解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用地難問題應(yīng)多管齊下

|穆向麗

發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路。近年來，隨著家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的不斷涌現(xiàn)和規(guī)范發(fā)展，雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵得到拓展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率得以提升，以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系逐步形成，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。但在對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展過程中普遍存在用地方面的困擾，如土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支出成本高、流轉(zhuǎn)時(shí)間不穩(wěn)定、田塊畸零不整、可租用連片土地少、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地取得難、灌溉排水不便、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自身投入壓力較大等。為此，有必要統(tǒng)籌相關(guān)政策，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨的共性問題，多管齊下，優(yōu)化解決相關(guān)問題。

一、積極有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

基于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須長(zhǎng)期面對(duì)“大國(guó)小農(nóng)”的基本國(guó)情農(nóng)情，應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以農(nóng)戶為基礎(chǔ)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)和合規(guī)抵押融資。須強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)基層土地流轉(zhuǎn)專業(yè)機(jī)構(gòu)與人員隊(duì)伍建設(shè)，搭建便捷規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)溝通和交易平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)的法律法規(guī)咨詢、供求信息登記發(fā)布、交易指導(dǎo)價(jià)格發(fā)布、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、居間代理、規(guī)范合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)。加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)與不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交換與信息共享，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)雙方交易信心；同時(shí)，統(tǒng)籌部門資源，建立健全土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化土地用途管制，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，避免“非農(nóng)化”“非糧化”。

二、規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用

按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地，可以使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡。因而，在2018年的“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治中發(fā)現(xiàn)，存在不少以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實(shí)質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)設(shè)施的問題。為更好促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，避免“企業(yè)花冤枉錢建大棚、政府花巨資拆大棚”局面重現(xiàn)，應(yīng)積極推動(dòng)落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的分類使用與管理制度，明確農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農(nóng)機(jī)庫(kù)房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護(hù)房等輔助設(shè)施用地使用規(guī)則，結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，因地制宜合理確定輔助設(shè)施用地規(guī)模上限，保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合理用地需求。建立自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門工作協(xié)作機(jī)制，實(shí)施規(guī)劃管理、用途管制、權(quán)屬變更、日常監(jiān)管、執(zhí)法巡查工作協(xié)同機(jī)制，共同負(fù)責(zé)，各盡其職，確保農(nóng)地農(nóng)用。

三、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地來源

筆者（右一）調(diào)研湖南省瀏陽市南邊生態(tài)農(nóng)場(chǎng)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)過程中，普遍實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的拓展。不僅提供從產(chǎn)前到產(chǎn)后的農(nóng)資供應(yīng)、良種繁育、產(chǎn)品加工、保鮮儲(chǔ)存、電商推廣、物流銷售等服務(wù)，還積極拓展農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)。對(duì)此，一方面，應(yīng)積極研究制定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)融合用地管理政策，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與科研試驗(yàn)、產(chǎn)品加工、保鮮儲(chǔ)存、觀光培訓(xùn)和展示銷售等相結(jié)合的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目用地管理制度；另一方面，在國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制過程中，應(yīng)預(yù)留一定量的合理建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)，優(yōu)先將村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地用于發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化引領(lǐng)；此外，還應(yīng)在完成農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，研究出臺(tái)政策，簡(jiǎn)化審批審核手續(xù)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用自有和閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉(cāng)儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，有效解決產(chǎn)業(yè)用地難問題。

四、推進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目

所謂高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是指通過土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的農(nóng)田。2015年，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等。其中，中等地面積為7138.52萬公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的52.8%。綜合考慮我國(guó)中低產(chǎn)田現(xiàn)況、水資源條件以及糧食供求形勢(shì)，亟需開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。實(shí)踐中，自2014年起，從事糧食種植的農(nóng)民合作組織和家庭農(nóng)場(chǎng)及龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就具有單獨(dú)申報(bào)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資格，并在江西省、安徽省等地有了積極的探索和實(shí)踐。但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投入資金標(biāo)準(zhǔn)較低、資金缺口較大、重建設(shè)輕管理等問題也長(zhǎng)期普遍存在。因此，政府除應(yīng)整合項(xiàng)目資金，加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和田間節(jié)水設(shè)施建設(shè)投入力度，加大對(duì)土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電、科技服務(wù)、建后管護(hù)等方面的建設(shè)力度以外，還應(yīng)建立、完善和規(guī)范相關(guān)管理制度，統(tǒng)籌項(xiàng)目規(guī)劃，完善社會(huì)資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的籌集使用機(jī)制，調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申報(bào)項(xiàng)目建設(shè)的積極性，使其有穩(wěn)定預(yù)期，增強(qiáng)投資信心，穩(wěn)定糧食產(chǎn)能。實(shí)踐中，應(yīng)探索實(shí)現(xiàn)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，既便于實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)集中連片、整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)開展土地平整、灌排溝渠、田間道路、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)內(nèi)容，盡可能地發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用；又可以有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)一體化，落實(shí)好日常管護(hù)責(zé)任，避免“重建設(shè)，輕管護(hù)”，建成后管護(hù)無人員、無資金、無機(jī)制等情況；更有助于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施減災(zāi)抗災(zāi)能力不斷提升，保障國(guó)家糧食安全，切實(shí)做到“藏糧于地”“藏糧于技”。