預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府隱性債務(wù)規(guī)模

管治華，范宇翔

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)評(píng)述

(一)問(wèn)題提出

黨的十九大以來(lái)，“防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)”位居中共中央和國(guó)務(wù)院“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，而有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又是防范重點(diǎn)(王璐，2020)。2017年，財(cái)政部先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))與《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))文件，將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)推向“隱性債務(wù)”層面，并對(duì)地方政府隱性債務(wù)作了如下表述：“地方政府隱性負(fù)債是地方政府通過(guò)非正規(guī)渠道融資方式，如融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等違法違規(guī)或變相舉債的行為?！庇纱丝梢?jiàn)，地方政府隱性債務(wù)仍為地方政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)債融資行為的一種延續(xù)。

由于隱性債務(wù)具有“不確定性”和“或有性”，故業(yè)界和學(xué)界對(duì)其規(guī)模認(rèn)定不一，估算規(guī)模在20萬(wàn)億～50萬(wàn)億元之間，地方政府隱性債務(wù)的“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)并非子虛烏有。針對(duì)日益增長(zhǎng)的隱性債務(wù)規(guī)模，2017年7月24日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出：“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量?！?1)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議 分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2017-07/25/c_136469929.htm.2018年12月27日至28日的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，在2019年要“繼續(xù)支持打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。大幅增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”(2)財(cái)政部新聞辦公室：《全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在京召開(kāi)》，財(cái)政部官網(wǎng)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201812/t20181228_3110638.htm.。我國(guó)的名義杠桿率與發(fā)達(dá)國(guó)家相比雖然并不高，但依然存在著較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，其原因之一就是存在較多的隱性債務(wù)(馬建堂 等，2016)。因此，對(duì)地方政府隱性債務(wù)數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制仍是去杠桿重點(diǎn)(張曉晶 等，2018)。

關(guān)于隱性債務(wù)的成因，部分學(xué)者主要關(guān)注現(xiàn)行財(cái)政體制中的預(yù)算軟約束問(wèn)題，即地方依靠中央政府的救助以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的基本目標(biāo)(劉勇政 等，2019)。這種“預(yù)期救助”的制度因素會(huì)促使地方政府運(yùn)用各類(lèi)金融工具以及市場(chǎng)主體進(jìn)行變相舉債，以帶動(dòng)政府投資，進(jìn)而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)(陳志勇 等，2014)。因此，這就構(gòu)成一個(gè)地方政府投融資主體追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而現(xiàn)行體制中卻較多的來(lái)自對(duì)上級(jí)政府補(bǔ)助的預(yù)期，從而促進(jìn)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的邏輯。2020年3月27日，針對(duì)國(guó)內(nèi)外新型冠狀病毒防控工作和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)，中共中央政治局會(huì)議提出“適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模”的宏觀政策措施(3)《加大宏觀政策對(duì)沖力度應(yīng)對(duì)疫情沖擊》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/money/2020-03/29/c_1125784883.htm.。在此背景下，如何依據(jù)預(yù)算軟約束制度因素、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)以及地方政府隱性債務(wù)三者間的內(nèi)在機(jī)理關(guān)系，從防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行相關(guān)制度和政策的協(xié)調(diào)，成為當(dāng)前值得探究的問(wèn)題。

(二)文獻(xiàn)評(píng)述

“政府隱性債務(wù)”這一概念最早由哈維·羅森在1992年提出。Hana(1998)通過(guò)建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，從顯性與隱性、直接與或有四大維度分析了四類(lèi)政府負(fù)債。2001年，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊(cè)》中專(zhuān)門(mén)介紹了“隱性債務(wù)”問(wèn)題。歐盟委員會(huì)發(fā)布的一份文件顯示，許多歐洲政府的隱性債務(wù)超過(guò)GDP的幅度高達(dá)100%。而美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)保羅·奧尼爾(Paul O’neill)認(rèn)為，美國(guó)政府的隱性債務(wù)為44萬(wàn)億美元，相當(dāng)于顯性債務(wù)的7倍。相對(duì)來(lái)講，西方的隱性負(fù)債主要是“Implicit Pensions Debt”，即由于人口老齡化帶來(lái)的預(yù)期需要支付的社會(huì)福利的收支差額而形成的隱性債務(wù)。我國(guó)對(duì)于“隱性債務(wù)”這一概念的官方表述來(lái)自2017年財(cái)政部與審計(jì)署的文件，將法律規(guī)定以外的地方政府變相舉債以及擔(dān)保行為視為隱性債務(wù)。在此之前，國(guó)內(nèi)學(xué)者劉尚希(2011)和賈康(2014)認(rèn)為政府在舉債時(shí)承諾補(bǔ)貼或付費(fèi)，其形成的隱性債務(wù)數(shù)額并未體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，其最大的不確定性就在于非透明性。

預(yù)算軟約束作為地方政府債務(wù)膨脹的原因，最早由Kornai(1986)提出。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從“道德風(fēng)險(xiǎn)”層面展開(kāi)研究，存在以下兩種觀點(diǎn)：一是“公共池”問(wèn)題。由于轉(zhuǎn)移支付的存在，地方政府會(huì)將本來(lái)應(yīng)該由自身承擔(dān)的公共投資成本轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府，而公共投資所帶來(lái)的收益卻通常由地方享有(汪沖，2015)。因此，轉(zhuǎn)移支付制度會(huì)加大地方政府的公共投資力度，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)(Baskaran，2010)。隨著地方公共投資需求的增加，隱性債務(wù)形成(賈俊雪 等，2017)。二是“預(yù)期依賴(lài)”問(wèn)題。中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度作為平衡地方財(cái)政收支的一種宏觀調(diào)控政策，會(huì)使得地方政府對(duì)來(lái)自中央的救助形成預(yù)期(黃春元 等，2015)。Boadway等(2006)和Catrina(2012)認(rèn)為地方政府會(huì)形成這種未來(lái)能夠被上級(jí)政府救助的心理，從而對(duì)上級(jí)政府產(chǎn)生依賴(lài)。這種依賴(lài)相當(dāng)于間接降低了地方政府的融資負(fù)債成本(Pettersson-Lidbom，2010；Akai et al.,2011)，極有可能使其降低舉債門(mén)檻、前移舉債規(guī)劃，從而增加其負(fù)債融資規(guī)模(洪源 等，2018)。

進(jìn)一步考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府隱性債務(wù)之間的關(guān)系，由于投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”之一，地方政府會(huì)通過(guò)負(fù)債投融資的方式，實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(吳敏 等，2018)。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如市政道路建設(shè)、管網(wǎng)工程建設(shè)以及融資服務(wù)、工程欠款等項(xiàng)目中，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義進(jìn)行融資(溫來(lái)成 等，2019)。地方政府利用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、承諾回購(gòu)以及依賴(lài)政府補(bǔ)貼尋求固定回報(bào)的項(xiàng)目所導(dǎo)致的財(cái)政兜底，會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)(鄭潔 等，2019)。毛捷等(2018)進(jìn)一步認(rèn)為兩者之間存在著互為因果的關(guān)系。馬文濤等(2018)認(rèn)為GDP作為官員晉升考核的主要指標(biāo)之一，會(huì)導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債的沖動(dòng)。

綜合來(lái)看，預(yù)算軟約束會(huì)在一定程度上促使地方政府運(yùn)用各類(lèi)金融工具以及市場(chǎng)主體進(jìn)行變相舉債，而GDP政績(jī)考核機(jī)制也會(huì)推動(dòng)地方政府的負(fù)債融資行為。具體的，預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及地方政府隱性債務(wù)三者之間呈現(xiàn)何種量化交互關(guān)系？當(dāng)前囿于各界尚未形成針對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)算的統(tǒng)一口徑，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)隱性債務(wù)方面展開(kāi)的定量研究較少。本文試從地方政府隱性負(fù)債背后的投資行為入手，估算年度地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，依據(jù)三者之間的定量關(guān)系，思考相關(guān)制度和政策的協(xié)調(diào)，以期為“精準(zhǔn)施治”地方政府隱性負(fù)債行為提供對(duì)策建議。

二、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算及兩種統(tǒng)計(jì)口徑分析

(一)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算

目前，業(yè)界對(duì)于隱性債務(wù)規(guī)模的估算存在較大差異(姜超 等，2018)。國(guó)際清算銀行(BIS)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2017年底的政府債務(wù)余額為人民幣38.8萬(wàn)億元(以下均為人民幣本位幣下的債務(wù)值)，除去當(dāng)年財(cái)政部公布的地方政府債務(wù)余額16.5萬(wàn)億元，則估計(jì)的隱性債務(wù)余額為22.3萬(wàn)億元。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)據(jù)2019年第四條的磋商報(bào)告測(cè)算，2018年中國(guó)地方政府債務(wù)總規(guī)模為64.5萬(wàn)億元，其中隱性債務(wù)余額約為30.9萬(wàn)億元，主要表現(xiàn)為地方政府融資平臺(tái)的額外債務(wù)24.1萬(wàn)億元，各類(lèi)政府基金約為6.8萬(wàn)億元。從余額上看，BIS與IMF估計(jì)的差距較大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的張曉晶(2018)在2017年度的《中國(guó)去杠桿進(jìn)程報(bào)告》中提到，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約為30萬(wàn)億元。清華大學(xué)的白重恩曾在2018年《中國(guó)：政府投融資發(fā)展報(bào)告(2017)》發(fā)布會(huì)暨地方政府債務(wù)管理研討會(huì)中提到：“到2017年6月底，發(fā)行過(guò)城投債的企業(yè)的債務(wù)余額是47萬(wàn)億左右?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于地方政府隱性債務(wù)規(guī)模尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

(二)兩種統(tǒng)計(jì)口徑

業(yè)界對(duì)于我國(guó)隱性債務(wù)規(guī)模估算結(jié)果差異較大的原因，主要是我國(guó)對(duì)于地方政府隱性債務(wù)尚無(wú)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)(吉富星，2018)。在統(tǒng)計(jì)口徑上，主要包括兩種，一種是從負(fù)債融資主體角度，一種是從投資方向角度。從負(fù)債融資主體角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)主要有兩類(lèi)(平新喬，2000)，一類(lèi)為直接隱性債務(wù)，主要由政府進(jìn)行公共投融資形成的未來(lái)支付需求所導(dǎo)致；一類(lèi)為或有隱性債務(wù)，主要由金融體系、地方國(guó)有企業(yè)以及事業(yè)單位虧損下的政府“兜底”行為所導(dǎo)致。由于中國(guó)有五級(jí)政府財(cái)政體制，各類(lèi)行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑中存在一定的鉤稽關(guān)系。因此，從融資主體層面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)會(huì)存在較大的數(shù)據(jù)差異。

從負(fù)債后的投資方向角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性項(xiàng)目建設(shè)(毛捷 等，2018)。肖立晟等(2019)將市政基礎(chǔ)設(shè)施投資支出與政府收入的差額作為估算基礎(chǔ)，并假設(shè)地方政府債務(wù)期限為4年，計(jì)算出2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)存量規(guī)模約為38萬(wàn)億元。閆坤等(2019)用基建支出總額減去預(yù)算內(nèi)支付的部分，測(cè)算出2017年地方政府隱性債務(wù)存量約為39萬(wàn)億元。

由此可見(jiàn)，根據(jù)政府負(fù)債后的投資方向角度計(jì)算出的政府隱性債務(wù)規(guī)模較為統(tǒng)一，但是該方法在估算隱性債務(wù)規(guī)模的過(guò)程中并未剔除地方政府顯性債務(wù)以及利用各類(lèi)財(cái)政渠道形成的還本付息額。為剔除隱性債務(wù)存在年度還本付息額這一難以統(tǒng)計(jì)的難題，我們對(duì)政府隱性債務(wù)的規(guī)模統(tǒng)計(jì)也從投資方向角度進(jìn)行，但采用年度新增額，即地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的年度新增投資額減去預(yù)算內(nèi)投資以及法定公開(kāi)負(fù)債來(lái)源資金。

三、機(jī)理分析及研究假設(shè)

(一)預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)的作用機(jī)理

2014年10月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))明確指出：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則?！蓖瑫r(shí)還指出：“地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任?！边@說(shuō)明硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府面臨隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的一條重要治理路徑(華國(guó)慶 等，2016)。同時(shí)對(duì)于地方政府隱性負(fù)債行為而言，預(yù)算軟約束也是一種重要的預(yù)期因素。

在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，為了彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口和實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間財(cái)務(wù)的均等化，構(gòu)建了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度。然而，這一彌補(bǔ)措施可能會(huì)對(duì)地方政府負(fù)債融資行為產(chǎn)生短期負(fù)向抑制和長(zhǎng)期正向刺激兩種作用。從短期來(lái)看，由于對(duì)地方政府財(cái)力缺口進(jìn)行了彌補(bǔ)，會(huì)降低地方政府舉債融資的短期需求；從長(zhǎng)期來(lái)看，則會(huì)產(chǎn)生“公共池”問(wèn)題和“預(yù)算膨脹”道德風(fēng)險(xiǎn)，使得地方政府會(huì)傾向于更大的舉債規(guī)模來(lái)加大投資以追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效。運(yùn)用收集與整理的數(shù)據(jù)，可以初步得出預(yù)算軟約束(中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付)與地方政府隱性債務(wù)之間關(guān)系的大體趨勢(shì)，具體如圖1所示。

圖1 預(yù)算軟約束與地方政府隱性債務(wù)的關(guān)系

結(jié)合上述機(jī)理分析以及實(shí)踐中數(shù)據(jù)關(guān)系，我們提出假設(shè)1：

H1：預(yù)算軟約束與地方政府隱性債務(wù)之間呈正相關(guān)關(guān)系，即預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)存在一定的制度驅(qū)動(dòng)作用。

(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的作用機(jī)理

在財(cái)政分權(quán)模式下，地方政府存在自己獨(dú)立的事權(quán)。與此同時(shí)，在政治集權(quán)的視角下，又容易形成以GDP增長(zhǎng)率為關(guān)鍵指標(biāo)的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的投資就受到地方政府的青睞(李郇 等，2013)?；A(chǔ)設(shè)施往往需要大規(guī)模的資金投入，且項(xiàng)目的建設(shè)周期與投資回收期均較長(zhǎng)，尤其是大部分公益性程度較高的項(xiàng)目容易演變?yōu)檎皦|資施工”的項(xiàng)目，這就形成了地方政府有限財(cái)政資金和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的財(cái)力“競(jìng)爭(zhēng)”缺口，形成地方政府隱性負(fù)債(馬萬(wàn)里，2019)。運(yùn)用所收集的數(shù)據(jù)，同樣可以得出地方人均GDP與地方政府隱性債務(wù)之間關(guān)系的大體趨勢(shì)，具體如圖2所示。

圖2 人均GDP與地方政府隱性債務(wù)的關(guān)系

綜合上述機(jī)理分析以及實(shí)踐中的數(shù)據(jù)關(guān)系，我們提出假設(shè)2：

H2：地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平與地方政府隱性債務(wù)之間呈正相關(guān)關(guān)系，即地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)存在一定的目標(biāo)拉動(dòng)作用。

(三)預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的作用機(jī)理

由于財(cái)政分權(quán)體制下地方政府事責(zé)與財(cái)權(quán)間的“天然缺口”，同時(shí)在GDP增長(zhǎng)錦標(biāo)賽下又存在政府投資需求的“競(jìng)爭(zhēng)缺口”，這些都使得地方政府具有尋求財(cái)政外資金的現(xiàn)實(shí)壓力(洪源 等，2017)。于是地方融資平臺(tái)通過(guò)各類(lèi)方式進(jìn)行舉債，以解決發(fā)展中的資金缺口問(wèn)題。2014年《預(yù)算法》修訂后，地方政府可以通過(guò)法定渠道舉債，但是需要經(jīng)過(guò)一定的審批程序，且與地方政府相關(guān)土地出讓金收入規(guī)模掛鉤(王璐，2020)?；A(chǔ)設(shè)施投資則可以直接作用于地方政府土地等相關(guān)稅費(fèi)收入的增長(zhǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)進(jìn)一步獲得來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付。因此，這就構(gòu)成了一個(gè)地方政府投融資主體追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，加上現(xiàn)行體制中較多來(lái)自上級(jí)政府補(bǔ)助的預(yù)期，共同導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的邏輯關(guān)系。

與此同時(shí)，利用收集到的數(shù)據(jù)，可以初步得出地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與預(yù)算軟約束之間關(guān)系的大體趨勢(shì)，具體如圖3所示。從圖中可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的地區(qū)，對(duì)中央救助的預(yù)期，即預(yù)算軟約束會(huì)越多。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，預(yù)算軟約束則較少。從這一角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與預(yù)算軟約束之間的關(guān)系存在區(qū)域異質(zhì)性。

圖3 人均GDP與預(yù)算軟約束的關(guān)系

結(jié)合上述機(jī)理分析以及實(shí)踐中的數(shù)據(jù)關(guān)系，我們提出假設(shè)H3：

H3：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)直接拉動(dòng)地方政府隱性負(fù)債，同時(shí)會(huì)通過(guò)影響預(yù)算軟約束預(yù)期促進(jìn)地方政府隱性負(fù)債行為，且這種作用機(jī)制存在區(qū)域異質(zhì)性。

總結(jié)上文的作用機(jī)理與邏輯分析，可以得出地方政府隱性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制圖，具體如圖4所示。

圖4 地方政府隱性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制

四、數(shù)據(jù)說(shuō)明和模型設(shè)定

(一)變量和數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.地方政府隱性債務(wù)(debt)。我們從投資方向角度測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，為了剔除政府利用財(cái)政購(gòu)買(mǎi)性支出償還隱性債務(wù)數(shù)額這一統(tǒng)計(jì)難題，采用地方政府每年用于投資的債務(wù)新增額進(jìn)行計(jì)算。具體的，借鑒汪德華等(2019)的研究，通過(guò)測(cè)算每一年份地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上新增的投資額，減去政府預(yù)算內(nèi)投入的資金以及公開(kāi)發(fā)行債券獲得的資金，得到地方政府每年用于基建投資的隱性債務(wù)新增額，具體公式如下：

地方政府隱性債務(wù)=城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額-市政建設(shè)預(yù)算投入-地方政府發(fā)行債券投入

樣本觀測(cè)時(shí)期設(shè)定為2006年至2017年，數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.預(yù)算軟約束(soft)。一般用地方從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付衡量預(yù)算軟約束(汪沖，2015)。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政體制，將中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付(general)(4)一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還數(shù)據(jù)來(lái)自各省市的一般公共預(yù)算財(cái)政決算報(bào)表。、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(special)(5)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既包括一般公共預(yù)算財(cái)政決算報(bào)表里中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入，也包括政府性基金預(yù)算財(cái)政決算報(bào)表里的中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算財(cái)政決算報(bào)表中的中央補(bǔ)助收入。和稅收返還(taxreturn)。自2009年起，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類(lèi)。為了充分利用已有數(shù)據(jù)，并保持?jǐn)?shù)據(jù)的一致性與連貫性，本文依然將轉(zhuǎn)移支付細(xì)分為這三類(lèi)。轉(zhuǎn)移支付制度下的預(yù)算軟約束計(jì)算公式如下：

預(yù)算軟約束=一般性轉(zhuǎn)移支付+一般公共預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付+政府性基金預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付+稅收返還

用于計(jì)算的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來(lái)自歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》、財(cái)政部官網(wǎng)、各省財(cái)政廳官網(wǎng)以及各省人民政府官網(wǎng)。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(lnrjgdp)。根據(jù)目前相關(guān)文獻(xiàn)的做法，我們采用將各省的人均GDP取對(duì)數(shù)的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)進(jìn)行度量，具體數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

4.控制變量。為了控制其他因素對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的影響，參考已有研究，我們對(duì)以下變量進(jìn)行了控制：(1)固定資產(chǎn)投資占比(invest)，用固定資產(chǎn)投資占GDP的比重衡量，該指標(biāo)反映了債務(wù)規(guī)模對(duì)投資驅(qū)動(dòng)作用的依賴(lài)程度；(2)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度(openness)，用進(jìn)出口總額與GDP的比值度量；(3)城市化率(urban)，目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快也是加速地方政府債務(wù)膨脹的原因(張莉 等，2018)，該指標(biāo)用地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口與該地區(qū)常住總?cè)丝诘谋戎岛饬浚?4)第二產(chǎn)業(yè)占比和第三產(chǎn)業(yè)占比，分別記為secind和thiind；(5)人口增長(zhǎng)率(popugrow)，人口增長(zhǎng)率會(huì)影響城市的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而也會(huì)影響政府的融資需求以及債務(wù)規(guī)模(羅黨論 等，2015)。數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》以及《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1是主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)：

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(二)模型設(shè)定

我們構(gòu)建如下計(jì)量方程，用以檢驗(yàn)預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及兩者的共同作用對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的影響。其中，α1、β1、β2、β3和β4為待估參數(shù)，μi和νt分別代表省份個(gè)體固定效應(yīng)以及年份固定效應(yīng)，εi,t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。同時(shí)，我們將核心變量取對(duì)數(shù)，以解決模型中可能存在的異方差問(wèn)題。

lndebti,t=α1+β1lnsofti,t+β2lnrjgdpi,t+β3lnsofti,t×lnrjgdpi,t

+β4controli,t+μi+νt+εi,t

(1)

進(jìn)一步，為了避免因引入交互項(xiàng)可能導(dǎo)致的多重共線(xiàn)性問(wèn)題，我們采用謝宇(2013)的做法，在構(gòu)造交互項(xiàng)時(shí)用交互變量減去其樣本均值進(jìn)行中心化變換。式(1)轉(zhuǎn)化為以下形式：

+β4controli,t+μi+νt+εi,t

(2)

五、實(shí)證分析與結(jié)果檢驗(yàn)

(一)回歸結(jié)果分析

考慮到不同省份之間以及時(shí)間維度上可能存在不可直接觀察到的固定效應(yīng)，經(jīng)Hausman檢驗(yàn)，得出上述模型支持采用固定效應(yīng)模型。因此，本文首先采用個(gè)體和時(shí)間雙固定效應(yīng)模型(記為FE)進(jìn)行分析。同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在由于雙向因果關(guān)系所導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題。因此，本文進(jìn)一步采用面板工具變量法，以緩解模型的內(nèi)生性問(wèn)題。具體采用滯后一期和滯后二期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，即L.lnrjgdp和L2.lnrjgdp作為工具變量，并選擇系統(tǒng)GMM方法對(duì)模型的參數(shù)進(jìn)行估計(jì)(記為IV-GMM)。具體的，我們分別對(duì)全國(guó)、東部以及中西部地區(qū)分別進(jìn)行固定效應(yīng)回歸以及工具變量回歸，結(jié)果見(jiàn)表2、表3和表4。

說(shuō)明：(1)(2)(3)列括號(hào)內(nèi)為t值，(4)(5)(6)列括號(hào)內(nèi)為z值，***、**和*分別表示在1%、5%以及10%水平下顯著。表3、表4同。

表2中，第(1)列首先利用預(yù)算軟約束對(duì)模型進(jìn)行回歸，以初步判斷預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)中央政府對(duì)地方施行的預(yù)算軟約束，對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模有顯著的促進(jìn)作用。第(2)列加入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算軟約束與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模有顯著的正向作用，且在加入了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)之后，預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用由57.6%提高到63.7%，提高了10.6%的幅度。進(jìn)一步，在第(3)列加入預(yù)算軟約束與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的交互項(xiàng)，得到的交互項(xiàng)的系數(shù)也顯著為正。與此同時(shí)，在工具變量法的回歸估計(jì)中，在(4)(5)(6)列分別引入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、預(yù)算軟約束以及二者的交互項(xiàng)，也得到了相同的結(jié)論。由此可以得出，在全國(guó)范圍內(nèi)，預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模均存在顯著的拉動(dòng)作用，假設(shè)H1和假設(shè)H2得到了驗(yàn)證。且預(yù)算軟約束的實(shí)施會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也會(huì)顯著促進(jìn)預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的政策驅(qū)動(dòng)作用。因此，假設(shè)H3部分得到驗(yàn)證。然而，這種作用機(jī)制是否存在區(qū)域異質(zhì)性，就需要進(jìn)行進(jìn)一步的分區(qū)域回歸分析。

與此同時(shí)，固定資產(chǎn)投資以及第二產(chǎn)業(yè)占比也對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模存在顯著的拉動(dòng)作用。此外，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度，即進(jìn)出口總額與地方政府隱性債務(wù)規(guī)模之間存在負(fù)向關(guān)系。同時(shí)，Anderson canon檢驗(yàn)表明工具變量不存在識(shí)別不足的問(wèn)題，Cragg-Donald檢驗(yàn)表明不存在弱工具變量問(wèn)題，Sargan(p)值表明不存在工具變量的過(guò)度識(shí)別問(wèn)題。由此可得，上述工具變量的選取對(duì)于處理模型的內(nèi)生性是有效的。

表3顯示，在固定效應(yīng)模型中，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)顯著拉動(dòng)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，而預(yù)算軟約束的實(shí)施會(huì)顯著降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用。而在考慮了內(nèi)生性的工具變量法下，只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)顯著拉動(dòng)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，預(yù)算軟約束對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用不明顯，且預(yù)算軟約束也不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用。進(jìn)一步的，我們發(fā)現(xiàn)，在東部地區(qū)固定資產(chǎn)投資對(duì)地方政府隱性債務(wù)的拉動(dòng)作用較為顯著，而城市化率對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)則起到顯著的抑制作用。

表4在固定效應(yīng)模型中，第(1)列首先利用預(yù)算軟約束對(duì)模型進(jìn)行回歸。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在中西部地區(qū)，中央政府對(duì)地方實(shí)施的預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模有顯著的促進(jìn)作用。第(2)列加入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模依然存在顯著的正向作用，且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用也是正向顯著的。進(jìn)一步的，在第(3)列中引入預(yù)算軟約束與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的交互項(xiàng)，得到交互項(xiàng)和預(yù)算軟約束的系數(shù)也顯著為正，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的系數(shù)卻變得不顯著。在工具變量回歸中，首先在第(4)列引入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，卻發(fā)現(xiàn)其系數(shù)不顯著。接著在第(5)列引入預(yù)算軟約束，可得預(yù)算軟約束的系數(shù)顯著，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的系數(shù)依然不顯著。進(jìn)一步在第(6)列引入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和預(yù)算軟約束的交互項(xiàng)，可以發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的系數(shù)不顯著，而預(yù)算軟約束與交互項(xiàng)的系數(shù)卻顯著為正。這說(shuō)明在中西部地區(qū)，預(yù)算軟約束是導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的一個(gè)重要因素，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用不明顯，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)加大預(yù)算軟約束對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的驅(qū)動(dòng)作用。

與此同時(shí)，相較于東部地區(qū)城市化率對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的反向作用，中西部地區(qū)的城市化率對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模起到顯著的促進(jìn)作用。至此，假設(shè)H3也得到了進(jìn)一步的驗(yàn)證，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)能夠通過(guò)影響預(yù)算軟約束，進(jìn)而影響地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，且該作用機(jī)制存在區(qū)域異質(zhì)性。

表4 預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的回歸結(jié)果(中西部地區(qū))

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)(6)因篇幅限制，穩(wěn)健性檢驗(yàn)中僅展示核心變量的回歸結(jié)果。若需要控制變量的回歸結(jié)果，可向作者索取。

為了保證上文估計(jì)結(jié)果的可靠性，通過(guò)以下三種方法對(duì)模型展開(kāi)穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.替換預(yù)算軟約束的衡量方式。借鑒張延等(2016)的做法，將地方政府本級(jí)預(yù)算支出與地方政府本級(jí)決算收入的差額作為預(yù)算軟約束的代理變量，分別對(duì)全國(guó)、東部地區(qū)和中西部地區(qū)運(yùn)用固定效應(yīng)模型以及工具變量法進(jìn)行回歸。結(jié)果顯示(表5)，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)符號(hào)以及顯著性水平均與上文的結(jié)果保持一致，而其余控制變量的絕對(duì)值、符號(hào)以及顯著性也未發(fā)生較大的變化。這說(shuō)明上文的回歸結(jié)果不受核心解釋變量(預(yù)算軟約束)的具體度量方式的影響，在一定程度上說(shuō)明了上文模型的合理性。

表5 預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府隱性債務(wù)規(guī)模：穩(wěn)健性檢驗(yàn)1

說(shuō)明：(1)(3)(5)列括號(hào)內(nèi)為t值，(2)(4)(6)列括號(hào)內(nèi)為z值，***、**和*分別表示在1%、5%以及10%水平下顯著。表6同。

2.剔除自治區(qū)樣本?？紤]到民族自治地區(qū)的特殊性，參考毛捷等(2018)的做法，將內(nèi)蒙古、廣西、西藏、新疆以及寧夏五個(gè)自治區(qū)的樣本剔除，分別對(duì)全國(guó)、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)運(yùn)用固定效應(yīng)模型和工具變量法進(jìn)行回歸，結(jié)果與上文的實(shí)證結(jié)果相比均無(wú)實(shí)質(zhì)性變化(表6)。這說(shuō)明上文中的回歸結(jié)果不受極端值的影響，整體計(jì)量結(jié)果是穩(wěn)健的。

表6 預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府隱性債務(wù)規(guī)模：穩(wěn)健性檢驗(yàn)2

續(xù)表6

3.改變滯后期。參考張莉等(2018)的做法，將所有的解釋變量都取滯后一期，進(jìn)而對(duì)模型進(jìn)行回歸。由于滯后一期的解釋變量可以在一定程度上緩解內(nèi)生性問(wèn)題，我們采取固定效應(yīng)模型分別對(duì)全國(guó)、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)展開(kāi)回歸，得到的結(jié)果與前文的實(shí)證結(jié)果比較依然無(wú)實(shí)質(zhì)性變化(表7)。這說(shuō)明本文的模型與計(jì)量結(jié)果是穩(wěn)健的。

表7 預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府隱性債務(wù)規(guī)模：穩(wěn)健性檢驗(yàn)3

說(shuō)明：括號(hào)內(nèi)為t值，***、**和*分別表示在1%、5%以及10%水平下顯著。

綜合可知，通過(guò)替換核心解釋變量、剔除部分樣本以及采取滯后一期的解釋變量所得到的回歸結(jié)果，與前文的結(jié)果相比均無(wú)實(shí)質(zhì)性變化。Anderson canon檢驗(yàn)和Cragg-Donald檢驗(yàn)分別表明了工具變量不存在識(shí)別不足問(wèn)題和弱工具變量問(wèn)題，Sargan(p)值表明不存在工具變量的過(guò)度識(shí)別問(wèn)題，即工具變量的選擇合理。由此可得，本文設(shè)定的模型合理，實(shí)證結(jié)果有效。

六、結(jié)論與政策建議

本文運(yùn)用我國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)2006—2017年的面板數(shù)據(jù)，分地區(qū)探討了預(yù)算軟約束的政策驅(qū)動(dòng)作用以及地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)拉動(dòng)作用對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的綜合影響。研究結(jié)果表明：(1)預(yù)算軟約束和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)共同對(duì)地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生影響。從全國(guó)范圍來(lái)看，預(yù)算軟約束和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)同時(shí)從政策驅(qū)動(dòng)角度以及目標(biāo)拉動(dòng)角度導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，并且預(yù)算軟約束會(huì)顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的目標(biāo)拉動(dòng)作用，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也會(huì)顯著促進(jìn)預(yù)算軟約束對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的政策驅(qū)動(dòng)作用。(2)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)拉動(dòng)是東部地區(qū)隱性債務(wù)增長(zhǎng)的主要原因。對(duì)于東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張主要是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的拉動(dòng)，而預(yù)算軟約束這一政策驅(qū)動(dòng)作用對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的作用不顯著。東部地區(qū)政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資負(fù)債形成對(duì)固定資產(chǎn)投資的互動(dòng)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力也較強(qiáng)。預(yù)算軟約束作為中央政府對(duì)地方政府的一種救助政策，對(duì)于發(fā)展較快的東部地區(qū)負(fù)債融資的驅(qū)動(dòng)作用并不明顯。東部地區(qū)的城市化率則有助于形成公開(kāi)融資渠道，因此會(huì)降低地方政府隱性負(fù)債融資行為。實(shí)踐中，東部地區(qū)來(lái)自上級(jí)的各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付小于中西部地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)拉動(dòng)依然會(huì)帶來(lái)進(jìn)一步的隱性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。這進(jìn)一步說(shuō)明，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由于建設(shè)類(lèi)投資的需要，相關(guān)負(fù)債融資的需求依然存在。(3)預(yù)算軟約束制度對(duì)中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模存在影響。相比較東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)拉動(dòng)導(dǎo)致的負(fù)債融資，中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張更依賴(lài)于中央政府的政策驅(qū)動(dòng)作用，即對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，預(yù)算軟約束的政策驅(qū)動(dòng)作用是導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的一個(gè)重要因素。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于隱性債務(wù)規(guī)模的拉動(dòng)作用不明顯，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)加大預(yù)算軟約束對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的驅(qū)動(dòng)作用。同時(shí)，中西部地區(qū)城市化率的提高空間依然較大，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市化率提高會(huì)加大地方政府對(duì)于來(lái)自中央政府的各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期，從而進(jìn)一步促進(jìn)隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。

為進(jìn)一步防范地方政府隱性債務(wù)規(guī)模集聚產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，本文提出以下政策建議：第一，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)確定債務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)。GDP政績(jī)考核目標(biāo)機(jī)制是確保經(jīng)濟(jì)按既定目標(biāo)增長(zhǎng)、促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)以及提高政府工作績(jī)效的重要方式。但在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，地方政府會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的資本型建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)債融資行為，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，不確定性風(fēng)險(xiǎn)增大。因此，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張之間的數(shù)量關(guān)系，確定一個(gè)合理區(qū)間，進(jìn)一步根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)基礎(chǔ)來(lái)確定債務(wù)規(guī)模；根據(jù)不同政策的目標(biāo)，建立與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)的地方政府債務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。第二，增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的透明化和明確化。轉(zhuǎn)移支付作為預(yù)算軟約束的表現(xiàn)方式，主要包括各類(lèi)一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度形成地方政府以及市場(chǎng)上相關(guān)債權(quán)人對(duì)地方政府財(cái)力和信用的預(yù)期放大和杠桿作用。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的支出方向，加強(qiáng)對(duì)地方政府資金來(lái)源渠道的考核，特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于地方政府如何使用配套資金進(jìn)行明確規(guī)定，從而從源頭上對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府投資支出的杠桿撬動(dòng)作用進(jìn)行控制，并對(duì)各部門(mén)的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的下?lián)軇澽D(zhuǎn)提出公開(kāi)、透明的約束。第三，制定區(qū)域差異性隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張防范政策。中西部地區(qū)主要是由于預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)，而在東部發(fā)展較快的省份和地區(qū)，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要原因則是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。因此，對(duì)于隱性債務(wù)的規(guī)模防控可根據(jù)不同的因素實(shí)施差別化政策。對(duì)于東部地區(qū)，加大對(duì)其債務(wù)的投入產(chǎn)出績(jī)效考核，實(shí)施合理的政策防范策略，追求經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長(zhǎng)；對(duì)于中西部地區(qū)，通過(guò)調(diào)整中央各部門(mén)對(duì)地方的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付，在財(cái)政部建立綜合性的轉(zhuǎn)移支付信息庫(kù)，公開(kāi)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付的投向，確定對(duì)地方相關(guān)支出的撬動(dòng)規(guī)模。通過(guò)促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的明確化和透明化，減少地方政府融資負(fù)債中債務(wù)人、債權(quán)人和中介機(jī)構(gòu)各方對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的杠桿化。