最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)施情況與考核成效分析

鄧 坤，張 璇，王敬斌，楊 鵬

(1.江西省水利科學(xué)研究院，南昌 330029；2. 江西水利職業(yè)學(xué)院，南昌 330013)

2011年中央一號(hào)文件、2012年國(guó)務(wù)院三號(hào)文件明確要求建立水資源管理責(zé)任和考核制度。按照2013年國(guó)辦出臺(tái)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào))規(guī)定，水利部會(huì)同有關(guān)部門組成考核工作組，對(duì)各省(區(qū)、市)人民政府實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核?？己藘?nèi)容為用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010 年下降率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等4項(xiàng)最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成情況；用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等制度建設(shè)及措施落實(shí)情況，并明確將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)。

2014年起，陸續(xù)完成了2013-2014年和“十二五”期末年考核。目前，水利部在全面總結(jié)“十二五”期間考核工作的基礎(chǔ)上，優(yōu)化了考核內(nèi)容和指標(biāo)，2016年底，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等9部門印發(fā)了《“十三五”實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》，已實(shí)施“十三五”期間2016-2017年的考核。

1 最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)施情況

1.1 考核工作實(shí)施概況

2013年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，規(guī)定實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體為各省、自治區(qū)、直轄市。2014年起，全國(guó)各省(區(qū)、市)按照《考核辦法》要求，陸續(xù)出臺(tái)了省級(jí)考核辦法，實(shí)施了對(duì)轄區(qū)內(nèi)地級(jí)行政區(qū)的考核；大部分地市按照省級(jí)考核規(guī)定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)行政區(qū)也實(shí)施了考核[1]。

“十二五”以來(lái)，各省(區(qū)、市)人民政府更加重視考核工作，經(jīng)過(guò)各地各部門的積極努力，考核工作在促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)與管理方面的作用越來(lái)越顯著，用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率4項(xiàng)指標(biāo)全面完成，各項(xiàng)水資源管理措施加快落實(shí)，最嚴(yán)格水資源管理制度體系進(jìn)一步完善[2]。一是考核體系進(jìn)一步完善。至“十二五”期末，30個(gè)省區(qū)市人民政府出臺(tái)了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)及相關(guān)配套文件，31個(gè)省區(qū)市實(shí)施了對(duì)地市級(jí)政府的水資源管理考核工作，并將考核結(jié)果納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)體系。二是管理責(zé)任制全面落實(shí)。各省區(qū)市都建立了由政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)的最嚴(yán)格水資源管理制度行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和各部門參與的考核工作機(jī)制。三是控制指標(biāo)體系基本建立。在省級(jí)指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，基本完成了省級(jí)指標(biāo)向市、縣的分解，省、市、縣三級(jí)控制指標(biāo)體系基本建立。

隨著考核工作的逐漸深入和各地落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的不斷推進(jìn)，為各級(jí)政府強(qiáng)化水資源管理“三條紅線”剛性約束，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變提供了重要的依據(jù)，為合理利用水資源、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用[3,4]。

1.2 考核指標(biāo)和內(nèi)容變化

在2013-2015年度考核工作方案中，目標(biāo)完成情況均設(shè)置了用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和重要江河水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等四項(xiàng)考核指標(biāo)。在2013年度考核工作方案中，制度建設(shè)和措施落實(shí)共設(shè)置“用水總量控制”、“用水效率控制”、“水功能區(qū)限制納污”和“其他制度建設(shè)及相應(yīng)措施落實(shí)情況”等4大部分、17分項(xiàng)和64小條；而在2014年度和2015年度考核工作方案中，結(jié)合各年度工作重點(diǎn)任務(wù)，制度建設(shè)和措施落實(shí)同樣設(shè)置4大部分和17分項(xiàng)，但考核條數(shù)分別減少至46條和37條。

2014年度和2015年度考核工作與2013年度相比，考核內(nèi)容的變化主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①?gòu)?014年度開(kāi)始為了更好突出考核“指揮棒”的導(dǎo)向作用，考核方案中提出了全面開(kāi)展各省區(qū)市現(xiàn)場(chǎng)檢查的工作內(nèi)容，實(shí)地檢查排污口、飲用水水源地，現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)工作實(shí)施情況，對(duì)初步核查中的存疑問(wèn)題進(jìn)行核實(shí)查證，并要求將現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果納入最終考核成績(jī)。②2013-2015年度目標(biāo)完成情況、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況權(quán)重系數(shù)的分配分別為0.3和0.7、0.4和0.6、0.5和0.5，逐步提高了目標(biāo)完成情況的權(quán)重系數(shù)。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了考核滿足水利政策及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的要求。③減少了各省區(qū)市已基本完成的工作考核條目，如“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理考核辦法”、“水資源綜合規(guī)劃”等方面已基本完成，不再對(duì)相關(guān)制度發(fā)文情況進(jìn)行考核。④結(jié)合年度水資源工作的重點(diǎn)和任務(wù)，新增了部分考核條目，如增加了制定高耗水產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄、發(fā)布省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄、開(kāi)展水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。⑤2015年度考核工作更加嚴(yán)格，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)致。例如對(duì)文件出臺(tái)時(shí)間進(jìn)行了限制，對(duì)居民階梯水價(jià)制度、非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位建設(shè)、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)覆蓋率等條目進(jìn)行了指標(biāo)量化，并且要求相關(guān)材料提供通過(guò)審查的正式報(bào)告等。⑥引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，例如住建部對(duì)供水管網(wǎng)漏損率和城市污水處理率、國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目辦對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展程度、景區(qū)辦對(duì)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行評(píng)分。

2 最嚴(yán)格水資源管理制度考核成效分析

2.1 考核成效分析

(1)全國(guó)情況?！笆晃迤谀?2010年)，全國(guó)“三條紅線”目標(biāo)數(shù)據(jù)與“十二五初期”相比，用水總量增幅較大，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提升緩慢；與“十二五期末”相比，用水總量增幅放緩，得到有效控制，灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率得到較大提升，見(jiàn)表1。

表1 全國(guó)2010-2015年“三條紅線”目標(biāo)數(shù)據(jù)情況統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics on the target data of the “three red lines” in China from 2010 to 2015

分析圖1～圖4和表1，“十二五”期間，全國(guó)用水總量逐年減少，用水效率穩(wěn)步提升，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)一步提高。

2013年國(guó)家實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核以來(lái)，到“十二五期末”，與2012年實(shí)施考核前相比，用水總量控制指標(biāo)呈下降趨勢(shì)，達(dá)到0.45%；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率大幅提升，與2012年實(shí)施考核前相比，上升幅度分別達(dá)到85%、3.9%和49%。

(2)江西省情況?！笆晃迤谀?2010年)，江西省“三條紅線”目標(biāo)數(shù)據(jù)與“十二五初期”相比，用水總量增幅較大，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提升緩慢；實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核后，與“十二五期末”相比，用水總量增幅放緩，得到有效控制，灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率得到較大提升，見(jiàn)表2。

由圖5～圖8和表2分析可知，2013年實(shí)施水資源管理考核以來(lái)，到“十二五”期末，江西省與2012年實(shí)施考核前相比，用水總量控制指標(biāo)顯著下降，達(dá)到1.9%；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率大幅提升，與2012年實(shí)施考核前相比，上升幅度分別達(dá)到116%、4.03%和6.76%。

圖3 全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)Fig.3 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in the entire city

圖2 全國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值下降率Fig.2 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in the entire city

圖4 全國(guó)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率Fig.4 Water function area water quality compliance rate in the entire city

表2 江西省2010-2015年“三條紅線”目標(biāo)數(shù)據(jù)情況統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics on the target data of “three red lines” in Jiangxi Province from 2010 to 2015

圖5 江西省用水總量控制指標(biāo)Fig.5 The control index of total water consumption in Jiangxi Province

圖6 江西省萬(wàn)元工業(yè)增加值下降率Fig.6 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in Jiangxi Province

圖7 江西省農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)Fig.7 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in Jiangxi Province

圖8 江西省水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率Fig.8 Water function area water quality compliance rate in Jiangxi Province

2.2 考核存在問(wèn)題分析

(1)考核模式問(wèn)題。目前考核主要依靠對(duì)各省自評(píng)材料核查與現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式進(jìn)行考核，在前期核查中僅對(duì)提供的材料進(jìn)行評(píng)分，現(xiàn)場(chǎng)檢查也僅從取用水戶、飲用水水源地、水功能區(qū)等幾方面進(jìn)行抽查，不能完全反映出各省在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理工作中的實(shí)際情況[5]。目前水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水等水利部門日常工作主要依靠報(bào)送的資料進(jìn)行內(nèi)業(yè)評(píng)分，未能真實(shí)體現(xiàn)各省區(qū)日常管理工作情況。

(2)考核責(zé)任問(wèn)題。妥善處理地方政府與水行政主管部門的關(guān)系，落實(shí)主體責(zé)任是水資源管理現(xiàn)狀的客觀要求，更是貫徹水法、強(qiáng)化政府監(jiān)督的需求。最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案明確規(guī)定將考核結(jié)果交由干部主管部門，作為政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了考核責(zé)任偏弱，規(guī)范和約束性不強(qiáng)的現(xiàn)象，而在公布考核結(jié)果后，發(fā)現(xiàn)考核責(zé)任主要落在水行政主管部門具體負(fù)責(zé)人身上[5,6]。

(3)溝通協(xié)作問(wèn)題。最嚴(yán)格水資源管理制度考核涉及9個(gè)部門，反映出水資源管理職能部門分割、職能交叉等問(wèn)題。水資源管理的水源、供水、排水、污水處理等職能分散于多個(gè)部門，導(dǎo)致水資源管理責(zé)任不明、主體不清[6]。而且部門間關(guān)于水資源管理工作欠缺穩(wěn)定的溝通渠道，沒(méi)有形成部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，缺少共同研究探討水污染防治和水資源保護(hù)的平臺(tái)，造成在制定考核方案時(shí)不能有的放矢。

(4)能力建設(shè)問(wèn)題。目前全國(guó)各省區(qū)水資源監(jiān)控能力基礎(chǔ)薄弱，進(jìn)展緩慢，與最嚴(yán)格水資源管理制度考核的要求有一定差距，而已建成的水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目，如何得到有效的運(yùn)行維護(hù)則是未來(lái)面臨的一大問(wèn)題[7,8]。

此外，水資源管理涉及面廣，專業(yè)性、時(shí)效性、系統(tǒng)性要求高。例如，有些省份水資源管理的機(jī)構(gòu)配置和人員配備基礎(chǔ)薄弱，本科生不愿進(jìn)入基層、工資待遇低、工作環(huán)境較艱苦等因素造成基層水資源管理人才不濟(jì)的局面?；鶎拥乃Y源管理隊(duì)伍一直在缺裝備、缺專業(yè)人才等情況下負(fù)重前行，嚴(yán)重制約了水資源管理工作的有效開(kāi)展。

(5)考核結(jié)果應(yīng)用效力偏弱。雖然考核結(jié)果由考核工作組向社會(huì)公告并由水利部人事司報(bào)送中組部，并以部函的形式要求各省限期提出改進(jìn)措施和落實(shí)方案。但在實(shí)際工作中，部分省區(qū)考核中出現(xiàn)的問(wèn)題的整改落實(shí)情況未全部執(zhí)行到位，未有相應(yīng)的懲罰措施，另外對(duì)于報(bào)送材料弄虛作假行為、超過(guò)指標(biāo)紅線、未按水資源調(diào)度指令調(diào)度等情況，缺乏追究責(zé)任或一票否決的硬性約束。

(6)工作偏重于水利方面。目前考核工作對(duì)地方政府的監(jiān)督及考核目的尚未完全達(dá)到，多數(shù)工作集中在水利部門，也未能完全體現(xiàn)是否作為綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)[9]。其他相關(guān)部門工作涉及不多，特別是在重點(diǎn)抽查和現(xiàn)場(chǎng)檢查工作中，檢查其他行業(yè)部門主管的工作偏少，部門聯(lián)動(dòng)作用不突出。

3 水資源管理考核的相關(guān)建議

(1)控制指標(biāo)核查方法有待調(diào)整。隨著考核指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的不斷細(xì)化，對(duì)完善技術(shù)與評(píng)價(jià)方法的要求日益迫切，應(yīng)建立更科學(xué)實(shí)用的指標(biāo)評(píng)價(jià)和核查方法，同時(shí)要充分利用國(guó)家水資源監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行工作，逐步提高國(guó)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)支撐指標(biāo)核查的力度[10]。

(2)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)性評(píng)分機(jī)制。目前“十二五”考核方案中沒(méi)有設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)分，不利于推動(dòng)探索性或改革性工作的開(kāi)展。①建議考慮對(duì)北方嚴(yán)重缺水地區(qū)的生產(chǎn)用水效率達(dá)到先進(jìn)水平的給予加分獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，為提升南方豐水地區(qū)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造的積極性，可考慮南方地區(qū)在用水效率控制紅線的制度建設(shè)和措施落實(shí)方面，多項(xiàng)工作達(dá)到了北方缺水地區(qū)考核要求的，也可考慮加分獎(jiǎng)勵(lì)。②對(duì)水權(quán)制度、水費(fèi)水價(jià)改革、河湖管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等水利改革工作，建議設(shè)置一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)分，鼓勵(lì)各省區(qū)開(kāi)展相關(guān)工作，同時(shí)也能間接促進(jìn)區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的提高。

(3)考核方案中應(yīng)體現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的要求，到2020年，組織完成市和縣域水資源、水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)。該項(xiàng)工作由環(huán)境保護(hù)部牽頭，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、海洋局等參與，地方各級(jí)人民政府貫徹落實(shí)。建議分階段考核市、縣域水資源和水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)工作。

(4)建議增加專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作環(huán)節(jié)。建議開(kāi)展取水許可和計(jì)劃用水管理、水資源費(fèi)征收使用、規(guī)模以上入河排污口日常監(jiān)測(cè)和標(biāo)識(shí)牌設(shè)立、飲用水源地界碑和警示牌設(shè)立、隔離防護(hù)設(shè)施等日常工作的專項(xiàng)監(jiān)督檢查[10,11]。強(qiáng)化對(duì)水資源管理日常工作的考核力度，盡量采用年度工作檢查相關(guān)結(jié)果，納入到當(dāng)年考核成績(jī)中，代替在考核中單純的自評(píng)材料報(bào)送和材料核查，可真實(shí)反映各省區(qū)日常的水資源管理工作狀況。

4 結(jié) 語(yǔ)

介紹了國(guó)家實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核的背景，總結(jié)了“十二五”期間水資源管理考核的實(shí)施概況，從目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)等方面，梳理對(duì)比“十二五”期間(2013-2015年)考核指標(biāo)和內(nèi)容變化情況。2013年實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核以來(lái)，以考核促進(jìn)工作效果明顯，國(guó)家和江西省在水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)完成方面取得較好成效，同時(shí)針對(duì)目前考核工作存在的問(wèn)題，提出了改進(jìn)考核指標(biāo)和工作方式的建議。

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