從抗擊新冠肺炎疫情看社會(huì)保障在國(guó)家治理中的功能及走向

賈玉嬌

一、抗擊新冠肺炎疫情的國(guó)家治理總調(diào)動(dòng)

自黨的十八大以來(lái)，黨中央不斷加強(qiáng)制度建設(shè)與提升制度執(zhí)行力，并在現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)中不斷明確堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么，不斷釋放中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、道路優(yōu)勢(shì)。2020年伊始，中國(guó)突發(fā)新冠肺炎疫情。這場(chǎng)疫情傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大為新中國(guó)成立以來(lái)之最。在大流動(dòng)社會(huì)且病毒信息與治療手段不對(duì)稱的情勢(shì)下，中國(guó)以民生保障為要旨，以國(guó)家治理體系為依托，以國(guó)家治理機(jī)制為載體，在黨中央的統(tǒng)一指揮調(diào)配下，迅速建立聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)保機(jī)制，釋放出了國(guó)家治理的“非常之力”，使得疫情防控工作及時(shí)、全面、有效地開展，力保全國(guó)人民的生命、健康與生活，使中國(guó)這艘大船平穩(wěn)向前。

針對(duì)疫情防控的總體性與復(fù)雜性，黨中央以人民為中心，對(duì)疫情防控展開系統(tǒng)部署，形成由中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組指揮，國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭，財(cái)政部、商務(wù)部、工信部、交通部、人社部、民政部等32 個(gè)部委參與的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。相關(guān)制度縱橫交織，從中央直貫到地方，從北京輻射到全國(guó)，連接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)端口與主體。一個(gè)立體式、系統(tǒng)化、全方位的制度大網(wǎng)覆蓋于中華大地之上。其中，社會(huì)保障制度作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排發(fā)揮出了重要作用。

二、抗擊新冠肺炎疫情中社會(huì)保障制度的調(diào)動(dòng)情況

制度一頭連著人民，一頭連著國(guó)家，在這三者之間，中國(guó)努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同統(tǒng)一。一個(gè)制度優(yōu)劣的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就在于是否想人民之所想，急人民之所急①習(xí)近平：想群眾之所想、急人民之所急、解群眾之所困.新華網(wǎng)，2016年12月22日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/22/c_129415660.htm.。我國(guó)制度以保障人民的利益，滿足人民的需求為根本出發(fā)點(diǎn)，人民性是中國(guó)國(guó)家制度與治理體系建設(shè)與發(fā)展的價(jià)值本位。此次新冠肺炎疫情席卷全國(guó)，威脅人民生命安全，極大地影響了人民的生活和發(fā)展。根據(jù)受疫情影響的不同，本文將全國(guó)人民劃分為四類，分別是：新冠肺炎患者；抗擊新冠肺炎疫情一線工作人員，包括醫(yī)務(wù)工作人員、交通運(yùn)輸防控一線工作人員、社區(qū)工作者、醫(yī)療垃圾處理人員；疫情封城期間滯留武漢的外地人員；其他社會(huì)成員。由此形成四大需求板塊：醫(yī)療救治需求；安全防護(hù)、職業(yè)傷害補(bǔ)償需求；生活援助需求；正常生活需求，包括各類人群的健康、生命安全與生活需求，例如各類社會(huì)保障金的及時(shí)發(fā)放，基本生活物資、就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)等基本民生保障。這些既是人民的需求，也是保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行的需求。社會(huì)保障制度作為連接人民與國(guó)家的基本橋梁，作出了以下制度回應(yīng)：

（一）“醫(yī)療保險(xiǎn)＋醫(yī)療救助＋大病保險(xiǎn)＋財(cái)政兜底”：人民生命安全的基礎(chǔ)保障制度體系

在新冠肺炎疫情開始全國(guó)蔓延的第一時(shí)間，國(guó)家醫(yī)保局要求全國(guó)醫(yī)保系統(tǒng)按照“兩個(gè)確?！弊龊镁戎喂ぷ鳎创_?；颊卟灰蛸M(fèi)用問(wèn)題而得不到及時(shí)救治，確保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不因醫(yī)?？傤~預(yù)算管理規(guī)定影響救治。為此，國(guó)家醫(yī)保局采取非常措施給予制度保障，充分發(fā)揮醫(yī)療保障資源整合優(yōu)勢(shì)，對(duì)于新冠肺炎患者治療費(fèi)實(shí)行“四個(gè)一批”：1.基本醫(yī)保解決一批，擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷目錄，將《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》覆蓋的藥品和醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目臨時(shí)納入醫(yī)保支付范圍；對(duì)集中收治患者的醫(yī)院，醫(yī)療費(fèi)用不納入醫(yī)院總額預(yù)算控制指標(biāo)。2.大病保險(xiǎn)解決一批。3.醫(yī)療救助基金兜底保障一批。4.剩下的個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政補(bǔ)助一批。對(duì)于異地就醫(yī)患者，采取先救治后結(jié)算，報(bào)銷不執(zhí)行異地轉(zhuǎn)外就醫(yī)支付比例調(diào)減規(guī)定。

（二）“職業(yè)安全＋人文關(guān)懷＋工傷保險(xiǎn)＋津貼工資”：一線工作人員的勞動(dòng)保障制度體系

在全力救治新冠患者的同時(shí)，做好防疫一線醫(yī)務(wù)工作者及相關(guān)工作人員人身與職業(yè)安全保障工作。1月22日，人社部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染新冠病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的有關(guān)保障問(wèn)題的通知》②人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于因履行工作職責(zé)感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員有關(guān)保障問(wèn)題的通知.中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部，2020年1月23日，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/202001/t20200123_357525.html.；2月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家衛(wèi)生健康委、人社部、財(cái)政部《關(guān)于改善一線醫(yī)務(wù)人員身心健康若干措施》③國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家衛(wèi)生健康委、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部《關(guān)于改善一線醫(yī)務(wù)人員工作條件切實(shí)關(guān)心醫(yī)務(wù)人員身心健康若干措施》的通知.中華人民共和國(guó)中央人民政府，2020年2月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/11/content_5477476.htm.的通知；3月14日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于聚焦一線貫徹落實(shí)保護(hù)關(guān)心愛護(hù)醫(yī)務(wù)人員措施的通知》①國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制關(guān)于聚焦一線貫徹落實(shí)保護(hù)關(guān)心愛護(hù)醫(yī)務(wù)人員措施的通知.中華人民共和國(guó)中央人民政府，2020年3月11日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/12/content_5490416.htm.；3月3日，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于全面落實(shí)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》②中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組引發(fā)《關(guān)于全面落實(shí)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》.新華網(wǎng)客戶端，2020年3月4日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660229390292632 421＆wfr=spider＆for=pc.，3月6日，民政部印發(fā)該通知的落實(shí)通知③民政部關(guān)于貫徹落實(shí)中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全面落實(shí)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》的通知.中華人民共和國(guó)中央人民政府，2020年3月6日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/07/content_5488420.htm.，確定八個(gè)方面關(guān)心關(guān)愛一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者政策措施。通過(guò)上述安排，為一線醫(yī)務(wù)和社區(qū)工作人員提供工作休息條件、防護(hù)設(shè)施和設(shè)備配置、安全的職業(yè)環(huán)境；飲食、營(yíng)養(yǎng)保障；心理疏導(dǎo)與人文關(guān)懷；依法認(rèn)定工傷；發(fā)放衛(wèi)生防疫津貼、落實(shí)待遇、增發(fā)不納入基數(shù)的績(jī)效工資；輪休與隔離按照出勤對(duì)待。

（三）“住宿飲食援助＋臨時(shí)救助”：武漢滯留人員的基本生活保障制度體系

1月31日，武漢市民政局對(duì)非本市戶口，因探親、旅游、務(wù)工等原因感染新冠肺炎導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重生活困難的流動(dòng)人口，按照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的4-6 倍直接給予臨時(shí)救助。2月22日，武漢市民政局出臺(tái)了《關(guān)于開展滯留在漢外地旅客臨時(shí)生活救助的通知》④武漢設(shè)置69 個(gè)安置點(diǎn)，累計(jì)發(fā)放1609.8 萬(wàn)元臨時(shí)生活困難救助金.中國(guó)青年報(bào)，2020年3月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661135377133397316＆wfr=spider＆for=pc.，對(duì)生活困難的人員一次性支付3000 元補(bǔ)助（300 元／天×10天）。在以經(jīng)濟(jì)援助為主的做法外，還為滯留的困難人員提供住宿與食品援助。武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部出臺(tái)《疫情防控期間滯留在漢的外地人員服務(wù)保障工作實(shí)施方案》，截至3月13日晚，武漢市一共設(shè)置了69 個(gè)安置點(diǎn)，為滯留武漢生活困難人員提供臨時(shí)住宿與飲食供給，累計(jì)安置4843 人。

（四）“低保制度＋臨時(shí)救助＋生活援助＋發(fā)現(xiàn)追蹤＋機(jī)構(gòu)治理”：貧困人群、脆弱人群和機(jī)構(gòu)人群的基礎(chǔ)保障制度

在這場(chǎng)疫情中，低保家庭、特困人員、農(nóng)村“三留守”人員受到的沖擊最大，在黨中央的指揮部署下，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》⑤中央應(yīng)對(duì)新型冠狀肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》.中華人民共和國(guó)民政部，2020年3月7日，http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/bsyq/202003/20200300025392.shtml.，本著應(yīng)保盡保和疫情重災(zāi)區(qū)終止退出的原則，開展社會(huì)救助兜底保障。主要采取以下幾個(gè)措施：其一是深化社會(huì)救助及時(shí)響應(yīng)機(jī)制改革，暢通服務(wù)熱線，優(yōu)化簡(jiǎn)化社會(huì)救助流程，下放社會(huì)救助審批權(quán)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道臨時(shí)救助審批額度；其二是對(duì)困難群眾發(fā)放臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼；其三是對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行健康管理；其四是對(duì)感染新冠肺炎的非本地戶籍人員，可在急難發(fā)生地申請(qǐng)臨時(shí)救助。針對(duì)“一老一小”家庭，3月6日，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于在疫情防控期間加強(qiáng)特殊困難老年人關(guān)愛服務(wù)的通知》①民政部：疫情防控期間加強(qiáng)特殊困難老年人關(guān)愛服務(wù)，人民網(wǎng)，2020年3月6日，http://society.people.com.cn/n1/2020/0306/c1008-31620785.html.；3月14日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作方案》，對(duì)獨(dú)居尤其是生活不能自理的特困老年人、隔離在家的孤寡老人，以及父母及監(jiān)護(hù)人因疫情影響無(wú)法提供監(jiān)護(hù)的兒童，開展全面排查，建立發(fā)現(xiàn)與及時(shí)報(bào)告機(jī)制，提供妥善照顧與追蹤服務(wù)。此外，對(duì)老年人、兒童、精神疾病患者及犯人聚集的機(jī)構(gòu)開展疫情防控工作。

（五）“就業(yè)保障＋待遇保障＋便民服務(wù)＋心理疏導(dǎo)”：社會(huì)普通人群的基礎(chǔ)生活保障制度

習(xí)近平總書記在多次重要講話中指出，就業(yè)是最大的民生。在疫情影響下，如何保障企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)、有序務(wù)工成為“六穩(wěn)”之首，將對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生直接影響。從2月5日至3月17日，黨中央接連作出重要指示，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，人社部等相關(guān)部門發(fā)出系列通知開展工作，從工作路徑與內(nèi)容上看，呈現(xiàn)出“兩個(gè)階段”“兩個(gè)重點(diǎn)人群”“兩條主線”?！皟蓚€(gè)階段”是指從疫情防控期間的復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)間表上看，2月5日到2月13日是重點(diǎn)企業(yè)復(fù)工與用工保障階段從2月13日到3月17日是各類企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工階段；“兩個(gè)重點(diǎn)人群”是農(nóng)民工與高校畢業(yè)生。習(xí)近平總書記特別重視高校畢業(yè)生和農(nóng)民工的就業(yè)工作，將其作為穩(wěn)就業(yè)的重中之重。

在黨中央的決策部署下，人社部圍繞“穩(wěn)定企業(yè)就業(yè)崗位”與開展“就業(yè)兜底”兩條主線，開展穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)及一系列服務(wù)工作。主線之一是運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)和津貼補(bǔ)助杠桿援企穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)。統(tǒng)計(jì)企業(yè)開復(fù)工時(shí)間，并由互聯(lián)網(wǎng)或指導(dǎo)企業(yè)向員工發(fā)布；2月20日，人社部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的通知》（人社部發(fā)[2020]11 號(hào)）②人力資源社會(huì)保障部 財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的通知.國(guó)家稅務(wù)總局，2020年2月20日，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5144708/content.html.，通過(guò)分區(qū)分類型返還企業(yè)部分失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定用工；對(duì)吸納就業(yè)困難人員、離校未就業(yè)畢業(yè)生，堅(jiān)持不裁員且正常發(fā)放工資的企業(yè)給予階段性社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)共為企業(yè)和個(gè)體工商戶降低成本5000 億元以上；對(duì)參保企業(yè)吸納新勞動(dòng)力并開展以工代訓(xùn)的，按人頭給予企業(yè)階段性培訓(xùn)補(bǔ)貼；對(duì)吸納登記失業(yè)半年以上人員以及因疫情無(wú)法返崗的農(nóng)民工就業(yè)且簽訂1年以上勞動(dòng)合同并按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的中小企業(yè)，按人頭給予一次性吸納就業(yè)補(bǔ)貼。主線之二是開展人社扶貧，開發(fā)臨時(shí)性公益性崗位托底安置貧困勞動(dòng)力。圍繞于此，開展24 小時(shí)重點(diǎn)企業(yè)用工調(diào)度保障機(jī)制，穩(wěn)崗返還失業(yè)保險(xiǎn)的“不見面”審批，農(nóng)民工復(fù)工點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一站式服務(wù)，線上招聘、技能培訓(xùn)與簽訂電子勞動(dòng)合同。

保障疫情期間勞動(dòng)者工資收益。一方面，針對(duì)事業(yè)單位工作人員，人社部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間事業(yè)單位人員有關(guān)工資待遇的通知》①人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間事業(yè)單位人員有關(guān)工資待遇的通知》.中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部，2020年2月13日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/202002/t20200213_359781.html.，規(guī)定因疫情期間的隔離治療與觀察及其他緊急措施導(dǎo)致無(wú)法正常勞動(dòng)的事業(yè)單位工作人員，期間的工資、福利待遇按出勤對(duì)待；另一方面，針對(duì)企業(yè)職工，因疫情影響無(wú)法正常復(fù)工，用完各類假期仍不能正常上班的職工，企業(yè)參照國(guó)家關(guān)于停工停產(chǎn)期間工資支付相關(guān)規(guī)定與職工協(xié)商支付工資；暫無(wú)工資支付能力的企業(yè)與工會(huì)或職工代表協(xié)商延期支付；對(duì)因依法被隔離導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的職工，企業(yè)按正常勞動(dòng)支付其工資，隔離期結(jié)束后，對(duì)仍需停止工作進(jìn)行治療的職工按醫(yī)療期有關(guān)規(guī)定支付工資；對(duì)在春節(jié)假期延長(zhǎng)假期間因疫情防控不能休假的職工，依法支付加班工資。

為失業(yè)人口提供失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救助。對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿仍未就業(yè)且距離法定退休年齡不足1年的失業(yè)人員，可繼續(xù)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金直至法定退休年齡；疫情防控期間，湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)的參保人員，按照不高于當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金，但是失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)補(bǔ)助金不得同時(shí)發(fā)放。推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)辦，人社部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》②人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知.中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部，2020年3月5日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/202003/t20200306_361582.html.，失業(yè)人員可憑社會(huì)保障卡或身份證到現(xiàn)場(chǎng)或通過(guò)網(wǎng)上申報(bào)的方式領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金；允許用人單位逾期辦理且不影響參保人員個(gè)人權(quán)益記錄，補(bǔ)辦手續(xù)應(yīng)在疫情解除后三個(gè)月內(nèi)完成。

全面推進(jìn)各類保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)化辦理，保障人民及時(shí)享有各類社會(huì)保障資源，穩(wěn)定個(gè)體收入。人社部官網(wǎng)、官方公眾號(hào)，國(guó)家社保公共服務(wù)平臺(tái)和“掌上12333”APP 向社會(huì)公布225 個(gè)城市失業(yè)保險(xiǎn)金網(wǎng)上申領(lǐng)平臺(tái)；加快實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移網(wǎng)上申請(qǐng)全覆蓋，取消郵寄紙質(zhì)憑證。探索通過(guò)網(wǎng)上辦理、初審待遇申領(lǐng)，按月預(yù)發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；推出電子社?？?，推動(dòng)線上業(yè)務(wù)辦理。關(guān)注隔離期間社會(huì)成員的心理疏導(dǎo)，國(guó)家衛(wèi)生健康委和民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會(huì)工作服務(wù)的通知》③一圖讀懂：《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會(huì)工作服務(wù)的通知》.中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，2020年3月5日，http://www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202003/0fb1c1d59ecb4 43ba5004f650496eb0e.shtml.，加強(qiáng)患者、被隔離者和一線工作人員的心理援助與社會(huì)工作服務(wù)。

此外，動(dòng)員行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織、各類社會(huì)組織和志愿者參與疫情防控，并對(duì)慈善組織運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。在此次疫情防控過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)上述社會(huì)保障制度網(wǎng)絡(luò)，直接或間接向社會(huì)成員轉(zhuǎn)移撥付大規(guī)模資金（詳見表1），以切實(shí)保障人民生命、健康、生存與發(fā)展。

表1：新冠肺炎疫情期間主要社會(huì)保障項(xiàng)目支出情況（統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間到2020年4月5日）

三、由抗擊新冠肺炎疫情看社會(huì)保障制度在國(guó)家治理體系中的功能變遷

（一）社會(huì)保障制度在疫情防控中發(fā)揮的作用分析

第一，為保障人民生命安全與身體健康提供物質(zhì)基礎(chǔ)。新冠肺炎疫情的肆虐對(duì)各國(guó)人民生命安全與身體健康構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在生死攸關(guān)時(shí)刻，各個(gè)國(guó)家制度與治理體系的價(jià)值立場(chǎng)顯露無(wú)疑。在這場(chǎng)世紀(jì)考驗(yàn)中，習(xí)近平總書記指出，要把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。在這場(chǎng)人民生命與健康的爭(zhēng)奪戰(zhàn)與守衛(wèi)戰(zhàn)中，國(guó)家調(diào)動(dòng)諸多制度，組織醫(yī)療資源、人力物力迅速匯聚以滿足人民就醫(yī)需求。其中，由醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助所共同構(gòu)成的面向全民的醫(yī)療保障制度起到基礎(chǔ)性作用，這是因?yàn)獒t(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)存在供給無(wú)法充分有效滿足醫(yī)療需求的普遍困境。為此，許多國(guó)家采取市場(chǎng)原則來(lái)解決這一問(wèn)題。在市場(chǎng)原則下，高端醫(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格很高，一般百姓承受不起。保守估算，治療一名重癥新冠肺炎患者的費(fèi)用在70 萬(wàn)到100 萬(wàn)人民幣，治療一名普通輕癥患者的費(fèi)用也要在5 萬(wàn)到10 萬(wàn)人民幣①天價(jià)賬單曝光，治療新冠肺炎要花多少錢？人民日?qǐng)?bào)，2020年3月21日。。能否支付得起如此昂貴的治療費(fèi)用成為患者能否接受治療的關(guān)鍵。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，醫(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)規(guī)?？梢栽卺t(yī)療市場(chǎng)購(gòu)買力的刺激下不斷擴(kuò)張，但不能自動(dòng)遞送到有需要的人的身邊，不能直接發(fā)揮保障人民生命安全與身體健康的作用。因此，醫(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)是保障人民生命安全與身體健康的必要物質(zhì)條件，人民購(gòu)買醫(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)的能力，以及國(guó)家為保障人民購(gòu)買能力而提供的制度支持是實(shí)現(xiàn)人民生命安全與身體健康的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此次疫情防控中，中國(guó)醫(yī)療保障制度充分發(fā)揮出了保障人民生命與健康的制度功能，成為凸顯中國(guó)特色社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)制度安排。

第二，保障企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)性制度安排。自改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度走上了一條重塑與發(fā)展之路，其在國(guó)家治理中的位置及功能也發(fā)生了顯著變化。社會(huì)保障基金從無(wú)到有，規(guī)模逐漸擴(kuò)大。以社會(huì)保險(xiǎn)基金為例，2019年養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余6.85 萬(wàn)億元。①人社部：2019年三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余6.85 萬(wàn)億元.中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)，2020年1月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655669849194647234＆wfr=spider＆for=pc.社會(huì)保障制度功能開始逐漸從改革開放之初的兜底減壓向與經(jīng)濟(jì)政策融合轉(zhuǎn)變，發(fā)揮出越來(lái)越重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能。在此次疫情期間，大量企業(yè)停工停產(chǎn)，尤其是服務(wù)類企業(yè)受到的影響更大、更持久。隨著疫情在各國(guó)蔓延，世界經(jīng)濟(jì)受到堪比經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重創(chuàng)。在此背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從世界應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，就業(yè)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、交換、分配與消費(fèi)的良性循環(huán)的啟動(dòng)點(diǎn)，而保障這一啟動(dòng)點(diǎn)能夠啟動(dòng)的制度之一是社會(huì)保險(xiǎn)制度。在現(xiàn)代勞動(dòng)關(guān)系中，社會(huì)保險(xiǎn)制度既是勞動(dòng)者權(quán)益保障制度，也是一項(xiàng)企業(yè)人力資源制度。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與補(bǔ)貼成為企業(yè)人力成本的基本構(gòu)成，運(yùn)用好這一制度對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效能與經(jīng)濟(jì)效益提高產(chǎn)生重要影響。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，就業(yè)充分，社會(huì)保險(xiǎn)可以充分儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，社會(huì)保險(xiǎn)可以發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期功能，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，通過(guò)返還方式擴(kuò)充企業(yè)資金流、穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、保持企業(yè)就業(yè)崗位與勞動(dòng)力吸納能力，從而為經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性運(yùn)行狀態(tài)提供起點(diǎn)性支持。

第三，保障人民獲得基本收入、保持基本生活質(zhì)量的基礎(chǔ)性制度安排。本著應(yīng)保盡保的原則，中國(guó)社會(huì)保障制度為疫情期間各類人群的基本生活提供保障。對(duì)因企業(yè)停工停產(chǎn)而導(dǎo)致生活來(lái)源中斷的人群，中國(guó)運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救助制度，加大對(duì)已參保且因疫情緣故導(dǎo)致勞動(dòng)收入中斷人群的保障力度，對(duì)符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的人員及時(shí)足額發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，對(duì)不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)條件的參保失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金，確保應(yīng)保盡保。根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2020年1月到2月共向219 萬(wàn)人發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金61 億元②人社部：1-2月共向219 萬(wàn)人發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金61 億元.中國(guó)網(wǎng)，2020年3月19日，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/19/content_75833698.htm.；對(duì)疫情期間工作的勞動(dòng)者薪酬與待遇給出制度規(guī)定；按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金，對(duì)疫情期間養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦制度進(jìn)行創(chuàng)新，保障新退休人員及時(shí)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；通過(guò)醫(yī)療保障制度解決新冠肺炎患者醫(yī)療救治費(fèi)用問(wèn)題，避免數(shù)以萬(wàn)計(jì)的家庭陷入因“疫”致貧、因“疫”返貧；通過(guò)加大最低生活保障制度覆蓋面和救助力度，保障貧困人口基本生活需求；通過(guò)擴(kuò)大臨時(shí)救助覆蓋范圍，解決因疫情影響導(dǎo)致勞動(dòng)收入中斷且沒(méi)有參加失業(yè)保險(xiǎn)的人群的基本生活。

（二）社會(huì)保障在國(guó)家治理體系中的走勢(shì)

從中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展來(lái)看，社會(huì)保障制度經(jīng)歷了從被動(dòng)反應(yīng)型到主動(dòng)促進(jìn)型的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障制度體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)由社會(huì)救助居大到社會(huì)保險(xiǎn)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障制度功能由社會(huì)穩(wěn)定器到促進(jìn)消費(fèi)，再到激活生產(chǎn)、保障人民生命安全與身體健康的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出了越來(lái)越重要的作用。從其在國(guó)家治理體系中的變遷軌跡來(lái)看，社會(huì)保障制度在國(guó)家治理體系中與經(jīng)濟(jì)政策之間的相對(duì)關(guān)系由“托底－依附”向“中心－融合”轉(zhuǎn)變，發(fā)生了顯著變化?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度以作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施而出場(chǎng)，直接推動(dòng)因素是解決大量下崗失業(yè)人員的生活保障問(wèn)題。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展完善，社會(huì)保險(xiǎn)基金積累規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)支付水平不斷提高，覆蓋水平不斷擴(kuò)大，同時(shí)在我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需政策導(dǎo)向下，社會(huì)保險(xiǎn)促進(jìn)消費(fèi)的功能得到政府與社會(huì)各界的認(rèn)同（鄭成功，2017:24-33）。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，社會(huì)保障制度不斷趨向成熟與定型，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)和社會(huì)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。社會(huì)保障制度在實(shí)現(xiàn)兜底保障、促進(jìn)消費(fèi)的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的促進(jìn)與調(diào)節(jié)功能越來(lái)越顯著，保障人民生命安全與身體健康的功能得到強(qiáng)化。

四、新冠疫情給社會(huì)保障制度完善帶來(lái)的啟示

在此次非常時(shí)期，中國(guó)社會(huì)保障制度作出全面回應(yīng)，其中既有常規(guī)化制度體系的應(yīng)急反應(yīng)，也有臨時(shí)性的應(yīng)急措施，暴露出了既有制度體系存在的短板。其中，如何認(rèn)識(shí)非常時(shí)期的臨時(shí)性應(yīng)急措施是完善中國(guó)社會(huì)保障制度體系的前置性問(wèn)題，亦即要辨析哪些應(yīng)急措施符合社會(huì)保障制度發(fā)展規(guī)律，可以吸納到社會(huì)保障制度體系中。通過(guò)吸納此次疫情防控中具有制度建設(shè)意義的臨時(shí)性措施，同時(shí)填補(bǔ)制度短板，提出以下社會(huì)保障制度完善思路。

（一）完善醫(yī)療保障制度，為人民生命安全與身體健康保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)

將此次疫情防控中采取的醫(yī)療保障制度定型化為常規(guī)性制度安排，建立健全重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)與救助制度。黨的十九大四中全會(huì)明確提出了要加快健全重特大疾病醫(yī)保制度的任務(wù)，習(xí)近平總書記在2月14日中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上的講話中又對(duì)此作了專題闡述和細(xì)化部署，指出總結(jié)此次經(jīng)驗(yàn)，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，對(duì)醫(yī)藥費(fèi)個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由中央和地方財(cái)政給予補(bǔ)助；對(duì)異地就醫(yī)患者實(shí)行先收治、費(fèi)用財(cái)政兜底的政策等；建立特殊群體、特殊疾病醫(yī)藥費(fèi)豁免制度，有針對(duì)性免除醫(yī)保制度目錄、支付限額、用藥量等限制性條款（鄭成功，2020:5-6）。

（二）夯實(shí)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，為公共衛(wèi)生應(yīng)急制度制定與響應(yīng)奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)作為醫(yī)療衛(wèi)生資源供給鏈條的末梢，上連國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生策略與醫(yī)療衛(wèi)生資源，下連人民健康狀況與需求，其建設(shè)水平是醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)化配置的基石。醫(yī)療衛(wèi)生資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是醫(yī)改的重要問(wèn)題，然而分級(jí)診療、雙向轉(zhuǎn)診始終難以落實(shí)的結(jié)構(gòu)性原因之一正是基層醫(yī)療衛(wèi)生體系薄弱，難以承接初診工作.基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)采集的人口健康數(shù)據(jù)為區(qū)域及國(guó)家健康數(shù)據(jù)分析，得出流行病趨勢(shì)，觀測(cè)疾病類型變遷，制定醫(yī)療衛(wèi)生策略，公共衛(wèi)生應(yīng)急制度的制定與響應(yīng)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。此次疫情大規(guī)模爆發(fā)的原因之一是公共衛(wèi)生應(yīng)急制度失靈，如何在新病種出現(xiàn)導(dǎo)致應(yīng)急制度響應(yīng)失靈的情況下靈活應(yīng)對(duì)成為今后應(yīng)急管理工作的關(guān)鍵，對(duì)此，人們廣泛呼吁鼓勵(lì)“吹哨人”。然而，公共衛(wèi)生突發(fā)事件往往影響面廣，“吹哨人”可以起到提示作用，但要對(duì)疫情初期作出科學(xué)、精準(zhǔn)研判還要依靠建立在人口健康大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的“制度吹哨”。

（三）完善養(yǎng)老、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步夯實(shí)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)儲(chǔ)備金

伴隨中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)與促進(jìn)功能越發(fā)顯著。只有不斷完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，才能更充分地釋放該制度的功能?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌深化改革勢(shì)在必行，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更加強(qiáng)大的互助共濟(jì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理效率與投資效益（何文炯，2018:35）。同時(shí)，抑高補(bǔ)低，縮小基本養(yǎng)老金差距；將推動(dòng)企業(yè)建立職工補(bǔ)充養(yǎng)老金作為健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的措施之一。此外，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來(lái)的勞動(dòng)關(guān)系變化的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)收繳機(jī)制有待創(chuàng)新。

（四）完善社會(huì)救助制度，形成更具張力與彈性的社會(huì)安全兜底大網(wǎng)

在這場(chǎng)疫情沖擊中，生活維持系統(tǒng)脆弱的人群受到的影響最大，出現(xiàn)因“疫”致貧、因“疫”返貧人群。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)下的貧困人口相比，非常態(tài)下貧困人口的致貧原因與特征不同，更具有發(fā)生普遍性?？蓪⒋舜涡鹿谝咔橄碌男仑毨丝趧澐譃槿悾菏I(yè)致貧型，此類多見于低保、特困家庭；沒(méi)有家庭積蓄或家庭積蓄已花費(fèi)且在長(zhǎng)期內(nèi)不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)、以打工為家庭主要收入來(lái)源的家庭；依靠工資維持家庭債務(wù)－收入平衡的家庭，如有房貸、車貸等的城市工薪中產(chǎn)家庭。家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力損耗致貧型，此類為家庭收入主要貢獻(xiàn)者死亡，因患病導(dǎo)致勞動(dòng)力下降、影響薪職的家庭，普遍存在于低保與低保邊緣家庭。投資失利致貧型，此類多見于因疫情防控導(dǎo)致投資鏈條斷裂而陷入貧困的家庭。對(duì)此，增大扶貧與社會(huì)救助制度覆蓋彈性，實(shí)現(xiàn)以家庭資產(chǎn)為扶或救的制度前提向以家庭需求為前提轉(zhuǎn)變；根據(jù)新貧困人群的不同致貧原因，有針對(duì)性地進(jìn)行制度支持，由國(guó)務(wù)院扶貧辦與民政部聯(lián)合牽頭相關(guān)部委進(jìn)行綜合治理；運(yùn)用“區(qū)塊鏈”現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，建設(shè)智信型扶貧與社會(huì)救助制度。

（五）建立社會(huì)保障應(yīng)急制度及其與常規(guī)制度之間的銜接機(jī)制，夯實(shí)突發(fā)時(shí)期民生保障基礎(chǔ)

總結(jié)疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，趁熱打鐵加快研究社會(huì)保障應(yīng)急制度。匯同國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部、民政部、應(yīng)急管理部、人社部等部門研究制定社會(huì)保障應(yīng)急啟動(dòng)機(jī)制、運(yùn)行流程、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、與常規(guī)制度銜接機(jī)制等，形成一套各部門緊密銜接、配合有序、有法可依的行動(dòng)體系與方案。同時(shí)開展逐級(jí)向下指導(dǎo)，建立起從中央到地方，到基層，再到人民群眾的縱向落實(shí)機(jī)制與實(shí)踐方案。運(yùn)用工程學(xué)原理，將社會(huì)保障應(yīng)急制度體系與運(yùn)行流程拆分為一個(gè)個(gè)任務(wù)點(diǎn)，明確各任務(wù)點(diǎn)的職責(zé)及彼此相互關(guān)系，進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的精準(zhǔn)落實(shí)，對(duì)每個(gè)任務(wù)點(diǎn)的工作人員給予相應(yīng)的權(quán)益保障。