我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散：模式、效應(yīng)與改進(jìn)策略

摘 要：政策擴(kuò)散是政策制定與執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，影響著政策執(zhí)行的效果。為呈現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散的模式、效應(yīng)和改進(jìn)策略，研究基于政策類(lèi)型和政治勢(shì)能的交叉框架，利用專(zhuān)家訪談、飽和經(jīng)驗(yàn)和政策文本分析方法，劃分政策擴(kuò)散為主動(dòng)型、穩(wěn)健型、選擇型、實(shí)驗(yàn)型和斷點(diǎn)型五種類(lèi)型。在青少年體質(zhì)健康政策的擴(kuò)散效果中，主動(dòng)型和穩(wěn)健型的擴(kuò)散效果相對(duì)較好，選擇型和實(shí)驗(yàn)型一般，而斷點(diǎn)型擴(kuò)散效果較差。未來(lái)針對(duì)選擇性的政策擴(kuò)散，要提高部分政策的政治勢(shì)能;針對(duì)斷點(diǎn)型擴(kuò)散，應(yīng)注重政策經(jīng)驗(yàn)的提煉與推廣;發(fā)揮擴(kuò)散中間層級(jí)和政策督導(dǎo)的作用，強(qiáng)化地方政府?dāng)U散約束;在政策制定環(huán)節(jié)，關(guān)注地方需求與實(shí)施難度。

關(guān)鍵詞：青少年體質(zhì)健康政策;政策擴(kuò)散;政策類(lèi)型;政治勢(shì)能

中圖分類(lèi)號(hào)：G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-2076（2020）06-0001-07

Abstract：Policy diffusion is the intermediate link of policy formulation and implementation. In order to appear the pattern， effect and improvement strategy of adolescent physical health （APH） policy diffusion， using the expert interview， saturated experience method and policy text analysis， under the frame of the intersection of policy types and political potential energy， the author divides the APH policy diffusion spread into five types：active type， robust type， selective type， experimental type and breakpoint type. According to the effect analysis of APH， the active type and the robust type have a relatively good diffusion effect， the selective type and the experimental type are in the middle， while the breakpoint type has a poor diffusion effect. Due to the problems existing in the proliferation of APH， for selective policy diffusion， we should improve the political potential of some policies. In view of breakpoint diffusion， we should pay attention to the refinement and promotion of policy experience， play the role of intermediate levels and policy supervision of diffusion， and strengthen the constraints on diffusion by local governments; During the policy-making， we should pay attention to local needs and implementation difficulties.

Key words：adolescent physical health policy; policy diffusion; policy type; political potential energy

針對(duì)我國(guó)青少年存在的體質(zhì)健康問(wèn)題，公共政策作為應(yīng)對(duì)策略發(fā)揮了積極影響。相關(guān)政策執(zhí)行的效果受到多元因素的影響，其中政策擴(kuò)散的形式發(fā)揮了重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行除了受政府執(zhí)行動(dòng)機(jī)和支撐資源外，中間層政府的政策擴(kuò)散也是重要影響變量。政策擴(kuò)散作為政策制定與執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)將影響政策執(zhí)行的效果[1]。政策發(fā)布后，不同層級(jí)政府將發(fā)布相關(guān)的實(shí)施文件，協(xié)助上位政策的落地。圍繞政策擴(kuò)散模式，學(xué)者從層次維度總結(jié)提煉出“自上而下的層級(jí)擴(kuò)散、自下而上的政策采納和推廣、區(qū)域和部門(mén)之間的擴(kuò)散、政策先進(jìn)地區(qū)向政策后進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散”等類(lèi)型[2]。本研究認(rèn)為，政策擴(kuò)散模式可嘗試依托政策發(fā)文機(jī)構(gòu)的權(quán)威程度與政策類(lèi)型的分類(lèi)框架?；诒痉治隹蚣軐?duì)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散進(jìn)行研究，為青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散與執(zhí)行提供對(duì)策建議。

1 研究對(duì)象、方法與框架

1.1 研究對(duì)象

以青少年體質(zhì)健康的政策擴(kuò)散為對(duì)象，主要圍繞擴(kuò)散模式、效果與優(yōu)化方案等。青少年體質(zhì)健康政策是政府部門(mén)為促進(jìn)青少年體質(zhì)健康，出臺(tái)的具有普遍約束意義的法、條例等法律法規(guī)與意見(jiàn)、規(guī)劃、計(jì)劃等規(guī)范性文件[3]。政策擴(kuò)散也稱(chēng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散、政策學(xué)習(xí)，是指相關(guān)政策出臺(tái)后相關(guān)執(zhí)行主體借鑒與采用政策的過(guò)程與結(jié)果[4]。本研究以政策內(nèi)容的關(guān)涉程度為標(biāo)準(zhǔn)判斷政策類(lèi)型，如該政策內(nèi)容關(guān)涉較少為單一型政策，政策內(nèi)容關(guān)涉較多為復(fù)合型政策。政治勢(shì)能指政策發(fā)文主體不同位階所展示出強(qiáng)弱不同的政治信號(hào)[5]。不同政治勢(shì)能對(duì)政策制定的參與、理解為對(duì)其重視程度和治理次序的區(qū)別。

1.2 研究方法

政策擴(kuò)散作為政府行為，運(yùn)行相對(duì)隱蔽，近似“黑箱般”存在，相關(guān)資料獲取相對(duì)較難。為了推進(jìn)該研究，主要采取如下方法：

第一，政策分析法，主要獲取政策擴(kuò)散的直觀數(shù)據(jù)。研究選擇相關(guān)政策后，借助北大法寶和政府部門(mén)官方網(wǎng)站，以“轉(zhuǎn)發(fā)”“實(shí)施文件”結(jié)合內(nèi)容關(guān)聯(lián)性搜集相關(guān)政策擴(kuò)散的數(shù)量、時(shí)間與形式。

第二，關(guān)鍵人物訪談法，呈現(xiàn)地方政府?dāng)U散中的行為、態(tài)度與邏輯。課題組共訪談了江蘇、山東等省教育廳體衛(wèi)藝處、省體育局青少處的負(fù)責(zé)同志和部分參與政策起草的專(zhuān)家，利用半結(jié)構(gòu)式訪談的形式搜集地方政府?dāng)U散政策行為和部分方案出臺(tái)的背景、過(guò)程等資料。

第三，飽和經(jīng)驗(yàn)法，總結(jié)政策起草的經(jīng)驗(yàn)。作者作為《青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃》的核心編寫(xiě)人員，參與了政策論證、制定與調(diào)研的全過(guò)程，了解中央部委和地方政府對(duì)該政策的態(tài)度與期望。

1.3 研究框架

研究表明，發(fā)文主體的權(quán)威程度影響了政策執(zhí)行的效果[6]。發(fā)文主體的權(quán)威程度可以用政治勢(shì)能來(lái)表述，政治勢(shì)能作為近年來(lái)我國(guó)治理主體權(quán)勢(shì)描述的新觀點(diǎn)，體現(xiàn)了政府等級(jí)相關(guān)的權(quán)力級(jí)別。同時(shí)，源于青少年體質(zhì)健康的事權(quán)復(fù)雜性，整體治理和分域治理的爭(zhēng)議較多，但總體上看分域治理的政策擴(kuò)散相對(duì)較好。本研究建構(gòu)政策類(lèi)型與政治勢(shì)能的交叉框架，探索政治勢(shì)能與政策類(lèi)型交叉約束下政策擴(kuò)散的具體模式。研究按照政治勢(shì)能的高低，分為高（黨中央、國(guó)務(wù)院及辦公廳）、中（中央各部委及辦公廳）、低（省級(jí)及以下）三個(gè)層次。盡管中央部委與省的級(jí)別同等，但根據(jù)我國(guó)職責(zé)同構(gòu)特征，省級(jí)及以下更多扮演執(zhí)行者角色。同時(shí)，省級(jí)政府作為政策擴(kuò)散的中介，對(duì)自上而下的層級(jí)擴(kuò)散和自下而上的吸納擴(kuò)散意義非常明顯[7]，因此本研究政將省級(jí)及以下作為同一個(gè)政治勢(shì)能層次。需要明確的是，政治勢(shì)能高低是相對(duì)的表述，當(dāng)具體到省域，省委、省政府又轉(zhuǎn)變?yōu)楦哒蝿?shì)能主體。

為保證政策擴(kuò)散的一致性，本研究選擇分析對(duì)象時(shí)盡量選擇內(nèi)容趨同的政策（圖1）。因青少年體質(zhì)健康政策涉及體育、教育、衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)和休息等領(lǐng)域，對(duì)政策擴(kuò)散的分析盡量規(guī)避政策領(lǐng)域不同的影響。因此，選擇政策以體育為主，輔之體質(zhì)健康促進(jìn)條例，從而最大限度地保證政策內(nèi)容的一致性。

2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策的擴(kuò)散類(lèi)型分析

政策擴(kuò)散類(lèi)型是根據(jù)政治勢(shì)能與政策類(lèi)型的交叉框架的分析結(jié)果，展示不同政策擴(kuò)散狀況及附帶特征。

2.1 高（中）政治勢(shì)能—單一型政策：主動(dòng)型擴(kuò)散

研究中發(fā)現(xiàn)高、中政治勢(shì)能的擴(kuò)散特征趨同性較強(qiáng)，因此將兩者歸為主動(dòng)型擴(kuò)散。主動(dòng)型擴(kuò)散是下一級(jí)政府對(duì)上級(jí)頒布的政策積極進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)、制定實(shí)施方案的擴(kuò)散方式，具體表現(xiàn)為擴(kuò)散時(shí)間極為短暫，在一段時(shí)間內(nèi)“政策轉(zhuǎn)發(fā)與實(shí)施方案密集出臺(tái)”。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育 促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦27號(hào)文件”）發(fā)布后，全國(guó)25個(gè)省政府辦公廳（吉林7部門(mén)）出臺(tái)了實(shí)施文件。省級(jí)層面，2016年7月11日，安徽省皖政辦〔2016〕33號(hào)文第一個(gè)轉(zhuǎn)發(fā)。2018年9月30日，吉林教育廳等7部門(mén)以“吉教聯(lián)〔2018〕51號(hào)”最后發(fā)布執(zhí)行性文件?！皣?guó)辦27號(hào)文件”的擴(kuò)散時(shí)序?yàn)?016年9個(gè)、2017年14個(gè)和2018年2個(gè)?。▍^(qū)、市）。其中最短用時(shí)為66天，最長(zhǎng)為877天，平均用時(shí)375.96天。2011年7月8號(hào)，教育部印發(fā)《切實(shí)保證中小學(xué)生每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)的規(guī)定》的通知（教體藝〔2011〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“教育部2號(hào)文件”）后，共搜集到18份省級(jí)教育行政部門(mén)擴(kuò)散文件，其中17個(gè)在2011年當(dāng)年轉(zhuǎn)發(fā)。2011年7月27日，山西教育廳以“晉教體〔2011〕12”文號(hào)進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)。因2011年10月底廣東對(duì)實(shí)施方案征求意見(jiàn)，在2012年以粵教體函〔2012〕17號(hào)出臺(tái)實(shí)施文件。對(duì)教育部2號(hào)文件擴(kuò)散時(shí)序的分析，其擴(kuò)散時(shí)間不足1年，時(shí)間相對(duì)較短。

單一型政策目標(biāo)相對(duì)單一，地方政府能夠較好地理解上位政策的相關(guān)設(shè)計(jì)，更容易出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施方案[9]。在政策目標(biāo)相對(duì)單一的前提下，國(guó)務(wù)院辦公廳的高政治勢(shì)能和教育部作為行業(yè)主管的優(yōu)勢(shì)，直接影響出現(xiàn)積極的擴(kuò)散態(tài)勢(shì)。從“國(guó)辦27號(hào)文件”和“教育部2號(hào)文件”來(lái)看，均屬于政策內(nèi)容相對(duì)單一的政策建設(shè)，學(xué)校體育盡管比體育活動(dòng)要求更多，但體育活動(dòng)一直是學(xué)校教育的核心部分，政策擴(kuò)散的支撐條件相對(duì)較好。而“教育部2號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)校園一小時(shí)體育活動(dòng)時(shí)間，與推行的大課間、課后體育鍛煉等均屬于落實(shí)校園體育一小時(shí)的措施。

2.2 高政治勢(shì)能—復(fù)合型政策：穩(wěn)健型擴(kuò)散

穩(wěn)健型擴(kuò)散指高政治勢(shì)能的主體發(fā)布相關(guān)政策后，因復(fù)雜性的政策內(nèi)容，政策的擴(kuò)散需依托長(zhǎng)期調(diào)研，因此擴(kuò)散的時(shí)序相對(duì)漫長(zhǎng)、文件內(nèi)容相對(duì)多元。類(lèi)似穩(wěn)健的擴(kuò)散行為，既要表現(xiàn)出對(duì)上級(jí)政策落地的可操作性，也要呈現(xiàn)地方落實(shí)該政策的獨(dú)特性。2007年5月7日，中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2007〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央7號(hào)文件”），為新中國(guó)成立以來(lái)首次對(duì)青少年體育工作與青少年體質(zhì)健康的高位推進(jìn)。盡管該政策冠以“青少年體育”名義，但內(nèi)容中涉及衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、緩解課業(yè)負(fù)擔(dān)等內(nèi)容，是我國(guó)青少年體質(zhì)健康整體性治理的導(dǎo)向性文件。

“中央7號(hào)文件”發(fā)布以后，政策擴(kuò)散的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。教育部、國(guó)家體育總局和原衛(wèi)生部分別出臺(tái)了實(shí)施方案，上述三部委與共青團(tuán)中央又專(zhuān)門(mén)發(fā)布了實(shí)施文件。省級(jí)層面，全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)，省級(jí)政府共發(fā)布29份執(zhí)行文件，除4個(gè)擴(kuò)散文件無(wú)法獲取，納入分析的共25份擴(kuò)散文件。內(nèi)蒙古自治區(qū)以（內(nèi)政發(fā)〔2007〕101號(hào)）發(fā)布了第一份擴(kuò)散文件，歷時(shí)不到半年。2011年，中共上海市委、上海市人民政府出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)提高青少年學(xué)生身心健康水平 實(shí)施學(xué)生健康促進(jìn)工程的通知》，共耗時(shí)5年多。同時(shí)，從政策體例來(lái)看，25份擴(kuò)散文件與“中央七號(hào)文件”區(qū)別較大?！爸醒?號(hào)文件”是三部分20條，黑龍江省擴(kuò)散方案是七部分21條，將中央7號(hào)文件進(jìn)行了細(xì)分。其中體育中考分值為100分，體質(zhì)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi);體育教師指導(dǎo)學(xué)生鍛煉額外計(jì)算工作量;農(nóng)村體育設(shè)施與農(nóng)民體育健身工程結(jié)合，建設(shè)少年軍校等內(nèi)容。但黑龍江省沒(méi)有關(guān)注校醫(yī)、營(yíng)養(yǎng)等問(wèn)題，說(shuō)明其對(duì)“中央7號(hào)文件”的落地措施進(jìn)行了改造。與其他省區(qū)的擴(kuò)散政策相比，上海市的擴(kuò)散政策質(zhì)量更高，問(wèn)題針對(duì)性和地方特色也更為明顯。25個(gè)省級(jí)政府部門(mén)擴(kuò)散“中央7號(hào)文件”的時(shí)間最短為155天，最長(zhǎng)為1516天，平均用時(shí)為544.22天。從擴(kuò)散年度來(lái)看，2007年4個(gè)、2008年16個(gè)、2009年6個(gè)、2010年2個(gè)和2011年1個(gè)?。▍^(qū)、市）。25個(gè)省級(jí)擴(kuò)散文件均對(duì)“中央7號(hào)文件”落地做了具體探索，體現(xiàn)了政策文本的多樣性，尤其是擴(kuò)散時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)且擴(kuò)散文件相對(duì)多元，體現(xiàn)了政策擴(kuò)散的穩(wěn)健性。

2.3 中政治勢(shì)能—復(fù)合型政策：選擇型擴(kuò)散

選擇型擴(kuò)散指地方政府基于區(qū)域需求對(duì)相關(guān)政策類(lèi)型或項(xiàng)目進(jìn)行有選擇擴(kuò)散的行為。相對(duì)而言，地方政府傾向于擴(kuò)散目標(biāo)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)、內(nèi)容較為單一的政策。由于政策擴(kuò)散的選擇性，擴(kuò)散時(shí)序和時(shí)長(zhǎng)等不容易判斷。體育活動(dòng)是青少年體育公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容?！笆濉逼陂g，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部向各部委征詢(xún)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目時(shí)，國(guó)家體育總局報(bào)送的“青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“計(jì)劃”）被選中，成為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目?！坝?jì)劃”相繼納入《青少年體育“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》等政策文本，成為國(guó)家公共服務(wù)的重要工程。通過(guò)溯源分析，作為項(xiàng)目的“計(jì)劃”出現(xiàn)于2010年[12]，當(dāng)被納入相關(guān)政策中，在各地政府公共文化服務(wù)、全民健身計(jì)劃中得到體現(xiàn)。

鑒于體育活動(dòng)的統(tǒng)領(lǐng)性，國(guó)家體育總局聯(lián)合教育部等7部委于2017年底出臺(tái)了《青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃》，實(shí)現(xiàn)了由工作項(xiàng)目向?qū)ｍ?xiàng)政策的轉(zhuǎn)變，將過(guò)去的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目變成地方政府的常規(guī)性工作。且“計(jì)劃”由7部委發(fā)布，多個(gè)政策主體參與制定和發(fā)布，體現(xiàn)政策主體的權(quán)威性、政策內(nèi)容關(guān)涉的全局性和戰(zhàn)略性。但7部委發(fā)布的“計(jì)劃”，到目前為止尚未有省級(jí)政府部門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)。盡管上海市曾就“上海版的實(shí)施方案”進(jìn)行了研究，但最終沒(méi)有發(fā)布執(zhí)行文件。就實(shí)施難度而言，將作為項(xiàng)目的“計(jì)劃”納入地方政府的規(guī)劃，屬于對(duì)上級(jí)文件的“直接移植”。作為公共政策的“計(jì)劃”下發(fā)后，盡管囊括了發(fā)改、財(cái)政、民政等重要部委，但該政策涉及地方政府部門(mén)的協(xié)同問(wèn)題。個(gè)別省表示，“計(jì)劃”已經(jīng)納入當(dāng)?shù)亍度窠∩碛?jì)劃2016—2020》和公共文化體系建設(shè)方案，再出臺(tái)具體的實(shí)施方案，且要協(xié)同多個(gè)廳局參與，難度極大。由此可見(jiàn)，地方政府在面臨不同的政策擴(kuò)散時(shí)，會(huì)根據(jù)政策實(shí)施難度進(jìn)行選擇。

2.4 低政治勢(shì)能—單一型政策：實(shí)驗(yàn)型擴(kuò)散

實(shí)驗(yàn)型擴(kuò)散指地方政府依據(jù)地方實(shí)際對(duì)青少年體質(zhì)健康的關(guān)鍵問(wèn)題，采取逐步實(shí)驗(yàn)和完善的方案，表現(xiàn)為方案和內(nèi)容的多元性。實(shí)驗(yàn)型的政策擴(kuò)散表現(xiàn)在主體多元、時(shí)間混雜，一地或多地開(kāi)展政策的地方化探索。我國(guó)體育中考方案，較好地體現(xiàn)地方實(shí)驗(yàn)的特征。體育中考是督促青少年體育鍛煉的重要手段，各級(jí)政府較為重視。針對(duì)體育中考，教育部出臺(tái)了高中階段招生考試的指導(dǎo)性意見(jiàn)，但中考的主要實(shí)施主體是省級(jí)和地（市）級(jí)政府。2017年全國(guó)220個(gè)中考地市中，以初三“統(tǒng)考”和“日?？己?統(tǒng)考”為標(biāo)準(zhǔn)分別為129個(gè)和91個(gè)[8]，體育中考的分值與項(xiàng)目等極為分散（表1）。如安徽省體育中考由2013年的35分，以每年5分的分值遞增，最終執(zhí)行60分的總分標(biāo)準(zhǔn)。2015—2017年南京市體育中考盡管分值沒(méi)有變化，但評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，男生3分鐘跳繩滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)依次為350個(gè)、370個(gè)和390個(gè)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)體育中考明顯呈現(xiàn)“以省為綱”或“以市為綱” 的多元格局，突出表現(xiàn)了中考體育運(yùn)行的實(shí)驗(yàn)性特征。各地均在積極探索實(shí)施方案，尤其是云南體育中考實(shí)施100分標(biāo)準(zhǔn)，引起了各界關(guān)注。從當(dāng)前我國(guó)實(shí)驗(yàn)性的政策擴(kuò)散來(lái)看，應(yīng)該在多年多地實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，整理出臺(tái)體育中考的指導(dǎo)性方案，為完善體育考試制度提供參照。

2.5 低政治勢(shì)能—復(fù)合型政策：斷點(diǎn)型擴(kuò)散

斷點(diǎn)型擴(kuò)散主要體現(xiàn)地方政府對(duì)相關(guān)政策擴(kuò)散時(shí)呈現(xiàn)點(diǎn)狀、不連貫的狀態(tài)，相關(guān)政策間聯(lián)系斷點(diǎn)狀態(tài)，政策擴(kuò)散的時(shí)間較為漫長(zhǎng)，關(guān)系相對(duì)疏離。斷點(diǎn)型擴(kuò)散選擇學(xué)生體質(zhì)健康立法進(jìn)程為對(duì)象。2007年底，江蘇省教育廳啟動(dòng)《江蘇省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》起草工作，2009年省人大常委會(huì)通過(guò)，于9月1日起施行。2018年，山東省通過(guò)《山東省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》，成為又一個(gè)省級(jí)層面推進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)立法的地區(qū)。除江蘇和山東在省級(jí)層面出臺(tái)學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例外，云南省在體質(zhì)健康政策建設(shè)方面亮點(diǎn)突出。2011年，《昆明市中小學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。鑒于當(dāng)前青少年體質(zhì)健康問(wèn)題突出，云南省人大代表已建議就《云南省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》進(jìn)行立法，明確提出要學(xué)習(xí)江蘇、山東的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)[9]。

江蘇和山東從省級(jí)層面針對(duì)青少年體質(zhì)健康的地方立法，其政策擴(kuò)散時(shí)序?yàn)?年，時(shí)間間隔較長(zhǎng)。當(dāng)前針對(duì)青少年體質(zhì)健康政策軟化、效應(yīng)不足的狀況，應(yīng)提升政策效力，加強(qiáng)立法工作[10]，盡管專(zhuān)家學(xué)者、人大代表等積極推動(dòng)青少年體質(zhì)健康的立法，但進(jìn)展緩慢。從政策性質(zhì)比較，地方政府出臺(tái)學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)的地方性法規(guī)，與此前的“通知”“計(jì)劃”等相比，法律效力和約束性明顯不同。

3 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散的效果分析

從青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散狀況來(lái)看，擴(kuò)散的效果明顯不同，主動(dòng)型和穩(wěn)健型的擴(kuò)散效果相對(duì)較好，選擇型和實(shí)驗(yàn)型的效果相對(duì)居中，而斷點(diǎn)型的效果不足。

3.1 主動(dòng)型與穩(wěn)健型擴(kuò)散效果較好

青少年體質(zhì)政策的擴(kuò)散有賴(lài)于地方各級(jí)政府的積極參與。青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的長(zhǎng)期性、艱巨性，是持續(xù)推進(jìn)政策建設(shè)的源動(dòng)力，同時(shí)也形成政策目標(biāo)設(shè)置的統(tǒng)攝性。比較而言，“中央7號(hào)文件”秉承整體性治理的思路形成穩(wěn)健型的擴(kuò)散模式，而“國(guó)辦27號(hào)文件”和“教育部2號(hào)文件”均強(qiáng)化單一治理邏輯形成主動(dòng)型擴(kuò)散模式，都能夠有效地推動(dòng)相關(guān)政策在基層的落地與執(zhí)行?！扼w育教學(xué)》雜志在“中央7號(hào)文件”頒布五周年和十周年時(shí)對(duì)政策擴(kuò)散與執(zhí)行進(jìn)行了系統(tǒng)性回顧，發(fā)現(xiàn)中央7號(hào)文件對(duì)學(xué)校體育工作的促動(dòng)作用較為明顯[11]。

客觀而言，在同等政治勢(shì)能下，目標(biāo)相對(duì)單一、容易實(shí)現(xiàn)的政策，其擴(kuò)展效果相對(duì)較好。如“教育部2號(hào)文件”擴(kuò)散時(shí)，類(lèi)似學(xué)校體育鍛煉時(shí)間保障、完善體育設(shè)施和加強(qiáng)鍛煉指導(dǎo)等要求，在當(dāng)前普遍重視身體健康素養(yǎng)、迎合體育考試的背景下，屬于相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)的措施。尤其該政策強(qiáng)化上級(jí)督導(dǎo)，教育部對(duì)全國(guó)的執(zhí)行狀況進(jìn)行了持續(xù)督導(dǎo)檢查，較好地推動(dòng)了該政策擴(kuò)散與落實(shí)[17]。與選擇型“計(jì)劃”的擴(kuò)散相比，盡管“計(jì)劃”發(fā)文將體育、教育、發(fā)改、財(cái)政、民政等部門(mén)納入，但并未就部委分工進(jìn)行部署，地方政府部門(mén)缺乏必要的職責(zé)參照。同時(shí)，“計(jì)劃”的落實(shí)需要協(xié)同多政府部門(mén)，調(diào)動(dòng)學(xué)校、社會(huì)的參與，保障社區(qū)體育設(shè)施和組織建設(shè)，在運(yùn)行中需要調(diào)動(dòng)的資源較多。

3.2 選擇型和實(shí)驗(yàn)型擴(kuò)散效果一般

選擇型擴(kuò)散更依靠該政策是否能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策要在基層擴(kuò)散，政策措施能否解決基層面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，成為制約政策擴(kuò)散的關(guān)鍵變量。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)過(guò)程中，體育社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵性和棘手性問(wèn)題之一。2000年，國(guó)家體育總局自上而下在認(rèn)定了5000多所“國(guó)家級(jí)青少年體育俱樂(lè)部”，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)大量青少年體育俱樂(lè)部?jī)?nèi)在動(dòng)力嚴(yán)重不足，外部環(huán)境限制明顯。青少年體育俱樂(lè)部自上而下的認(rèn)定式培養(yǎng)模式，國(guó)家給予少量的扶持經(jīng)費(fèi)后，忽視了此類(lèi)公益性組織的持續(xù)運(yùn)行問(wèn)題，如內(nèi)部成員的薪酬發(fā)放、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等[12]。根據(jù)國(guó)家級(jí)青少年體育俱樂(lè)部的遴選要求，強(qiáng)調(diào)公益性導(dǎo)向?qū)е潞罄m(xù)發(fā)展乏力。青少年體育俱樂(lè)部發(fā)展面臨的問(wèn)題具有普遍性，亟待相關(guān)政策予以解決?！坝?jì)劃”在征求地方政府意見(jiàn)時(shí)，地方體育行政部門(mén)希望該政策明確青少年體育俱樂(lè)部的收費(fèi)、人員薪酬等，破解制約青少年體育發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。“計(jì)劃”擴(kuò)散過(guò)程，需借助地方政府的落實(shí)行為，將“計(jì)劃”的指導(dǎo)性話(huà)語(yǔ)進(jìn)行地方性改造，其實(shí)依舊將解決此類(lèi)問(wèn)題的任務(wù)挪移給地方政府。相關(guān)地方行政部門(mén)表示，體育行政部門(mén)盡管作為首位發(fā)布“計(jì)劃”，但“計(jì)劃”并未出臺(tái)部門(mén)分工文件，也沒(méi)有省級(jí)部門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)。由此可見(jiàn)，“計(jì)劃”無(wú)法滿(mǎn)足地方政府需求，因此地方政府出臺(tái)相關(guān)擴(kuò)散性文件的動(dòng)力嚴(yán)重不足。2020年6月11日，體育總局聯(lián)合多部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)體育俱樂(lè)部發(fā)展的意見(jiàn)》，涉及8個(gè)政府部門(mén)，從運(yùn)行來(lái)看屬于選擇性的擴(kuò)散模式。該政策依舊沒(méi)有解決社會(huì)體育俱樂(lè)部發(fā)展的核心問(wèn)題，尤其是強(qiáng)化體育部門(mén)和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)主導(dǎo)的思路，尚未回應(yīng)盈利性社會(huì)體育俱樂(lè)部的收費(fèi)管理與主體資質(zhì)問(wèn)題，其擴(kuò)散效果應(yīng)該不會(huì)很好。

同時(shí)，受經(jīng)驗(yàn)適用性的制約，實(shí)驗(yàn)型政策的擴(kuò)散效果一般。地方經(jīng)驗(yàn)屬于地方政府的積極探索，其適用性是能否擴(kuò)散的關(guān)鍵。如上海市為破解青少年體育難題，推行“青少年體育俱樂(lè)部星級(jí)管理制度”，開(kāi)展優(yōu)秀夏令營(yíng)評(píng)選、“你點(diǎn)我送”體育進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，工作特色較為鮮明。盡管上海的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)成熟，且國(guó)家體育總局青少司也積極推廣上海經(jīng)驗(yàn)，但其他地區(qū)依舊難以破解青少年體育社會(huì)組織發(fā)展等難題。訪談中發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府在政策建設(shè)過(guò)程中，會(huì)充分調(diào)研并參照相關(guān)地區(qū)和同領(lǐng)域的政策建設(shè)狀況和文本，但都會(huì)基于本地的政策執(zhí)行資源、環(huán)境進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從而出臺(tái)相應(yīng)的地方性政策建設(shè)意見(jiàn)。這種地方主導(dǎo)的政策實(shí)驗(yàn)，主要考慮政策與地方資源的適用性，其措施與方法等也均不具有普遍擴(kuò)散價(jià)值。

3.3 斷點(diǎn)型的政策擴(kuò)散效果較差

斷點(diǎn)型的政策擴(kuò)散表現(xiàn)出擴(kuò)散行為和動(dòng)機(jī)的滯后性，間隔時(shí)間較長(zhǎng)。江蘇省率先在青少年體質(zhì)健康領(lǐng)域立法，但其他地區(qū)“學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)”的立法延遲多年。社會(huì)普遍呼吁與實(shí)踐領(lǐng)域的立法形成了明顯背離，凸顯了地方青少年體質(zhì)健康立法經(jīng)驗(yàn)的局限性。江蘇在學(xué)生體質(zhì)健康領(lǐng)域立法后，山東時(shí)隔多年后才啟動(dòng)學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)的立法工作。類(lèi)似地方主導(dǎo)的政策實(shí)驗(yàn)，主要考慮政策與地方狀況的適用性，其措施與方法等也均不具有普遍擴(kuò)散條件。與國(guó)家自上而下的政策試點(diǎn)相比，其向上和橫向?qū)用娴臄U(kuò)散明顯不足，地方政策能否在其他地區(qū)推進(jìn)，很大程度上取決于其適用性。國(guó)內(nèi)圍繞“強(qiáng)制體育”的相關(guān)研究[13]，顯示了通過(guò)立法形式推行強(qiáng)制體育行為具有一定合理性，但各界的普遍呼吁與實(shí)踐領(lǐng)域的立法形成了明顯背離，凸顯了地方青少年體質(zhì)健康立法經(jīng)驗(yàn)的局限性。就當(dāng)前而言，缺乏政府的高層次推動(dòng)，單純依靠地方政府的自覺(jué)，很難推動(dòng)高質(zhì)量體育政策在其他地區(qū)的推行，這與我國(guó)壓力型的體制具有密切聯(lián)系。

4 推進(jìn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散的建議

研究認(rèn)為，地方政府對(duì)青少年體質(zhì)健康有效擴(kuò)散的實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于政治勢(shì)能與政策類(lèi)型的雙重作用。研究將上述框架的擴(kuò)散優(yōu)化建議通過(guò)圖2予以體現(xiàn)，滲透著提升政治勢(shì)能和簡(jiǎn)化政策類(lèi)型的思路。

4.1 對(duì)選擇性的政策擴(kuò)散，要提高部分政策的政治勢(shì)能

為加強(qiáng)青少年體育工作，國(guó)家體育總局對(duì)“青少年體育振興規(guī)劃”“青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃”等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)部署與研究[14]。為編制與修訂“計(jì)劃”，多次協(xié)調(diào)相關(guān)部委與地方政府，支持實(shí)地調(diào)研和訪談工作。“計(jì)劃”的草稿編制由國(guó)家體育總局青少司具體負(fù)責(zé)，多次與體育總局相關(guān)司局、教育部體衛(wèi)藝司交換意見(jiàn)，草案完成后函詢(xún)相關(guān)部委意見(jiàn)。按照原來(lái)的設(shè)想，“計(jì)劃”將由高政治勢(shì)能的主體（國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳）發(fā)布或者轉(zhuǎn)發(fā)，但因“計(jì)劃”未提前向國(guó)務(wù)院法制辦報(bào)批備案，因“程序復(fù)雜和時(shí)間漫長(zhǎng)”，作為權(quán)宜之計(jì)改由7部委會(huì)簽、聯(lián)合發(fā)布。

現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)對(duì)政策實(shí)施難題的方式是提高政治勢(shì)能等級(jí)，從而體現(xiàn)出高層對(duì)政策重視，發(fā)揮政治勢(shì)能對(duì)各級(jí)政府的影響。尤其是當(dāng)前中央提出“體教融合”的導(dǎo)向，因此未來(lái)類(lèi)似“計(jì)劃”應(yīng)由更高政治勢(shì)能的部門(mén)發(fā)布。為促進(jìn)青少年體質(zhì)健康政策更好地?cái)U(kuò)散和落地，針對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策中具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)、發(fā)揮關(guān)鍵作用的政策，應(yīng)提高其政治勢(shì)能。專(zhuān)家表示“對(duì)政府而言，青少年體質(zhì)健康工作怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分”，要凸顯青少年體質(zhì)健康工作的統(tǒng)領(lǐng)性和重要性。

4.2 針對(duì)斷點(diǎn)型擴(kuò)散，應(yīng)注重政策經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)提煉推廣

青少年體質(zhì)健康是我國(guó)政策關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域之一。盡管江蘇、山東等地對(duì)青少年體質(zhì)健康的綜合立法思路已運(yùn)行多年，但綜合立法在地方政府間橫向擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)呈斷點(diǎn)式擴(kuò)散狀態(tài)，向上的擴(kuò)散并未實(shí)現(xiàn)。與出臺(tái)整合性的學(xué)生體質(zhì)健康法案相比，國(guó)家更傾向于修改《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》，而非啟動(dòng)國(guó)家層面的綜合性立法。青少年體質(zhì)健康問(wèn)題呈現(xiàn)變動(dòng)性和階段性，通過(guò)學(xué)校體育、衛(wèi)生等工作予以精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)，可隨機(jī)調(diào)整的機(jī)會(huì)更多，更容易實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。針對(duì)單一政策為提高推進(jìn)效率可以多政府部門(mén)聯(lián)合發(fā)布。從調(diào)研狀況來(lái)看，地方政府部門(mén)更側(cè)重于明確相關(guān)事務(wù)治理的職責(zé)與權(quán)限，尤其當(dāng)政策是由多部門(mén)制定或轉(zhuǎn)發(fā)的情況。鑒于此，通過(guò)內(nèi)容相對(duì)單一的制度建設(shè)，明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，更有利于促進(jìn)政策擴(kuò)散的實(shí)現(xiàn)。中央政府部門(mén)積極對(duì)地方政府經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)行提煉，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)積極推廣，實(shí)現(xiàn)該政策經(jīng)驗(yàn)更好地?cái)U(kuò)散。

4.3 發(fā)揮擴(kuò)散中間層級(jí)和政策督導(dǎo)的作用，強(qiáng)化地方政府?dāng)U散約束

青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散與處于中間位置的省級(jí)政府行為密切相關(guān)。我國(guó)憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。我國(guó)特有的層級(jí)治理體制，省級(jí)政府處于中央政府和地方政府的中間環(huán)節(jié)，是層級(jí)最高的地方政府，因此省級(jí)政府的行為尤為關(guān)鍵。我國(guó)社會(huì)治理過(guò)程中，縱向維度的政府逐級(jí)發(fā)包形成了對(duì)上一級(jí)政府的負(fù)責(zé)體制，地方政府主要看省級(jí)政府的態(tài)度與行為。青少年體質(zhì)健康政策的擴(kuò)散，依托在省級(jí)管理環(huán)境中運(yùn)作，省級(jí)部門(mén)的貫徹性、指導(dǎo)性意見(jiàn)對(duì)地方政府行為具有重要影響，其轉(zhuǎn)發(fā)和實(shí)施方案要體現(xiàn)出對(duì)相應(yīng)政策地方化和操作化的思路[25]。從作為公共政策的“計(jì)劃”和“中央7號(hào)文件”“教育部2號(hào)文件”的擴(kuò)散區(qū)別來(lái)看，省級(jí)層面的擴(kuò)散推動(dòng)了相關(guān)政策在地方的落地狀況。

政策督查是上級(jí)部門(mén)對(duì)政策執(zhí)行落實(shí)狀況的考核評(píng)定，從而獲取政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。尤其是青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的長(zhǎng)期性和嚴(yán)峻性，要將青少年體質(zhì)健康工作納入地方政策督查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。2012年3月—11月，教育部組織專(zhuān)家對(duì)全國(guó)落實(shí)《切實(shí)保證中小學(xué)生每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)的規(guī)定》進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)，較好地推動(dòng)了該項(xiàng)政策擴(kuò)散與執(zhí)行。我國(guó)青少年體質(zhì)健康的問(wèn)題極為尖銳、區(qū)域分布較廣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距明顯，全國(guó)性的政策推行受到一定條件限制。地方政府經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)引起高度重視。我國(guó)青少年體質(zhì)健康治理應(yīng)該形成不同模式，在中央高位推動(dòng)的情況下，地方政府的經(jīng)驗(yàn)與模式尤為重要。

4.4 政策制定環(huán)節(jié)，要關(guān)注地方需求與實(shí)施難度

政策擴(kuò)散的關(guān)鍵是解決地方政府的難點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策圍繞現(xiàn)實(shí)問(wèn)題形成“政策呼應(yīng)回旋”，導(dǎo)致治理效果不足。但在政策制定環(huán)節(jié)，地方寄希望通過(guò)高層推動(dòng)的政策解決現(xiàn)實(shí)難題，也具有一定難度。具體而言，青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的生成既有一般性因素，也受地方特殊因素影響，而政治勢(shì)能較高的主體需要關(guān)注政策的覆蓋領(lǐng)域，傾向于采取模糊性、指導(dǎo)性的話(huà)語(yǔ)，給予地方政府主動(dòng)權(quán)。

政策制定環(huán)節(jié)要關(guān)注政策的實(shí)施條件。青少年體質(zhì)健康政策在地方的落地，除了滿(mǎn)足地方政府需求外，還要注重政策的實(shí)施條件。在公共政策建設(shè)中會(huì)專(zhuān)設(shè)組織保障部分，框定不同政府部門(mén)的職責(zé)，同時(shí)要求地方政府根據(jù)職責(zé)同構(gòu)的要求參與到政策實(shí)施中。通過(guò)組織保障的要求，對(duì)相關(guān)政策的落地實(shí)施提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，從而規(guī)范政府?dāng)U散相關(guān)政策參與程度與形式。

5 結(jié)束語(yǔ)

青少年體質(zhì)健康政策制定后，有賴(lài)于良好的擴(kuò)散機(jī)制推進(jìn)政策落地實(shí)施。本研究對(duì)青少年體質(zhì)健康政策擴(kuò)散的研究，初步總結(jié)了具體的五類(lèi)模式，與前人基于方向維度的分類(lèi)不同。同時(shí)根據(jù)政治勢(shì)能與政策類(lèi)型的交叉，分析政策擴(kuò)散的效果差異并提供對(duì)策建議。后續(xù)的研究應(yīng)該注意關(guān)注政策擴(kuò)散環(huán)節(jié)，建構(gòu)政策擴(kuò)散與政策執(zhí)行效果關(guān)聯(lián)性判斷依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，從而為提高政策效用提供對(duì)策建議。

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