìn)一步擴(kuò)展到“法定代表人和主要負(fù)責(zé)人”。這就使目前部分企業(yè)的法定代表人和主要負(fù)責(zé)人通過(guò)內(nèi)部職責(zé)分工的制度設(shè)計(jì)以隔離自身風(fēng)險(xiǎn)這一慣常做法，歸于無(wú)效。新固廢法的目的在于從根本上督促企業(yè)的“實(shí)際掌權(quán)者”強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從全局角度做好企業(yè)的環(huán)境管理工作。

2016年8月，原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等在內(nèi)的31部門聯(lián)合簽署了《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，根據(jù)“褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信”的總體要求，針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒措施，內(nèi)容包括限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政許可或者融資行為等諸多措施。

新固廢法也將這一制度運(yùn)用到固體廢物管理工作中，要求生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信用記錄制度，將相關(guān)信用記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。

法律界人士稱，新固廢法第一次在法律層面上明確提出了“信用記錄制度”，并且法律層面上第一次針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者適用信用懲戒。生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前部分失信懲戒措施已經(jīng)開始適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，隨著信用記錄體系的完善，企業(yè)的環(huán)境違法行為將使企業(yè)“處處受限”。

要實(shí)行全過(guò)程管理

新固廢法明確要求產(chǎn)廢單位要建立健全工業(yè)固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置全過(guò)程的污染環(huán)境防治責(zé)任制度。這也就意味著，產(chǎn)廢單位要負(fù)責(zé)固體廢物的“從生到死”，無(wú)論哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，污染了環(huán)境或造成生態(tài)破壞，產(chǎn)廢單位都有承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)廢單位建立起規(guī)范的全流程固廢管理制度，是降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的主要辦法。

新固廢法規(guī)定工業(yè)產(chǎn)廢單位應(yīng)建立工業(yè)固體廢物管理臺(tái)賬，臺(tái)賬需對(duì)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生的種類、數(shù)量、流向、貯存、利用、處置等信息如實(shí)進(jìn)行記錄，記錄的信息要實(shí)現(xiàn)工業(yè)固體廢物可追溯、可查詢。與工業(yè)固廢產(chǎn)生單位應(yīng)建立管理臺(tái)賬相同，對(duì)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位，新固廢法也明確要求其建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄有關(guān)信息，將部門規(guī)范性文件要求轉(zhuǎn)化為法定要求。

業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)行固廢法對(duì)工業(yè)固廢管理和危險(xiǎn)廢物管理都沒(méi)有規(guī)定建立管理臺(tái)賬的要求，但2011年原環(huán)境保護(hù)部與衛(wèi)生部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物監(jiān)管工作的意見》，要求危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位“將危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、貯存、利用、處置等情況納入生產(chǎn)記錄，建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄相關(guān)信息并及時(shí)依法向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)”。因此，在實(shí)踐中，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位會(huì)建立危廢管理臺(tái)賬。按照新固廢法要求，以后工業(yè)固廢產(chǎn)生單位也應(yīng)建立工業(yè)固廢管理臺(tái)賬。

接受委托運(yùn)輸、利用、處置固廢的單位和個(gè)人也是固廢污染防治的責(zé)任主體。因此，新固廢法新增了委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固廢的，應(yīng)對(duì)受托方進(jìn)行審查，否則承擔(dān)連帶責(zé)任的要求。這是新固廢法強(qiáng)化工業(yè)固廢產(chǎn)生者責(zé)任的又一體現(xiàn)。

業(yè)內(nèi)人士指出，該規(guī)定與新固廢法第三十六條要求工業(yè)固廢產(chǎn)生單位建立健全工業(yè)固體廢物全過(guò)程的環(huán)境污染防治責(zé)任制度相銜接，即對(duì)于運(yùn)輸、利用、處置環(huán)節(jié)，工業(yè)固廢產(chǎn)生單位應(yīng)盡到委托前的審查義務(wù)并在委托合同中明確污染防治要求，否則除依據(jù)規(guī)定被處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，可能被責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉之外，對(duì)于委托他人運(yùn)輸、利用、處置的工業(yè)固廢造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，工業(yè)固廢產(chǎn)生者還要和受托方承擔(dān)連帶責(zé)任。

所以，產(chǎn)廢單位委托第三方“運(yùn)輸”“利用”“處置”固廢的，需要對(duì)受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實(shí)，這既是法律的明文要求，也是產(chǎn)廢單位預(yù)防連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的第一步。“核實(shí)”需要委托方盡到謹(jǐn)慎注意義務(wù)，例如，委托方對(duì)受托方的注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、相應(yīng)資質(zhì)、配套的硬件設(shè)施和專業(yè)技術(shù)人員、工作場(chǎng)所、過(guò)往業(yè)績(jī)等方面的考察。同時(shí)注意，能夠?qū)ⅰ昂藢?shí)”情況外化為“證據(jù)”留存。

值得一提的是，新固廢法新增了收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的要求。這是首次通過(guò)立法明確環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定，具有開創(chuàng)意義。

新固廢法新增了將工業(yè)固體廢物納入排污許可制度進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)定，要求工業(yè)固廢產(chǎn)生單位申領(lǐng)排污許可證，并向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、數(shù)量、流向、貯存、利用、處置等有關(guān)資料，以及減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生、促進(jìn)綜合利用的具體措施，并執(zhí)行排污許可管理制度。

危險(xiǎn)廢物屬于工業(yè)固廢的特殊類別，也將被納入排污許可制度管理，通過(guò)排污許可證制度和國(guó)家危險(xiǎn)廢物信息管理系統(tǒng)來(lái)跟蹤監(jiān)管企業(yè)危險(xiǎn)廢物變化信息。