云南省政策性農(nóng)房地震保險方案試點效果簡析

朱麗婭

(云南省地震局，云南 昆明 650000)

0 引 言

云南省是全國首個地震巨災(zāi)保險試點成功落地省份，云南省政策性農(nóng)房地震保險試點方案(以下簡稱“云南方案”)是也當(dāng)前國內(nèi)唯一成功完成地震巨災(zāi)保險多次賠付的試點方案[1-3]。試點至今四年有余，保險業(yè)內(nèi)外對該方案的成功推行都給予了高度關(guān)注和肯定。其采用的震級觸發(fā)型地震指數(shù)保險為目前全國首創(chuàng)，具有信息透明、理賠迅速、交易成本低和風(fēng)險分散廣的優(yōu)勢，及時將政府對民生的關(guān)懷惠及到干家萬戶。

1 國內(nèi)外地震保險發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國外地震保險發(fā)展現(xiàn)狀

國外地震保險業(yè)起步較早[4]，日本于1966年制定了《地震保險法》，建立了地震保險制度。政府每年編制預(yù)算提存準備金，以供地震災(zāi)害賠償需要。日本地震保險制度的特色在于再保險制度的建立,構(gòu)成一個由直保公司、再保公司與政府三位一體的地震風(fēng)險承保共同體。美國通過立法形式強制保險公司承保住宅必須提供地震保險,同時政府通過巨災(zāi)救濟法,對未投保的受災(zāi)戶提供緊急救濟金。新西蘭地震保險制度是現(xiàn)行全球運作最成功的災(zāi)害保險制度，其最大的特點是立法早。整個制度建立于精算的基礎(chǔ)之上，以強制保險制度為主，配合實施嚴格的建筑法規(guī)，成立獨立法人機構(gòu)獨立經(jīng)營。

1.2 國內(nèi)地震保險發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)于1979年, 當(dāng)時的財產(chǎn)保險產(chǎn)品均包含了地震責(zé)任。而到1996年，中國人民銀行將地震災(zāi)害列入財產(chǎn)保險的責(zé)任免除條款；2000年保監(jiān)會規(guī)定各保險公司企財險項下不得擴展地震責(zé)任。目前，地震保險主要供給企業(yè)財產(chǎn)和工程保險, 家庭財產(chǎn)保險已不包含地震責(zé)任。當(dāng)前的地震保險由保險公司自主經(jīng)營, 通過再保險控制風(fēng)險。

2 “云南方案”簡析

“云南方案”結(jié)合云南地理環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，通過加強政府資源與保險資源整合，讓保險機制參與“災(zāi)前預(yù)防、資金籌集、災(zāi)害補償、恢復(fù)重建”工作，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，促進以政府財政為主的地震損失補償模式向政府+市場的補償模式轉(zhuǎn)變，完善云南防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。

2.1 “云南方案”特點

(1)由保險公司承擔(dān)風(fēng)險，防止市場失靈。由誠泰保險公司與中國財產(chǎn)再保險公司共同承擔(dān)風(fēng)險，再加上政府的推動支持，為云南省居民提供地震巨災(zāi)保險保障，從而有效防止市場失靈。

(2)采用震級觸發(fā)型指數(shù)賠償方式，避免產(chǎn)生賠付爭議。確定保險理賠的觸發(fā)條件為：試點地區(qū)發(fā)生5級及以上地震造成的農(nóng)房直接損失、重建費用及居民死亡救助賠償費用。農(nóng)房保險賠償額度從5級地震開始，根據(jù)不同震級進行分檔，累計保險賠償根據(jù)地域不同按年度進行限額。居民死亡保險賠償限額10 萬元/人。賠付標準權(quán)威清晰，保險公司與投保人之間不會產(chǎn)生賠付爭議。

(3)構(gòu)建云南巨災(zāi)保險風(fēng)險分散體系，避免產(chǎn)生責(zé)任累積。由政府出面聯(lián)合省內(nèi)多家保險公司共同構(gòu)建云南巨災(zāi)保險風(fēng)險分散體系，避免產(chǎn)生責(zé)任累積，使保險公司無法承擔(dān)保險責(zé)任。

(4)明確保險屬性為政策性保險，最大限度保障民生。將“云南方案”明確為政策性保險，以云南農(nóng)村民生保障及經(jīng)濟發(fā)展為目的。由省、州、市縣三級政府財政全額承擔(dān)試點保費，其中省級財政承擔(dān)60%、州及市縣兩級財政承擔(dān)40%，由各級民政部門統(tǒng)一辦理投保和索賠事宜。

(5)計提地震風(fēng)險準備金，積累應(yīng)對地震災(zāi)害風(fēng)險能力。經(jīng)營過程中計提地震風(fēng)險準備金(含保費準備金、利潤準備金)，積累應(yīng)對地震災(zāi)害風(fēng)險的能力。地震風(fēng)險準備金專戶管理，獨立核算，逐年滾存。三年試點承保期結(jié)束后未出險時，地震風(fēng)險準備金按照以下標準計提：保費準備金按照當(dāng)年保費收入的70%計提；利潤準備金從年度凈利潤中計提，在扣除合理利潤(稅后6%)后全額計提。主承保公司的經(jīng)營費率控制在年保費收入的4.02%以內(nèi)據(jù)實列支。

2.2 “云南方案”試點情況與創(chuàng)新模式

2015年8月和2017年10月在云南省大理白族自治州和玉溪市(以下簡稱“大理試點”、“玉溪試點”)實現(xiàn)政策性農(nóng)房地震保險出單承保。

2.2.1 大理試點

“大理試點”是“云南方案”主要組成部分，承保了大理州約82.4萬戶農(nóng)房，試點為期三年。采用的是震級觸發(fā)型地震指數(shù)保險，即：依據(jù)震級分檔，將大理州農(nóng)房保險賠償額限定為2 800～42 000萬元，居民身故保險額度限定為10 萬元/人。年累計賠償限額：農(nóng)房損失部分為4.2 億元，人身身故部分為0.8 億元。戶均保費為39 元，由省、州、縣三級財政承擔(dān)全額保費。

自2015年8月7日全國第一單震級觸發(fā)型地震指數(shù)保險(云南省大理白族自治州政策性農(nóng)房地震保險簽單)落地開始，至今“大理試點”共完成了3次保險理賠，累計賠付6 353.76 萬元，惠及群眾15 049 戶。

2.2.2 玉溪試點

“玉溪試點”為期一年，也是“云南方案”的組成部分。它與“大理試點”相比，進一步擴大了參保范圍?！坝裣圏c”為玉溪市所轄7縣2區(qū)約48.03萬戶農(nóng)村房屋及全部玉溪市居民提供參保，每年提供2.86億元的地震巨災(zāi)保險保障。其中，農(nóng)房年保險賠償限額為每年24 000 萬元，居民保險死亡賠償限額為每年4 600 萬元，玉溪市全年保費(含稅、費用)總金額為1 873 萬元(表1)。

表1 試點方案

2.2.3 創(chuàng)新模式—“臨滄模式”

“臨滄模式”堅持“政府推動、市場運作、保障民生、農(nóng)戶自愿”的原則，保險內(nèi)容主要是居民的正房、廂房和廚房，凡受地震、雷擊、暴風(fēng)、暴雨、泥石流、滑坡、火災(zāi)及爆炸等災(zāi)害造成房屋損失時，按程序進行理賠。

其主要特點是合理利用補貼杠桿。農(nóng)戶投保金額統(tǒng)一為60元，資金由“財政補助、民政部門補助、農(nóng)戶自籌”三部分構(gòu)成，由縣區(qū)財政每戶補助5元，農(nóng)戶自籌55元；農(nóng)村五保戶在財政補助5元的基礎(chǔ)上，由民政部門補助55元；城鄉(xiāng)低保戶、重點優(yōu)撫對象在財政補助5元的基礎(chǔ)上，民政部門補助20元，農(nóng)戶自籌35元。參保對象為全市城鄉(xiāng)戶籍居民(表2)。理賠時根據(jù)災(zāi)種、房屋結(jié)構(gòu)進行綜合賠償，最高7萬元，最低1.5萬元；因災(zāi)死亡最高3萬元，因災(zāi)造成臨時生活困難的一次性補助4 000元；家用電器因災(zāi)損壞最高賠償5 000元。

表2 三種模式參保費用對比

“臨滄模式”進一步補充了“云南方案”在補貼杠桿利用上的不足，通過有效利用補貼杠桿，讓居民增強對巨災(zāi)保險參保意識，主動降低巨災(zāi)風(fēng)險。

2.3 實踐效果

“云南方案”在“大理試點”模式基礎(chǔ)上探索形成，符合云南農(nóng)村地震災(zāi)害風(fēng)險管理實際需求，在減輕政府財政突發(fā)性集中支付壓力方面效果突出，對緩解地震災(zāi)害損失，加快災(zāi)后重建，防止因災(zāi)致貧返貧等方面起到積極作用。

2.3.1 結(jié)合省情及扶貧工作實際，提高鄉(xiāng)村農(nóng)房保障

云南農(nóng)房抗震性能低，半數(shù)以上為土木結(jié)構(gòu)，基本不抗震，易造成小震大災(zāi)的后果。由于受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展落后因素，農(nóng)民往往是最無經(jīng)濟能力應(yīng)對巨災(zāi)損失的群體，易產(chǎn)生因災(zāi)致貧的后果。方案結(jié)合云南實情，從風(fēng)險高、損失大的地震災(zāi)害著手，將農(nóng)房與群眾生命作為重點保障對象，充分利用保險機制參與支持“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害補償、災(zāi)后重建”工作，發(fā)揮保險的綜合扶貧作用。

2.3.2 賠款精準到位，有力支持災(zāi)后重建

方案在充分發(fā)揮財政資金杠桿放大效應(yīng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政府災(zāi)害救助體系、政策性保險、商業(yè)保險三者互相為補充的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系，實現(xiàn)了保險公司自有服務(wù)體系與政府災(zāi)害救助體系的有效銜接。同時，利用政府災(zāi)害救助體系精準到戶，實現(xiàn)“地震災(zāi)害發(fā)生—啟動應(yīng)急預(yù)案—現(xiàn)場即時查勘—災(zāi)評確定損失—保險公司理賠—賠款及時到位—保險賠款公示—理賠工作回訪”等理賠工作的高效運行，最快可在震后32小時內(nèi)能將巨災(zāi)保險賠款支付到賬。農(nóng)房保險賠償平均可達到地震民房恢復(fù)重建政府補助總金額的34.07%，有力支持救災(zāi)及災(zāi)后重建(表3)。

表3 五次理賠情況

2.3.3 服務(wù)社會治理創(chuàng)新，實現(xiàn)公共資源增效

方案通過整合現(xiàn)有社會抗震救災(zāi)資源，最大程度地減少和降低地震保險項目費用成本(4.02%)，同時實現(xiàn)財政資金杠桿放大效應(yīng)(最高達到15.6倍)。此外，通過不斷推進保險理賠示范，逐步培養(yǎng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村群眾的巨災(zāi)風(fēng)險防范及保險金融意識，有序引導(dǎo)群眾主動自愿購買商業(yè)補充保險，以提高地震巨災(zāi)風(fēng)險保障，更好的服務(wù)國家治理體系和能力現(xiàn)代化。

2.4 存在問題

“云南方案”雖然在加快災(zāi)后重建，防止因災(zāi)致貧返貧，減輕政府財政壓力方面有積極作用，但是仍然存在普及率低和法律制度不健全的問題。

(1)法律制度不健全。從國外的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，保險制度的成功往往在于建立了一個較為完善的法律制度體系。我國現(xiàn)在的地震保險法律制度還是空白，地震保險制度的各項工作缺乏有效的法律支持。此外，地震保險具有“高損失、高賠付、政策性強”的特點，當(dāng)前的政策上也缺乏有關(guān)稅費政策的支持，存在較大的資金風(fēng)險。

(2)保險普及率低。由于當(dāng)前“云南方案”尚在試點階段，普及的廣度深度不夠。存在公眾對地震保險的不清楚、不了解，投保率低。而云南既是農(nóng)業(yè)省份又是地震多發(fā)省份，貧困群眾和農(nóng)村群眾往往會因地震災(zāi)害而返貧、致貧。此外，地震災(zāi)害往往損失巨大、波及范圍廣，存在跨地區(qū)、長時期、多災(zāi)因的現(xiàn)象，未普及地震保險的地區(qū)的群眾與政府都要承擔(dān)巨大的損失與風(fēng)險。

3 對策建議

試點中發(fā)現(xiàn)“云南方案”存在的主要問題是法律制度不健全，推廣措施不到位，因此地震安全保障不能夠惠及更大范圍的群眾。針對存在問題，提出四點對策建議。

(1)擴大試點廣度深度，平滑巨災(zāi)風(fēng)險

巨災(zāi)風(fēng)險損失巨大、波及范圍廣，急需要構(gòu)建跨地區(qū)、長時期、多災(zāi)因、新方法的巨災(zāi)風(fēng)險平滑和對沖體系及機制。應(yīng)不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，優(yōu)化“云南方案”，并結(jié)合各地區(qū)實際情況，逐步面向全省乃至全國進行推廣。通過時間長度和地域廣度來平滑巨災(zāi)風(fēng)險(跨期積累、跨區(qū)統(tǒng)籌)，讓巨災(zāi)保險能夠惠及更大范圍的人民群眾，防止因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧。在此基礎(chǔ)上，分步漸進式地積極推動在全國范圍內(nèi)形成巨災(zāi)保險多樣化的產(chǎn)品體系，覆蓋大范圍、多層次的巨災(zāi)風(fēng)險保障需求。

(2)加快地震巨災(zāi)保險立法，爭取政策支持

地震保險具有“高損失、高賠付、政策性強”的特點，對法律法規(guī)依賴性強。發(fā)達國家在地震保險立法方面起步較早，法律法規(guī)相對健全，而我國目前還沒有建立國家層面地震保險法律體系，各項工作缺乏有效的法律支撐，急需通過立法為地震保險規(guī)范化、制度化、持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造法律環(huán)境。對于云南來說，要加快推進《云南省地震災(zāi)害保險條例》的立法工作，進一步規(guī)范明確政策性地震保險的保障范圍、運作模式、實施方式、資金籌集渠道及風(fēng)險分散機制等問題，確保地震保險制度建設(shè)穩(wěn)步有序推進。

加快制定出臺中央財政保費補貼政策、地震巨災(zāi)準備金政策、稅收減免優(yōu)惠政策、金融創(chuàng)新支持政策，為地震保險制度的建立與運行創(chuàng)造制度、法律環(huán)境及政策環(huán)境。支持擴大試點范圍和實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險管理體系的穩(wěn)健運行，并在服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的同時為社會巨災(zāi)風(fēng)險管理體系建設(shè)積累經(jīng)驗。通過普惠金融政策提高民生保障，防范因災(zāi)返貧、致貧。

(3)加快專業(yè)平臺建設(shè)，整合社會資源

構(gòu)建地震保險工程抗震實驗室、巨災(zāi)風(fēng)險管理研究中心等一批“政產(chǎn)學(xué)研用”一體化的開放式專業(yè)平臺。通過專業(yè)平臺充分整合社會資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同創(chuàng)新，為區(qū)域試點工作提供專業(yè)智庫服務(wù)，提高社會地震災(zāi)害風(fēng)險管理專業(yè)能力。

(4)擴大社會宣傳范圍，提高公眾參保意識

多形式、多渠道大力宣傳推廣地震保險，讓群眾了解地震保險保障范圍及賠付效果，增強群眾對地震保險的參保意識，主動參與地震保險。結(jié)合云南地震保險試點實際狀況，逐步擴大農(nóng)房地震保險試點范圍，形成包括災(zāi)前防災(zāi)預(yù)測、災(zāi)中救援減損、災(zāi)后補償重建的綜合性多層次巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。合理利用補貼杠桿，提高群眾參保的積極性。通過財政補貼和稅收減免優(yōu)惠政策等刺激群眾投險需求，加深對地震保險的認識，主動投保以降低巨災(zāi)風(fēng)險。

4 結(jié) 論

2010年以來，云南破壞性地震造成全省10個州市，43個縣(市、區(qū))受災(zāi)，災(zāi)區(qū)總?cè)丝诩s606萬人，災(zāi)害直接經(jīng)濟總損失達426.7億元。綜合來看，云南省各族群眾對地震巨災(zāi)保險有著迫切需求，“云南方案”也能夠為國內(nèi)正在開展的相關(guān)工作提供借鑒參考。

筆者認為，“云南方案”試點效果顯著，下一步應(yīng)在完善方案的基礎(chǔ)逐步擴大試點范圍并對進行有序推廣，讓其能夠惠及更大范圍的群眾，更好的維護社會穩(wěn)定及國民經(jīng)濟健康發(fā)展。