“放管服”視角下地方政府深化行政審批制度改革研究

劉銀平

摘 要：行政審批制度改革是政府為提高行政服務(wù)效率和質(zhì)量的重要舉措，目前我國(guó)各地在“放管服”思想的指導(dǎo)下積極進(jìn)行探索，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。但是還存在著行政審批工作人員思想認(rèn)識(shí)不高、行政審批重視數(shù)量而忽視質(zhì)量、監(jiān)管不到位、政府部門(mén)之間協(xié)同對(duì)接不順暢等方面的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，提出了提高行政審批工作人員綜合素質(zhì)、進(jìn)一步深化行政審批制度改革、完善事中事后監(jiān)管體系、建立行政審批協(xié)作系統(tǒng)等對(duì)策建議，以期為當(dāng)前地方深化行政審批制度改革提供一點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：“放管服”;地方政府;行政審批制度改革

一、 “放管服”與行政審批制度改革的內(nèi)涵及關(guān)系

（一）“放管服”改革的內(nèi)涵

“放管服”的概念在2015年5月12日被首次提出，以后每年李克強(qiáng)總理都會(huì)通過(guò)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議對(duì)“放管服”改革作出重大部署，為進(jìn)一步提高政府效能而不斷推進(jìn)“放管服”改革向縱深發(fā)展?！胺拧本褪恰昂?jiǎn)政放權(quán)”。是指厘清各部門(mén)的行政權(quán)力，消減重復(fù)設(shè)置和沒(méi)有法律依據(jù)的行政權(quán)力，下放方便群眾辦事和基層政府管理的行政權(quán)力。“管”就是公正監(jiān)管，是指政府部門(mén)利用新技術(shù)新體制創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)?！胺本褪歉咝Х?wù)，是指政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，盡量減少市場(chǎng)主體的行政審批行為，通過(guò)減少行政審批事項(xiàng)和優(yōu)化審批服務(wù)流程提供人性化的高效審批服務(wù)，為市場(chǎng)主體提供更加便利的發(fā)展環(huán)境。“放”基礎(chǔ)，“管”是手段，“服”是目的，這三個(gè)方面要協(xié)同推進(jìn)，不能顧此失彼，也只有這樣，“放管服”改革才能深入而穩(wěn)步推進(jìn)，才能最終達(dá)到為群眾生活及辦事增便利的目的。

（二）行政審批制度改革的內(nèi)涵

行政審批是政府為克服市場(chǎng)缺陷對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)所采取的干預(yù)、調(diào)控和管理舉措。由于我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已經(jīng)在許多行政管理領(lǐng)域被廣泛的運(yùn)用，作為國(guó)家管理行政事務(wù)的一種不可缺少的重要制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用。但是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，并且作為WTO的成員國(guó)，我國(guó)的行政審批制度暴露出越來(lái)越多的突出問(wèn)題，一定程度上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，因此必須對(duì)行政審批制度進(jìn)行深入改革。國(guó)務(wù)院于2001年9月成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面啟動(dòng)了行政審批制度改革工作。行政審批制度改革就是政府為了提高為群眾辦事的效率、進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)活力而對(duì)自身的權(quán)力和行為進(jìn)行治理和規(guī)范的重要手段。主要從減少行政審批事項(xiàng)、優(yōu)化行政審批流程、放松并規(guī)范事中事后監(jiān)管等方面入手，最大限度的給企業(yè)和市場(chǎng)提供一個(gè)自由寬松的發(fā)展空間。

（三）“放管服”改革與行政審批制度改革的關(guān)系

“放管服”改革是政府推動(dòng)行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變自身職能的關(guān)鍵舉措，而行政審批制度改革是政府推動(dòng)行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變自身職能的重要突破口，是“放管服”改革的重要手段，要以“放管服”為指導(dǎo)思想持續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革。

二、地方政府行政審批制度改革存在的問(wèn)題

雖然各地區(qū)在深化行政審批制度改革實(shí)踐中取得了規(guī)模性的成果，但還存在著行政審批工作人員業(yè)務(wù)能力不高、行政審批重視數(shù)量而忽視質(zhì)量、監(jiān)管不到位、政府部門(mén)之間協(xié)同對(duì)接不順暢等方面的問(wèn)題，目前這些問(wèn)題也成為了進(jìn)一步深化行政審批制度改革的不利因素，需要給予重視并加以解決。

（一） 行政審批工作人員業(yè)務(wù)能力有待提高

一方面，一些行政審批部門(mén)的工作人員不愿放棄根深蒂固的“管家”思想，缺少為民服務(wù)的公仆意識(shí)，對(duì)行政審批制度改革的重視不夠、認(rèn)識(shí)不到位、支持不力。另一方面，有些工作人員對(duì)行政審批制度改革后的新業(yè)務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容、流程不熟悉，不能提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批服務(wù)，還需要進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)能力。

（二）行政審批重視數(shù)量而忽視質(zhì)量

由于中央政府對(duì)行政審批數(shù)量的減少有著硬性的要求，地方政府為了完成任務(wù)，一些審批事項(xiàng)確實(shí)下放了，但對(duì)關(guān)系到其關(guān)鍵利益的審批事項(xiàng)仍有保留，改下放的不予下放，有些地方只是下放一些基本沒(méi)有人申請(qǐng)的“僵尸項(xiàng)目”，還有一些審批事項(xiàng)并不是真正去除了，而是整合到了其它一些審批事項(xiàng)里，另外還有一些審批事項(xiàng)表面上取消了，而實(shí)際上被改為了行政備案、確認(rèn)事項(xiàng)，仍然需要進(jìn)行審批操作。這些從自身利益出發(fā)完成任務(wù)的做法使行政審批事項(xiàng)在名目和數(shù)量上“變少”了，但是實(shí)際上糊弄了上級(jí)和群眾，如同在和上級(jí)和群眾玩“數(shù)字游戲”。還有一個(gè)突出的問(wèn)題，一些被取消的項(xiàng)目以前置評(píng)估的形式出現(xiàn)，審批部門(mén)受理前需要中介機(jī)構(gòu)提供評(píng)估、鑒定、認(rèn)證及檢測(cè)等一些前置評(píng)估審批事項(xiàng)，而對(duì)這些中介機(jī)構(gòu)由于缺乏規(guī)范和管理，常常存在著態(tài)度差、耗時(shí)長(zhǎng)、收費(fèi)貴的問(wèn)題。這些問(wèn)題都影響了行政審批改革的質(zhì)量。

（三）監(jiān)管不到位

盡管中央政府多次強(qiáng)調(diào)在取消和下放權(quán)力的同時(shí)要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，但是還普遍存在著“重審批、輕監(jiān)管”的問(wèn)題.一些部門(mén)還沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念，習(xí)慣于以批代管、只批不管，在很多地方還存在著批管脫節(jié)或該管不管的問(wèn)題，沒(méi)有貫徹落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的要求。此外，各部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)權(quán)限還不清晰，也沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的政策或法律法規(guī)進(jìn)行界定，推諉扯皮和逃避責(zé)任的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，甚至在一些行業(yè)出現(xiàn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致失序運(yùn)營(yíng)、管理失控的狀況經(jīng)常出現(xiàn)。同時(shí)需要拓寬工作思路，探索監(jiān)管方式方法的多樣性，提高和完善監(jiān)管的制度機(jī)制。

（四）政府部門(mén)之間協(xié)同對(duì)接不順暢

行政審批制度改革需要政府各個(gè)部門(mén)之間建立合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，既需要機(jī)構(gòu)的重建重組，更需要轉(zhuǎn)變政府職能和政府管理方式以及審批流程的重構(gòu)。但是目前仍然存在一些問(wèn)題。一方面，由于各部門(mén)之間存在“利益壁壘”，一些部門(mén)的審批權(quán)下放了，但其它部門(mén)相關(guān)聯(lián)的審批權(quán)卻沒(méi)有同步下放，導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn);另一方面，各部門(mén)之間存在“信息壁壘”，相互之間缺乏溝通和信息共享，只在其本部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行研究和實(shí)施分權(quán)，相互之間未能建立真正的協(xié)作關(guān)系，加上對(duì)部門(mén)利益的考慮，這就容易造成對(duì)某些“可獲利”事項(xiàng)的多重管理以及某些“無(wú)利可圖”事項(xiàng)的監(jiān)管缺失，比如在辦理涉及到多部門(mén)的行政審批時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多頭為政，導(dǎo)致企業(yè)或個(gè)人在不同部門(mén)之間來(lái)回奔波，行政審批效率反而得不到提高。

三、推動(dòng)“放管服”視角下地方行政審批制度改革的路徑

（一） 提高行政審批工作人員綜合素質(zhì)

一是通過(guò)對(duì)黨的理論和重大政策精神的學(xué)習(xí)，提高行政審批工作人員的思想認(rèn)識(shí)和理論水平。二是以市委黨校為教育主陣地，對(duì)行政審批工作人員進(jìn)行以互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、績(jī)效管理、服務(wù)禮儀等為內(nèi)容的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，提高行政審批工作人員的業(yè)務(wù)能力和水平。并選派部分人員到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)行政審批制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

（二）進(jìn)一步深化行政審批制度改革

首先，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批服務(wù)流程，加大對(duì)審批服務(wù)流程的精簡(jiǎn)重構(gòu)、再造優(yōu)化管理。要針對(duì)審批服務(wù)效率低的問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整改，弄清楚哪些權(quán)力可以下放給社會(huì)和市場(chǎng)，哪些權(quán)力必須要保留，哪些審批環(huán)節(jié)可以合并，哪些是可以省略的，對(duì)審批環(huán)節(jié)重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)置，從而提高行政審批效率。要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”減流程、減材料，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“一號(hào)一窗一網(wǎng)”的目標(biāo)，提高綜合辦理的質(zhì)量和效率。

其次，進(jìn)一步提升行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平，“以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)行政審批規(guī)范化”，是行政審批制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！皹?biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量”。行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，有利于提高政府行政服務(wù)的效率。行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化包括對(duì)服務(wù)環(huán)境、服務(wù)效率、服務(wù)禮儀等制定具體標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)范審批人員的行為，讓辦事群眾充分感受到平等和尊重。

（三） 完善事中事后監(jiān)管體系

按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，出臺(tái)相關(guān)政策將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門(mén)。要讓各部門(mén)工作人員認(rèn)識(shí)到監(jiān)管工作的重要性，轉(zhuǎn)變以審批代替監(jiān)管的思想觀念。建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，采取一系列的激勵(lì)措施，充分調(diào)動(dòng)工作人員對(duì)監(jiān)管工作的積極性，創(chuàng)造性地開(kāi)展監(jiān)管工作，同時(shí)對(duì)監(jiān)管不到位出現(xiàn)紕漏的部門(mén)和個(gè)人采取一定的懲罰措施。

要按照“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的要求開(kāi)展監(jiān)管工作。在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，要通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管手段，加快構(gòu)建信息信用共享的電子監(jiān)察平臺(tái)，利用電子監(jiān)察平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)形成動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)違反政府政策、法律法規(guī)的企業(yè)主體進(jìn)行懲戒，提高違法成本。

（四）建立行政審批協(xié)作系統(tǒng)

要實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的目標(biāo)必須加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)之間的交流合作，在單獨(dú)某個(gè)部門(mén)或者多個(gè)部門(mén)缺乏合作的情況下是難以實(shí)現(xiàn)的，因此要堅(jiān)決打通政府各部門(mén)間的“利益壁壘”，培養(yǎng)各個(gè)部門(mén)工作人員的協(xié)同配合思維，通過(guò)統(tǒng)一的改革規(guī)劃厘清交叉部門(mén)、上下級(jí)之間的權(quán)力界定，明確主辦部門(mén)和協(xié)辦部門(mén)具體職責(zé)，并建立有效的主辦協(xié)辦機(jī)制，盡量讓審批環(huán)節(jié)僅僅在部門(mén)間運(yùn)轉(zhuǎn)，確保服務(wù)對(duì)象只進(jìn)一扇門(mén)，避免在多個(gè)部門(mén)之間奔波。同時(shí)要打通部門(mén)間的“信息壁壘”，建立互聯(lián)互通、統(tǒng)一高效、安全穩(wěn)定的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，形成橫跨各部門(mén)的信息網(wǎng)絡(luò)體系，改變以往基本信息的碎片化管理狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)信息跨部門(mén)跨層級(jí)交流共享。

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本文屬2019年菏澤市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題階段性成果

（作者單位：中共菏澤市委黨校，山東 菏澤 274000）