委托代理關(guān)系視角下的“1＋X”證書制度探析

梁桂

【摘 要】本文闡述“1+X”證書制度面臨的委托代理問題及其成因，提出“1+X”證書制度運行機制：確保足夠的監(jiān)督成本、約束成本投入;契約性政策文件要滿足參與約束原則和激勵相容原則;加大違約行為懲戒力度，使違約成本高于守約成本。

【關(guān)鍵詞】“1+X”證書制度 委托代理關(guān)系 參與約束 激勵相容

【中圖分類號】G? 【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】0450-9889（2020）46-0075-02

2019年1月24日，國務(wù)院發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出從2019年開始，在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校啟動“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點（以下簡稱“1+X”證書制度試點）工作，并把“X”證書開發(fā)的職責(zé)賦予了職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織（以下簡稱“培訓(xùn)評價組織”），培訓(xùn)評價組織要對證書質(zhì)量、聲譽負(fù)總責(zé)，并協(xié)助試點院校實施證書培訓(xùn)。這種基于政府“放管服”和政府購買服務(wù)的改革，使得教育行政部門與培訓(xùn)評價組織之間構(gòu)成了委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系本質(zhì)上是一種市場交易關(guān)系，主要靠雙方達成的契約來維系。在這種委托代理關(guān)系中，教育行政部門與培訓(xùn)評價組織是兩個相互獨立的行為主體，它們在一定約束條件下各自追求效益最大化。教育行政部門追求的目標(biāo)是“夯實學(xué)生可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，鼓勵職業(yè)院校學(xué)生在獲得學(xué)歷證書的同時，積極取得多類職業(yè)技能等級證書，拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”;而培訓(xùn)評價組織作為產(chǎn)教融合型企業(yè)，本質(zhì)上屬于以盈利為目的的經(jīng)濟組織，必然會追求經(jīng)濟利益最大化。雙方的博弈直接關(guān)系“1+X”證書制度試點的成敗。

一、“1+X”證書制度面臨的委托代理問題

信息經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，在委托代理關(guān)系中，由于受到現(xiàn)實條件限制，委托方往往處于信息劣勢，而代理方往往處于信息優(yōu)勢。如果委托方監(jiān)管不力，代理方就有可能采取機會主義行為，也就是代理人偏離委托人的利益行事，這些現(xiàn)象統(tǒng)稱為委托代理問題。委托代理問題成為委托代理關(guān)系良好運行的重要障礙。當(dāng)前，“1+X”證書制度試點已經(jīng)暴露出不少問題，比如部分培訓(xùn)評價組織缺乏標(biāo)準(zhǔn)制訂和管理經(jīng)驗，向參與職業(yè)技能等級培訓(xùn)的教師收取高額報名費、認(rèn)證費和書本費，制訂遠超學(xué)生承受能力的考核收費標(biāo)準(zhǔn)等。這些問題都屬于委托代理問題。之所以出現(xiàn)這些問題，是因為教育行政部門在遴選培訓(xùn)評價組織時，只能依據(jù)申報材料、現(xiàn)場查看等形式進行篩選，無法全面掌握申報單位的信息，難以識別某些隱秘的弄虛作假行為，致使某些資質(zhì)不達標(biāo)的組織或存在行為不端的組織入選;或者是由于監(jiān)管不到位，致使某些培訓(xùn)評價組織鋌而走險，做出違反承諾的事情。培訓(xùn)評價組織的不誠信行為對“1+X”證書制度試點的傷害是致命的，會直接降低“X”證書的公信力和含金量。

二、“1+X”證書制度委托代理問題產(chǎn)生的原因

（一）教育行政部門與培訓(xùn)評價組織的利益訴求存在差異

教育行政部門代表政府推行“1+X”證書制度試點，目的是給職業(yè)教育發(fā)展帶來新的轉(zhuǎn)機，幫助職業(yè)院校畢業(yè)生拓展就業(yè)渠道，具有公益性。然而培訓(xùn)評價組織從事X證書標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、培訓(xùn)、考核、頒證等行為就不屬于純粹的公益行為，應(yīng)歸為企業(yè)逐利行為。企業(yè)的逐利行為必然受一般的市場運行規(guī)律所支配，比如處于相對壟斷地位就很容易產(chǎn)生哄抬價格、層層外包等行為，競爭激烈就很容易產(chǎn)生打價格戰(zhàn)、粗制濫造等行為。在試點中出現(xiàn)的高收費、捆綁銷售等現(xiàn)象，就是培訓(xùn)評價組織憑借自身擁有的特殊許可權(quán)來謀取不當(dāng)利益。

（二）教育行政部門難以全面了解培訓(xùn)評價組織的信息

教育行政部門主要依據(jù)《關(guān)于在院校實施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能登記證書”制度試點方案》（教職成﹝2020﹞6號）、《關(guān)于推進1+X證書制度試點工作的指導(dǎo)意見》（教職成廳函〔2019〕19號）、《職業(yè)技能等級證書監(jiān)督管理辦法（試行）》（人社部發(fā)〔2019〕34號）等文件精神開展了3批職業(yè)技能等級標(biāo)準(zhǔn)及培訓(xùn)評價組織的遴選，共有92家企業(yè)或機構(gòu)入選。遴選的機制及程序盡管都比較完善，但要全面掌握這些企業(yè)或機構(gòu)的經(jīng)營管理水平、財務(wù)狀況、社會信用、努力程度、偏好等方面信息，幾乎是做不到的。教育部對培訓(xùn)評價組織的信息收集主要靠信息化平臺上的報送材料，渠道和手段比較單一，存在重大信息遺漏問題。

（三）教育行政部門與培訓(xùn)評價組織之間的契約具有不完全性

教育行政部門與培訓(xùn)評價組織之間的契約關(guān)系主要靠各種政策文件來落實，比如2020年6月2日國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會受權(quán)發(fā)布的《職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織遴選與監(jiān)督管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織的資質(zhì)、職責(zé)、收益、退出等事項。但這些契約性的政策文件并不能預(yù)料到所有未來可能出現(xiàn)的事件或狀態(tài)。就算預(yù)料到了，文本的敘述對不同主體而言還會有各種各樣的爭論。有些懲罰性條款看起來清晰明了，但執(zhí)行起來有可能要付出高昂的成本。這就是現(xiàn)實世界中契約的不完全性。不完全契約為培訓(xùn)評價組織采取機會主義行為留下了空間?！掇k法》要求培訓(xùn)評價組織“堅持公益性原則，以成本補償為基礎(chǔ)”，這與企業(yè)逐利的稟賦相沖突，要落實這一原則，注定充滿坎坷。高收費、捆綁銷售等手段成為培訓(xùn)評價組織追求利益最大化的主要方式。

三、“1+X”證書制度運行機制探析

（一）確保足夠的監(jiān)督成本、約束成本投入

教育行政部門把“X”證書開發(fā)、頒證等職責(zé)委托給培訓(xùn)評價組織履行是要付出相應(yīng)代價的，這種代價統(tǒng)稱為委托代理成本，也就是用于解決委托代理問題而發(fā)生的成本。委托代理成本可以分為監(jiān)督成本、約束成本和剩余損失。監(jiān)督成本主要是指教育行政部門對培訓(xùn)評價組織實施監(jiān)督所消耗的人力、物力與時間等資源，比如開展“雙隨機、已公開”抽查、約談違規(guī)企業(yè)或機構(gòu)等活動的費用。監(jiān)督成本的高低與培訓(xùn)評價組織的數(shù)量和“X”證書開發(fā)、頒證的復(fù)雜程度相關(guān)。約束成本主要是指國務(wù)院教育行政部門為了約束培訓(xùn)評價組織的行為，設(shè)立各種控制程序或機制所消耗的費用，比如設(shè)立信息管理服務(wù)平臺、建立退出機制等的費用。剩余損失主要是指培訓(xùn)評價組織開發(fā)、頒發(fā)的“X”證書未達到預(yù)期的效果所造成的隱性損失。增加監(jiān)督成本與約束成本有利于降低剩余損失。因此，教育行政部門必須要有足夠的監(jiān)督成本、約束成本投入，對培訓(xùn)評價組織開展多渠道、多形式的全方位監(jiān)管，這樣才能確保“1+X”證書制度落到實處，發(fā)揮應(yīng)有作用。當(dāng)前培訓(xùn)評價組織具有一定的壟斷性，必須嚴(yán)防其層層外包業(yè)務(wù)，把實際工作轉(zhuǎn)包給不具備資質(zhì)的單位或組織代工，從而坐收漁利，做甩手掌柜。另外要做好培訓(xùn)評價組織合理規(guī)劃布局，避免不同培訓(xùn)評價組織之間產(chǎn)生惡性競爭。同時不能夠把公益性的“1+X”證書制度異化為純粹的市場行為。

（二）契約性政策文件要滿足參與約束原則和激勵相容原則

教育行政部門出臺的各種契約性政策文件，必須滿足參與約束原則和激勵相容原則。所謂參與約束，是指培訓(xùn)評價組織開發(fā)、頒發(fā)“X”證書所獲得的收益不能低于其預(yù)期收益，也就是不能虧本，虧本生意顯然是不可持續(xù)的。不僅不能虧本，必須要有盈余才有可能激發(fā)培訓(xùn)評價組織的積極性。《辦法》對培訓(xùn)評價組織收益方面規(guī)定比較含糊，僅僅提到“以成本補償為基礎(chǔ)”。僅僅補償成本是不足以吸引培訓(xùn)評價組織的參與的。培訓(xùn)評價組織之所以愿意參與“X”證書制度試點，肯定還會謀求超過成本的收益。沒有合理的收益，就無法吸引高水平的企業(yè)和社會組織參與。收益過于微薄，愿意參與的往往是那些實力不足的企業(yè)或社會組織，甚至是一些“皮包公司”，這為業(yè)務(wù)層層外包等問題埋下伏筆。教育行政部門有必要認(rèn)真考慮培訓(xùn)評價組織應(yīng)得利益的問題，不能期待營利性組織按照公益性組織模式運行，必須給予培訓(xùn)評價組織合理報酬。培訓(xùn)評價組織如果從文件上得不到好處，就會通過灰色地帶謀求利益最大化。

所謂激勵相容，是指教育行政部門設(shè)計的監(jiān)督激勵契約，要做到保證培訓(xùn)評價組織在追求自身效用最大化的同時，實現(xiàn)“1+X”證書社會效益的最大化。但要做到激勵相容并不容易。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，委托人要求代理人付出專用性投資有利于將其“套牢”，從而彌補不完全契約的缺陷，實現(xiàn)激勵相容。教育行政部門可以要求培訓(xùn)評價組織必須要建有自己的培訓(xùn)中心、要有自己的專用設(shè)備，并且這些設(shè)施設(shè)備要達到“X”證書開發(fā)、頒發(fā)的某種標(biāo)準(zhǔn)，這對培訓(xùn)評價組織的決策必然會產(chǎn)生深遠影響，有利于“1+X”證書制度的貫徹落實?！掇k法》對培訓(xùn)評價組織的資質(zhì)要求基本上是軟性的，而專用性的固定資產(chǎn)投資等硬性條件基本上沒有。靠這樣的條件遴選，某些“皮包公司”經(jīng)過一定的包裝也可以入選，不利于實現(xiàn)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)的要求。

（三）加大違約行為懲戒力度，使違約成本高于守約成本

信息經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，代理人“說假話”“偷懶”的成本大于“說真話”“不偷懶”成本的話，就可以降低道德風(fēng)險、逆向選擇等行為的發(fā)生。因此，教育行政部門必須加大對培訓(xùn)評價組織的各種違約行為的懲戒力度，對于在遴選過程中隱瞞重要信息、業(yè)務(wù)層層外包、考核過程弄虛作假等嚴(yán)重影響“1+X”證書制度貫徹落實的行為給予嚴(yán)厲打擊，絕不姑息，以儆效尤。《辦法》建立了培訓(xùn)評價組織退出機制，列舉了觸發(fā)該機制的七種情形，這對于規(guī)范培訓(xùn)評價組織的行為必定產(chǎn)生巨大的震懾作用。但這七種情形并沒有涉及違約賠償問題，只是一退了之。建議增加經(jīng)濟懲戒條款，要讓違約行為付出高昂的經(jīng)濟代價。

從“1+X”證書制度試點有關(guān)制度及實踐上看，職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織并不是公益性組織，絕大多數(shù)是屬于營利性組織。教育行政部門與培訓(xùn)評價組織之間符合信息經(jīng)濟學(xué)中的委托代理關(guān)系特征。各院校有必要從委托代理關(guān)系視角不斷完善“1+X”證書制度試點工作，確?！?+X”證書制度試點工作取得實效。

【作者簡介】梁 桂（1971— ），男，廣西蒙山人，經(jīng)濟學(xué)士學(xué)位，高級講師，研究方向為農(nóng)業(yè)中等職業(yè)教育。

（責(zé)編 丁 寧）