“區(qū)鎮(zhèn)合一”的體制研究與實踐啟示

施浩然

內(nèi)容摘要 “區(qū)鎮(zhèn)合一”作為我國一種新型的管理體制經(jīng)常為人所提起，該體制為創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化建設、整合城鄉(xiāng)資源提供了一條新思路。文章從該體制基本含義出發(fā)，以實施這一模式以來出現(xiàn)的各種問題為切入口，提出針對性具體改進措施，最后對如何更好地實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制進行綜合論述，以期為揚中市高新區(qū)進一步深化改革、完善行政管理體制提出試探性構想。

關鍵詞 區(qū)鎮(zhèn)合一 行政體制 創(chuàng)新發(fā)展

1 “區(qū)鎮(zhèn)合一”的內(nèi)涵

1.1 “區(qū)鎮(zhèn)合一”的基本含義

“區(qū)鎮(zhèn)合一”是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的一種新型管理體制，旨在促進區(qū)鎮(zhèn)間融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，通過突破產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間行政區(qū)域的限制，整合行政職能，削減管理層次，使城鄉(xiāng)功能互相支撐，從而實現(xiàn)資源互補。根據(jù)開發(fā)區(qū)等級、發(fā)展階段、地理區(qū)位及小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎等影響因素，可將“區(qū)鎮(zhèn)合一”歸納為區(qū)帶鎮(zhèn)—不完全融合、鎮(zhèn)帶區(qū)—不完全融合以及區(qū)鎮(zhèn)合一—完全融合模式，這三種典型模式[1]?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”新型體制順應了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展從地理空間逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟空間的要求，打破行政區(qū)劃等地理因素對資源配置的種種限制，改革行政和經(jīng)濟管理的體制與方法，促進了區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展。

1.2 實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的必要性

“區(qū)鎮(zhèn)合一”的實行與我國經(jīng)濟制度發(fā)展歷史密不可分。我國經(jīng)過四十余載改革開放的洗禮，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展儼然成為改革開放向縱深處邁進的標志，經(jīng)濟社會發(fā)展模式由單一轉(zhuǎn)向綜合。近年來，國家進一步提升經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地位，在城鄉(xiāng)接合處，各種工業(yè)園區(qū)密布，逐步成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，在某些地區(qū)逐漸形成了一種的新型開發(fā)模式和管理體制，即開發(fā)區(qū)或工業(yè)園與鎮(zhèn)街辦之間完全突破行政區(qū)域的限制，融合成為一個有機的整體，這便是“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制最早的雛形，可以說，城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合發(fā)展是大勢所趨，由歷史發(fā)展決定。

隨著地區(qū)間發(fā)展不平衡，在城鄉(xiāng)發(fā)展差異上更加日益凸顯，但受城鄉(xiāng)間行政規(guī)劃、發(fā)展差異的不同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展受到限制?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”制度能夠突破行政區(qū)域的限制，實現(xiàn)錯位發(fā)展、有序競爭，從而加快統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的進程，因此，實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”不僅是政府創(chuàng)新行政體制、精簡行政機構以提高服務效能的要求，亦是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構、盤活城鄉(xiāng)間資源從而實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。正如有人提指出：“區(qū)鎮(zhèn)合一這一試點改革模式，著力破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題，推動鎮(zhèn)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展，在一定程度上解決了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)責大權小、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政區(qū)和經(jīng)濟權分離的問題”[2]。

故“區(qū)鎮(zhèn)合一”是一條值得探索的可行之路。正如有學者指出：“中國城市化進程加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為主流。建設社會主義新農(nóng)村，是確保我國現(xiàn)代化建設順利推進的必然要求，是開發(fā)區(qū)順利發(fā)展的前提，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁榮的根本和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)要求”[3]。

1.3 “區(qū)鎮(zhèn)合一”的實踐意義

“區(qū)鎮(zhèn)合一”作為一種創(chuàng)新型體制，它的實施有著重要意義。大到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)構，促進區(qū)域發(fā)展，小到推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)升級，提升自身競爭力都有顯著作用，可以說影響著生活的方方面面。

2 “區(qū)鎮(zhèn)合一”所遇問題分析

根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律，事物的革新會帶來新的矛盾，同時也會帶來新的挑戰(zhàn)，摒舊迎新需要勇氣，更需要智慧。在新體制運行的過程中，會因為各種原因或者不同的發(fā)展階段而產(chǎn)生不同的問題，可能是區(qū)位問題、政策落實問題等。由于“區(qū)鎮(zhèn)合一”實行的時間不長，面對這些問題，我們能做的就是摸著石頭過河，一步一步地摸索，在這基礎上總結(jié)經(jīng)驗，為下一階段的發(fā)展開辟新道路。

首先，是基礎設施問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施薄弱，難以承載合并之后的發(fā)展體量。所屬區(qū)域內(nèi)村莊經(jīng)過改造后，遺留問題不斷，村莊搬遷、住房布局等問題頗多，考驗著基礎設施支撐能力。然而實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的區(qū)域多為經(jīng)濟發(fā)達的強鎮(zhèn)，開發(fā)區(qū)一般設立在城市邊緣的郊區(qū)，然而開發(fā)區(qū)和新型鎮(zhèn)規(guī)劃起步較晚，難以在短時間內(nèi)彌補基礎設施缺陷，配套功能不足也導致其承載力不足，阻礙開發(fā)區(qū)進一步的發(fā)展。

其次，為行政體制改革未深入，配套措施落后，新政策難以真正落實。實行區(qū)鎮(zhèn)合一之后的區(qū)鎮(zhèn)表面實現(xiàn)了一體化行政管理，人員機構實現(xiàn)了一體化管理，但更深層次的一體化改革遠未達到，一些事務甚至存在多頭管理或真空管理現(xiàn)象，上層授權的權力未能精準下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制按照統(tǒng)一標準統(tǒng)一配備，并沒有考慮到實際管理人口的需求，人事調(diào)配上缺乏自主權[4]。實施主體不能發(fā)揮真正效能，如此增加了辦事周期，造成管理成本增大，致使辦事效率遲滯。同時，各縣在制定本地區(qū)區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制改革的方案時，也主要集中在機構編制和內(nèi)設機構調(diào)整上，對縣級權限下放、相關政策傾斜和配套改革上尚未有實質(zhì)性的舉措[5]。

再次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構不平衡，龍頭產(chǎn)業(yè)量不足，缺乏特色產(chǎn)業(yè)。一直以來，高新區(qū)在優(yōu)惠政策下因勢利導，產(chǎn)業(yè)發(fā)展強勁，且在很長一段時間內(nèi)仍將占據(jù)主導地位;而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依賴本地資源發(fā)展，產(chǎn)業(yè)層次不高，企業(yè)規(guī)模較小，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈短。在規(guī)劃定位上，明顯“重開發(fā)區(qū)、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，重點規(guī)劃項目基本分布在高新區(qū)，沒有做到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。同時龍頭項目，體量不夠龐大，數(shù)量不足，缺乏具有“戰(zhàn)略性”“本土性”高端產(chǎn)業(yè)，新興特色產(chǎn)業(yè)吸引度不夠，難以產(chǎn)生聚集效應。服務業(yè)處于萌芽狀態(tài)，商務、金融、外貿(mào)、研發(fā)設計等行業(yè)亟待提升。

最后，發(fā)展定位模糊，難以做到經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。因為是新體制的嘗試，沒有統(tǒng)一的政策引導和制度規(guī)范，雖然有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，推動城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，但落實不到位、執(zhí)行不到位的問題等各方面的原因讓發(fā)展主體迷失方向，找不到自己正確的定位。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃隨意性較大，缺乏工作嚴肅性，高新區(qū)表現(xiàn)在執(zhí)行力、管理措施力度不足，給城鄉(xiāng)都帶來了負面影響。城鄉(xiāng)過度開發(fā)，高樓的崛起伴隨的是土地資源的緊缺，耕地面積的急劇下滑，城鄉(xiāng)建設不能涸澤而漁、焚林而獵，綠水青山就是金山銀山，可持續(xù)發(fā)展道路在區(qū)鎮(zhèn)合一的體制上還有一大段路要走。

3 揚中市高新區(qū)實施“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制初探

江蘇省揚中高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于新壩鎮(zhèn)，屬于該鎮(zhèn)的核心區(qū)域，其管轄總面積占8.525 km2，是江蘇省重點高新技術產(chǎn)業(yè)基地，也是實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要載體。揚中市高新區(qū)以2.5%的面積創(chuàng)造了揚中58%的工業(yè)經(jīng)濟總量，連續(xù)兩年在全省27家省級高新區(qū)中位列前茅，成為鎮(zhèn)江市首個國家高新技術產(chǎn)業(yè)化基地，引領著揚中區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

實施“區(qū)鎮(zhèn)合一”創(chuàng)新型體制，與揚中市高新區(qū)建設高新技術產(chǎn)業(yè)的基地、加速成果轉(zhuǎn)化和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的示范區(qū)、深化改革和加快體制創(chuàng)新的試驗區(qū)、體現(xiàn)社會主義現(xiàn)代文明的新社區(qū)的目標不謀而合。但在具體實踐過程中會出現(xiàn)各種各樣的問題，這些問題是新體制下各種矛盾癥結(jié)的結(jié)合體，為此有必要深入了解，進而提出有針對性的具體對策，為揚中市高新區(qū)進一步深化行政體制改革提供一條思路。這不僅是針對揚中高新區(qū)實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制上的具體探索的完善意見，也是針對“區(qū)鎮(zhèn)合一”這一新型體制存在的共性問題所作的嘗試性分析。

3.1 合理規(guī)劃目標，明確自身定位

當下各地實行的“區(qū)鎮(zhèn)合一”存在的普遍問題在于，自身定位模糊，規(guī)劃目標脫離現(xiàn)實。合理的目標對實行區(qū)鎮(zhèn)合一可起到宏觀的指導作用，這需要依靠上級政府出臺具備可操作性政策文件，明確自身發(fā)展的優(yōu)勢，找準定位。對于類似揚中高新區(qū)實力雄厚的城鎮(zhèn)可以要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托省內(nèi)具有一定資質(zhì)設計單位，按照高定位、高要求編制總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃，找準區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展框架，通過召開專家聽審會等方式，制訂遠期發(fā)展目標與現(xiàn)時發(fā)展目標，咨詢制定可具實施策略。

3.2 彌補基礎設施缺陷，打造良好區(qū)鎮(zhèn)環(huán)境

基礎設施的好壞決定上層建筑的優(yōu)劣，也是“區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展好壞的前提條件?；A設施包括交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務、科研與技術服務、園林綠化、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。它是一切企業(yè)，單位和居民生產(chǎn)經(jīng)營工作和生活的共同的物質(zhì)基礎，是城市主體設施正常運行的保證，既是物質(zhì)生產(chǎn)的重要條件也是勞動力再生產(chǎn)的重要條件?；A設施是否完善決定著地區(qū)經(jīng)濟能否長期保持穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。為此，經(jīng)濟體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間必須做到部門聯(lián)動、上下互動，積極搞好政策對接和項目銜接，牢牢抓住關鍵環(huán)節(jié)，推動基礎設施建設更上一層。基礎設施建設也應有主次之分，對于急需投入使用的可優(yōu)先建設，例如，道路的主干道，供電設施的鋪建，后續(xù)的如文化教育、環(huán)境綠化工作可在后期補齊。在國家實施“鄉(xiāng)村振興”的號召下，鄉(xiāng)村面貌已有了很大的改善，打造良好的城鄉(xiāng)環(huán)境可以此為契機，進一步創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

3.3 縱深行政體制改革，不給改革留退路

上一層級要將權限下放到各層級，簡化辦事機構，統(tǒng)籌辦公人員，始終堅持權責一致，做到事與人、權與事相統(tǒng)一，充分發(fā)揮“精簡、統(tǒng)一、效能”的體制優(yōu)勢。揚中高新區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制，允許特殊事情特殊對待，也即所謂的“一套班子、兩塊牌子”，從而減少管理層級，提高行政效率。授予下級相關部門更大的自由權，可以最大限度地發(fā)揮其自主創(chuàng)新能力。權力的行使同樣需要監(jiān)督，監(jiān)督的方式是多樣化的，可以保持區(qū)縣行政服務中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心互相聯(lián)動，施行政務網(wǎng)絡公開;拓寬監(jiān)督渠道，也可與地方媒體電視廣播合作，積極引導輿論，落實輿論監(jiān)督。深化行政管理體制改革，需要進一步消除體制性障礙，切實解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，一旦扛起改革這面大旗，就必須不斷奮勇向前，堅決不留退路。

3.4 完善考核機制，廣納海內(nèi)外賢能

地方人才的流入不僅依靠自身發(fā)展優(yōu)勢的吸引，還需要一個良好公共服務環(huán)境，而完善考核機制是提高地方政府公共服務水平必然要求，“區(qū)鎮(zhèn)合一”制度下的考核機制尚需完善。對此可以將開發(fā)區(qū)的招商引資、行政區(qū)的項目落地推進，作為具體考核指標，建立可視化考核標準，進行定期考核，具體考核辦法的擬定可以由區(qū)（縣）目標責任考核辦公室研究確定。目光不能僅只停留在針對經(jīng)濟指標的考核上，對于生態(tài)環(huán)境、人文科技等各方面都需要落實詳細的考核機制，以此驅(qū)動“區(qū)鎮(zhèn)合一”制度向長效可持續(xù)發(fā)展邁進。

（作者系揚州大學法學院? 在讀研究生）

【參考文獻】

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