圍繞中心深化政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的思考

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況，主要是對(duì)貫徹落實(shí)的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等進(jìn)行監(jiān)督檢查。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都強(qiáng)調(diào)指出，黨中央重大政策措施部署到哪里，審計(jì)監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里。實(shí)施政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì),是黨中央、國(guó)務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的新使命,也是審計(jì)機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。落實(shí)這一要求，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人只有不斷創(chuàng)新審計(jì)方法，提高審計(jì)效率，才能更好發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督和保障作用。

一、政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的特征

（一）審計(jì)過(guò)程的時(shí)效性

政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是在政策執(zhí)行過(guò)程中開(kāi)展的審計(jì)工作，屬于事中審計(jì)，主要是圍繞各地貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況進(jìn)行的持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。通過(guò)對(duì)政府及其部門、相關(guān)單位政策執(zhí)行過(guò)程的事中監(jiān)督，重點(diǎn)檢查政策是否執(zhí)行，是否存在政策落實(shí)不力的情況；關(guān)注執(zhí)行中有何困難，是因?yàn)檎卟煌晟七€是部門間協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致政策落實(shí)難等；同時(shí)對(duì)如何推進(jìn)政策貫徹落實(shí)提出建議。由此可見(jiàn)，政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)具有很強(qiáng)的時(shí)效性，通過(guò)邊審計(jì)、邊通報(bào)、邊督促整改，促進(jìn)政策措施及時(shí)落實(shí)到位。

（二）審計(jì)內(nèi)容的綜合性

政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是從政策、責(zé)任、資金、項(xiàng)目等多個(gè)維度關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中的各種活動(dòng)，審計(jì)內(nèi)容綜合性強(qiáng)，更為立體化。從政策維度來(lái)看，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)圍繞黨中央出臺(tái)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，減稅降費(fèi)“放管服”改革，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，民生保障和改善等方面的政策，關(guān)注各項(xiàng)政策的落實(shí)程度、實(shí)施效果，以及各級(jí)地方政府是否出臺(tái)相關(guān)配套政策，有無(wú)具體實(shí)施方案和措施，是否明確責(zé)任分工和時(shí)序進(jìn)度等，是否存在政策銜接不順暢、操作性不強(qiáng)、落地效果差等問(wèn)題。隨著政策實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)也會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。從責(zé)任的維度來(lái)看，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)關(guān)注政策落實(shí)部門或單位的責(zé)任主體履職盡責(zé)情況，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)問(wèn)題都需要落實(shí)責(zé)任主體，比照權(quán)力和責(zé)任清單，看是否存在不作為、亂作為、慢作為等問(wèn)題，是否存在部門或單位協(xié)調(diào)不力而影響政策推進(jìn)等問(wèn)題。

（三）審計(jì)方法的多樣性

除了傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目采取的審閱查閱、計(jì)算復(fù)核等方法，政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)還要結(jié)合“政策”和“跟蹤”的要求擴(kuò)展相應(yīng)方法。一是利用訪談法和座談法，可以全面了解政策執(zhí)行的實(shí)際情況，較快找到審計(jì)突破口。召開(kāi)座談會(huì)前，要提前通過(guò)調(diào)查了解政策涉及的部門與企業(yè)等情況。與相關(guān)人員訪談，應(yīng)準(zhǔn)備好訪談提綱并做好筆錄；與部門座談，要提前根據(jù)相關(guān)部門的分工情況準(zhǔn)備座談材料，包括相關(guān)政策出臺(tái)的背景、采取的措施、執(zhí)行的進(jìn)度、取得的效果和遇到的困難等；與企業(yè)座談，要提前獲取具有代表性的企業(yè)名單，會(huì)上坦誠(chéng)溝通，并注意把控座談方向，及時(shí)做好會(huì)議記錄，以便會(huì)后延伸核實(shí)。二是通過(guò)實(shí)地查看延伸落實(shí)。如在座談會(huì)上獲取了相關(guān)涉企政策的問(wèn)題線索，審計(jì)人員必須到企業(yè)和相關(guān)部門單位核實(shí)，實(shí)地查看財(cái)務(wù)資料或做進(jìn)一步溝通。如針對(duì)部門自查反饋的問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，對(duì)由專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目應(yīng)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地查看，看是否按要求執(zhí)行，有無(wú)走過(guò)場(chǎng)。三是充分利用信息化手段和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)獲取信息加以分析。如在政府門戶網(wǎng)站和各部門網(wǎng)站查閱部門的權(quán)力清單、機(jī)構(gòu)職能，發(fā)布的辦事指南、公告信息等，從中厘清部門權(quán)力邊界，看部門有無(wú)按要求履行公共職能；還可以從城市留言板、互動(dòng)欄目等渠道了解群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題以及投訴件，看是否有和政策措施落實(shí)相關(guān)的線索，再進(jìn)一步獲取資料進(jìn)行核實(shí)取證。

二、開(kāi)展政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的主要困難

（一）審計(jì)環(huán)境上存在一定的障礙

一是政策把握難。作為審計(jì)對(duì)象的政策，每一項(xiàng)政策執(zhí)行本身又涉及非常多的審計(jì)對(duì)象，涉及面寬，審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜。以我局2019年開(kāi)展的促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策及資金落實(shí)情況審計(jì)項(xiàng)目為例，我們梳理了2016年以來(lái)以市委市政府名義發(fā)布的六項(xiàng)政策，每個(gè)文件動(dòng)輒條目幾十條，涉及市直部門單位多達(dá)68個(gè)，涉及行業(yè)包括工業(yè)、服務(wù)貿(mào)易業(yè)、金融業(yè)等。審計(jì)人員難以在短時(shí)間內(nèi)理解、消化如此多政策的內(nèi)涵，更遑論評(píng)價(jià)執(zhí)行的力度和效果了。

二是數(shù)據(jù)分析難。同樣以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)查項(xiàng)目為例，除了市經(jīng)信局有部分明確表示專項(xiàng)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的資金外，文件中涉及的促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種政策以及各單位實(shí)際運(yùn)行的財(cái)政扶持企業(yè)資金是沒(méi)有區(qū)分企業(yè)性質(zhì)的，審計(jì)人員只能按照各單位提供的資料來(lái)選擇審計(jì)對(duì)象專項(xiàng)資金。而各職能單位由于沒(méi)有可比性，資金既有條塊劃分也有交叉，審計(jì)人員很難開(kāi)展“數(shù)據(jù)先行”，這使得審計(jì)人員光摸清相關(guān)資金情況就要花費(fèi)大量時(shí)間。

三是責(zé)任認(rèn)定難。部門之間存在利益藩籬、溝通協(xié)調(diào)、職責(zé)權(quán)限邊界不夠清晰和協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題，審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)與被審計(jì)單位溝通階段，可能會(huì)遇到對(duì)方各部門互相踢皮球、推諉現(xiàn)象。有的單位比較強(qiáng)勢(shì)，或者配合度不高，協(xié)調(diào)工作存在難度。

（二）審計(jì)組織方式上提出更高要求

一是沒(méi)有統(tǒng)一的政策執(zhí)行評(píng)價(jià)體系。審計(jì)事項(xiàng)涉及財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，有的指標(biāo)本身就難以量化，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要回答的問(wèn)題是宏觀政策措施貫徹落實(shí)情況的好壞程度，這更近似于績(jī)效審計(jì)，但目前對(duì)很多政策的執(zhí)行情況缺少明確的參照物來(lái)評(píng)估評(píng)價(jià)。二是缺乏專門的操作指南。由于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)還不成熟，沒(méi)有專門的操作指南，對(duì)項(xiàng)目的組織形式、取證方式、報(bào)告模式和處理處罰都沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化，與傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目相比，缺少經(jīng)驗(yàn)借鑒和技術(shù)方法指導(dǎo)。三是傳統(tǒng)審計(jì)方式效率不高。政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是在政策執(zhí)行過(guò)程中開(kāi)展的審計(jì)工作，屬于事中審計(jì)，具有很強(qiáng)的時(shí)效性。審計(jì)的內(nèi)容既涉及政策配套措施制定情況，又涉及政策執(zhí)行及其效果情況，同時(shí)包含與政策相關(guān)的項(xiàng)目和資金情況，具有很強(qiáng)的綜合性，靠傳統(tǒng)的查閱財(cái)務(wù)資料等審計(jì)方式效率不高。然而審計(jì)工作的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間是有限的，如何迅速摸清情況并查出問(wèn)題，需要把握平衡，不能貪多求全。

（三）人力資源上存在瓶頸限制

一是審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能還需進(jìn)一步提升。雖然審計(jì)人員大多具有財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、工程方面專業(yè)能力，但是從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)涉及的政策來(lái)看，其本身是一攬子政策，綜合性強(qiáng)，所以政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的宏觀性強(qiáng)，這要求審計(jì)人員在管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面都有一定的了解，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能等方面提出了更高的要求。

二是思想認(rèn)識(shí)不夠到位。一方面，國(guó)家和地方出臺(tái)的政策種類繁多，有的政策背景復(fù)雜，而審計(jì)人員所掌握的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)政策的理解和把握不到位，一時(shí)間很難完全梳理清晰相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)的政策脈絡(luò)，也無(wú)法在較短時(shí)間內(nèi)掌握最新動(dòng)態(tài)。另一方面，缺乏政策審計(jì)意識(shí)，對(duì)政策本身是否合理研究得還不透徹，宏觀把握能力不強(qiáng)。

三、開(kāi)展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提高站位

強(qiáng)化學(xué)習(xí)是豐富知識(shí)、提高站位、提升能力和效率的重要途徑。新時(shí)代加大審計(jì)部門圍繞中心、服務(wù)大局的力度就必須旗幟鮮明地學(xué)懂弄通習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨中央國(guó)務(wù)院各項(xiàng)重要戰(zhàn)略決策部署，要切實(shí)了解我國(guó)改革推進(jìn)在系統(tǒng)性、整體性、全面性上出現(xiàn)的種種問(wèn)題和弊端，始終用新思想新理念新要求引領(lǐng)審計(jì)工作，切實(shí)加強(qiáng)法規(guī)政策的儲(chǔ)備。

一是轉(zhuǎn)變學(xué)習(xí)方法，快速熟悉新政策。一方面利用好“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”等學(xué)習(xí)平臺(tái)，及時(shí)了解掌握國(guó)家各項(xiàng)重要會(huì)議精神和重點(diǎn)決策部署，動(dòng)態(tài)更新政策理論知識(shí)庫(kù)，為提升政策導(dǎo)向的敏銳度、政策實(shí)施的把控度等做足準(zhǔn)備。另一方面要學(xué)會(huì)利用好專家學(xué)者的已有研究成果，迅速熟悉新領(lǐng)域的現(xiàn)狀及普遍性問(wèn)題，為更好地實(shí)施跟蹤審計(jì)提供有效參考。二是要按照“摸清底數(shù)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因、提出建議、促進(jìn)整改”的思路開(kāi)展審計(jì)，在弄清基本情況的基礎(chǔ)上，以“治已病、防未病”為審計(jì)目標(biāo)，深入分析并揭示存在的體制機(jī)制問(wèn)題，推進(jìn)問(wèn)題的解決和制度的完善。三是要學(xué)習(xí)運(yùn)用各種數(shù)據(jù)分析方法。政策審計(jì)涉及政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科，與國(guó)家治理、戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、知識(shí)管理、人力資源管理等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域緊密相關(guān)?？茖W(xué)、有效地開(kāi)展審計(jì)戰(zhàn)略工作，需要有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，我們應(yīng)有意識(shí)地學(xué)習(xí)應(yīng)用宏觀經(jīng)濟(jì)分析、地緣經(jīng)濟(jì)分析、SWOT分析、大數(shù)據(jù)分析等方法。

（二）開(kāi)拓創(chuàng)新，提升質(zhì)效

一是強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。要堅(jiān)持系統(tǒng)性謀劃、綜合性治理、體系化推進(jìn)、指導(dǎo)關(guān)口前移。優(yōu)化審計(jì)管理，創(chuàng)新審計(jì)資源配置、業(yè)務(wù)管理和結(jié)果運(yùn)用等機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)工作流程，加強(qiáng)各專業(yè)審計(jì)融合，統(tǒng)籌考慮審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃及實(shí)施。比如可以在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目融合政策落實(shí)跟蹤審計(jì)事項(xiàng)，其他審計(jì)項(xiàng)目也將相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為一項(xiàng)重要審計(jì)內(nèi)容，避免重復(fù)進(jìn)點(diǎn)，共享審計(jì)成果，最大限度拓展審計(jì)覆蓋面和成果利用率。

二是在審計(jì)理念上解放思想、深謀遠(yuǎn)慮。研究政策評(píng)估體系，充分考慮政策設(shè)計(jì)合理性、可量化的實(shí)施成果指標(biāo)、企業(yè)獲益性、政策創(chuàng)新性以及信息透明性等。探索深化專項(xiàng)調(diào)查、政策評(píng)估、調(diào)查研究等非傳統(tǒng)審計(jì)方式，切實(shí)提升審計(jì)效果。堅(jiān)持向信息化要資源、向大數(shù)據(jù)要效率，深入探索大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新型審計(jì)方法和手段，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷、宏觀分析的能力，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性和穿透力，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，精準(zhǔn)揭示問(wèn)題。

三是在審計(jì)方法上摸索破題、精益求精。要轉(zhuǎn)變審計(jì)方法，多維分析和解決問(wèn)題。在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，注重收集與重大政策措施落實(shí)相關(guān)的同一內(nèi)容不同級(jí)次和不同內(nèi)容同一級(jí)次數(shù)據(jù)，并從總體和重點(diǎn)兩個(gè)角度對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫縱向分析，精準(zhǔn)識(shí)別重大政策措施落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的重大違法違紀(jì)、損失浪費(fèi)、弄虛作假和損害群眾利益等問(wèn)題線索，及時(shí)防范、化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，力促各項(xiàng)重大政策措施落地落實(shí)。

四是強(qiáng)化人力資源統(tǒng)籌。審計(jì)資源是有限的，如何把有限的審計(jì)資源進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌部署，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)比較共同的做法是借助積極的科學(xué)預(yù)測(cè)，基于全面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，使審計(jì)工作關(guān)注重大項(xiàng)目、關(guān)鍵政策領(lǐng)域、高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。審計(jì)署則把促進(jìn)黨和國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)、防范化解三大風(fēng)險(xiǎn)作為審計(jì)工作的重中之重。在具體安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，可以借助單位內(nèi)審力量、社會(huì)中介組織的力量等。

（三）依法履責(zé)，擔(dān)當(dāng)作為

一是強(qiáng)化依法審計(jì)監(jiān)督，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。按照全面依法治國(guó)的要求，樹(shù)立法治理念，強(qiáng)化法治思維，堅(jiān)持依法審計(jì)、文明審計(jì)，在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開(kāi)展審計(jì)和調(diào)查工作，嚴(yán)格規(guī)范向被審計(jì)單位收集資料和延伸調(diào)查等行為，恪守審計(jì)權(quán)力邊界，做到審計(jì)程序合法、審計(jì)方式遵法、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)依法、審計(jì)保障用法，全面深化依法審計(jì)實(shí)踐。二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。加大對(duì)人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題和與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行關(guān)系最密切問(wèn)題的審計(jì)監(jiān)督力度，著力反映影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重大問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)肅揭示弄虛作假、隱瞞實(shí)情，以及不作為、慢作為、假作為等懶政怠政庸政問(wèn)題，推動(dòng)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)政令暢通。三是堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重要要求，全面客觀地看待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在充分征求被審計(jì)單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，審慎做出問(wèn)題定性和審計(jì)評(píng)價(jià)，讓問(wèn)題定性更令人信服，審計(jì)評(píng)價(jià)更準(zhǔn)確客觀，既堅(jiān)持原則依法履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)，又旗幟鮮明支持改革的實(shí)干家，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。