論我國(guó)新型農(nóng)村集體所有權(quán)的構(gòu)建

【摘要】農(nóng)村集體所有權(quán)是我國(guó)目前立法所確認(rèn)的所有權(quán)類型之一。要充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有權(quán)的作用，應(yīng)在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，借鑒公司法人和國(guó)外股份合作社的相關(guān)制度對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)進(jìn)行改造，明確主體的法律地位以及客體范圍，構(gòu)建新型農(nóng)村集體所有權(quán)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;客體;地權(quán)股份化

中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，推動(dòng)“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)?；谖覈?guó)農(nóng)村社會(huì)的歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)，從法制建設(shè)的角度，一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作就是構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村集體所有權(quán)。

一、以農(nóng)村土地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)，明確農(nóng)村集體所有權(quán)的客體范圍

根據(jù)民事法律關(guān)系的一般理論，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體是指農(nóng)村集體所有權(quán)所指向的對(duì)象。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)的客體范圍十分廣泛，種類繁多。在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體主要包括：土地、學(xué)校、水利設(shè)施、醫(yī)療站、集體企業(yè)、其它自然資源和公共設(shè)施。

我們知道農(nóng)村集體所有權(quán)存在的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體范圍從土地?cái)U(kuò)展為種類繁多的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)，是與這些年來(lái)我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景密切相關(guān)的。我國(guó)原來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活是以“單位”為單位組織的。大型國(guó)有企業(yè)不但要負(fù)責(zé)生產(chǎn)，而且一般都有自己的子弟學(xué)校、職工幼兒園、浴室、醫(yī)院或醫(yī)務(wù)室，有的還有自己的放映隊(duì)。黨政機(jī)關(guān)有屬于自己的黨政機(jī)關(guān)幼兒園等。農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，各村都有自己的小學(xué)、醫(yī)務(wù)室等。經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，對(duì)于企業(yè)進(jìn)行了減負(fù)，企業(yè)大都實(shí)現(xiàn)了后勤社會(huì)化，使得應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)的職能回歸社會(huì)。醫(yī)療、教育這樣具有公益性質(zhì)又關(guān)系國(guó)家、社會(huì)未來(lái)的事務(wù)應(yīng)該由國(guó)家、社會(huì)協(xié)力解決，在農(nóng)村也可以采取互助合作的形式，沒(méi)有必要規(guī)定為集體所有。

通過(guò)這樣的簡(jiǎn)化，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需，個(gè)人無(wú)力承擔(dān)或承擔(dān)困難的生產(chǎn)資料，其中主要為不動(dòng)產(chǎn)。這樣有利于充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有權(quán)的作用組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，而土地等重要生產(chǎn)資料的農(nóng)村集體所有同時(shí)又是公有制的重要保障。屬于農(nóng)村集體所有的客體應(yīng)當(dāng)采取列舉的方式在立法中明確規(guī)定。

二、以公司法人制度重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮其民事主體的作用

我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)是以土地的集體所有為基礎(chǔ)的，在土地集體所有的基礎(chǔ)上逐漸積累了更多的屬于集體所有的財(cái)產(chǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)首先確定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，在此基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的主體進(jìn)行完善。

（一）根據(jù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，確定農(nóng)村集體所有權(quán)的主體

2017年10月1日生效的《中華人民共和國(guó)民法總則》明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，歸類為特別法人，該規(guī)定解決了長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村集體所有權(quán)上存在的主體虛位問(wèn)題，但“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這個(gè)概念在現(xiàn)實(shí)生活中存在多種類型，因此，仍需進(jìn)一步明確。

首先，農(nóng)村土地應(yīng)歸哪一個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有仍然模糊。我們?cè)趯?duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行解釋和說(shuō)明時(shí)，往往根據(jù)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的歷史發(fā)展變遷將農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體解釋為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體組織、村、村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體，這實(shí)際上等于承認(rèn)誰(shuí)實(shí)際占有、支配土地誰(shuí)便享有所有權(quán)。那么，這樣的法律規(guī)定就成了對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的機(jī)械寫(xiě)照。

其次，沒(méi)有明確區(qū)分土地的所有者與管理者，容易造成混淆。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是我國(guó)最基層的行政組織，主要承擔(dān)管理職能，其為生產(chǎn)目的對(duì)土地的直接占有和使用很少，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，一般不以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民均可以歸屬于以村為單位的基層農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。把鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體組織規(guī)定為農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，才真正會(huì)造成“主體虛位”，導(dǎo)致生產(chǎn)資料的所有權(quán)與農(nóng)民的實(shí)際利益脫節(jié)。加之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的基層行政管理組織的身份，會(huì)導(dǎo)致人民公社時(shí)期政社不分的弊病。對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)用地，可以規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，但在立法中應(yīng)明確規(guī)定可以無(wú)償優(yōu)先使用的情形，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)關(guān)、學(xué)校等，但相應(yīng)機(jī)關(guān)的家屬樓不應(yīng)包括在內(nèi)。除此之外，別無(wú)任何權(quán)利，不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實(shí)際占有的土地而將其規(guī)定為農(nóng)村土地的所有者。

綜上所述，應(yīng)將農(nóng)村集體所有權(quán)的主體規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這一方面反映了土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料的實(shí)際占有情況，也與《民法總則》中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人的立法目的相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)擯棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照基層行政機(jī)關(guān)構(gòu)建為公法人。

（二）以公司法人制度重新構(gòu)造村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的可行性

公司形態(tài)在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的旺盛生命力說(shuō)明了公司法人制度具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)越性。與其他形態(tài)相比，公司形態(tài)所具有的優(yōu)越性表現(xiàn)在：公司的財(cái)產(chǎn)實(shí)際上采取了雙重所有形態(tài)，即股東出資以后，其投資的財(cái)產(chǎn)應(yīng)為公司所有，但公司在最終歸屬上仍為股東所有這種雙重所有結(jié)構(gòu)，明確決定了公司財(cái)產(chǎn)的最終歸屬，同時(shí)也保障了公司能夠作為獨(dú)立的法人以一定資產(chǎn)為基礎(chǔ)參與市場(chǎng)從事競(jìng)爭(zhēng)。股權(quán)與公司法人所有權(quán)互相獨(dú)立，公司和股東人格各自獨(dú)立，他們分別行使和處分自己的權(quán)利。另一方面，公司法人所有權(quán)又以股權(quán)為基礎(chǔ)，股權(quán)內(nèi)含于公司法人所有權(quán)之中，構(gòu)成公司法人所有權(quán)的內(nèi)在基礎(chǔ)，兩者構(gòu)成契合關(guān)系。以公司法人制度來(lái)構(gòu)造農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，可以很好的體現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)中土地的所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶的客觀現(xiàn)實(shí)，充分保障雙方利益，使二者關(guān)系處在一個(gè)彈性變動(dòng)、利益流通的狀態(tài)中。

此外，在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)、村干部操縱集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，危害村民利益的事情時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村土地承包村干部說(shuō)了算，承包費(fèi)村干部說(shuō)了算，村財(cái)政由村干部掌握，國(guó)家的征地補(bǔ)償款由村干部控制，村里的各項(xiàng)決策、各項(xiàng)花銷都由村干部說(shuō)了算，有的甚至是村支書(shū)或者村長(zhǎng)一個(gè)人說(shuō)了算，村民連參與權(quán)甚至知情權(quán)都沒(méi)有，更不要說(shuō)維護(hù)自己的合法權(quán)益了?，F(xiàn)代法人制度在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰的基礎(chǔ)上，在公司內(nèi)部形成了合理的權(quán)利制衡機(jī)制，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立、權(quán)責(zé)分明、相互制衡，從而能夠防止公司的經(jīng)營(yíng)者、管理者濫用職權(quán)，損害公司利益的行為。因此依照公司法人制度對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改造則可以很好的解決這些問(wèn)題。

三、以地權(quán)股份化為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能

如上所述，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體是以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體應(yīng)規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么，根據(jù)公司法人制度重建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)職能？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的客體享有的權(quán)利呢？

農(nóng)村集體所有權(quán)以土地的集體所有為基礎(chǔ)，因此，土地是農(nóng)村集體所有權(quán)的重要客體，要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)職能，就要首先處理好與土地有關(guān)的權(quán)利。

（一）土地權(quán)利的股份化

村集體所有權(quán)制度下，屬于村集體所有的土地一般分為兩部分：口糧地和承包地?？诩Z地以人頭分配，每人數(shù)量均等;承包地由村民與村簽定農(nóng)村土地承包合同，自由承包耕種。而隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的增加，農(nóng)村土地大量拋荒，盡管在實(shí)踐中也存在轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包等應(yīng)對(duì)措施，但仍然沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)面臨的難題，更沒(méi)有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化找到一條出路。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考公司法人制度，在農(nóng)村集體所有權(quán)的框架下，對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行股份化，形成以地權(quán)股份為基礎(chǔ)的內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

土地權(quán)利對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而言是一種基本生活保障和基本社會(huì)保障，是基于特定身份享有的權(quán)利，因此，不能繼承、轉(zhuǎn)讓。基于地權(quán)股份化所獲得的實(shí)際收益屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以繼承、轉(zhuǎn)讓。地權(quán)股份化使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員按照地權(quán)股份分享農(nóng)村集體所有權(quán)產(chǎn)生的利益，變實(shí)物分割為權(quán)利分割，使抽象的集體利益與具體的村民個(gè)人利益有機(jī)聯(lián)系在一起，有利于調(diào)動(dòng)村民的積極性，適應(yīng)農(nóng)村人口合理流動(dòng)的需要。農(nóng)村集體所有權(quán)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)積累形成的資金、動(dòng)產(chǎn)等其它財(cái)產(chǎn)，村民同樣基于地權(quán)股份對(duì)其享有平等權(quán)利。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)

地權(quán)股份化作為現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作的一種手段，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出了較高要求。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能很單一，一方面將屬于集體所有的土地的使用權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員中間分配;一方面對(duì)有限的集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，這種管理實(shí)質(zhì)上只是一種“看管”，知道集體有哪些財(cái)產(chǎn)，不丟不貪就算完成任務(wù)了。而在地權(quán)股份化的基礎(chǔ)上，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)對(duì)集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組織和管理，具體表現(xiàn)為：

（1）作出地權(quán)股份化的具體實(shí)施方案，并進(jìn)行操作。包括在法律框架內(nèi)規(guī)定土地對(duì)外承包的條件;承包費(fèi)數(shù)額的確定;組織土地使用權(quán)的拍賣、竟標(biāo);根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的基本判斷選擇投資合作對(duì)象。

（2）管理地權(quán)股份化運(yùn)作所得收益，進(jìn)行科學(xué)分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體所有權(quán)的主體需要一定的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi);村民作為整體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要一定的公留基金;地權(quán)收益的股份化分配需要制訂一定的規(guī)則;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的帳目需要科學(xué)化、信息化管理。

（3）充分發(fā)揮團(tuán)體優(yōu)勢(shì)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位與其自產(chǎn)自銷、盲目生產(chǎn)有很大關(guān)系。單個(gè)農(nóng)民在市場(chǎng)上形不成獨(dú)立力量，無(wú)法就原材料、產(chǎn)品價(jià)格等問(wèn)題與其他市場(chǎng)力量進(jìn)行協(xié)商或抗衡;農(nóng)村信息閉塞，無(wú)法及時(shí)了解瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)需求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以團(tuán)體為單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為村民提供信息、技術(shù)指導(dǎo)，改變農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位。

（4）運(yùn)用現(xiàn)代手段，進(jìn)行融資。現(xiàn)存制度下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資只有信貸一條途徑，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法人化改造，在其內(nèi)部進(jìn)行地權(quán)股份化后，則可以采用現(xiàn)代手段多途徑融資，以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)外發(fā)行股票，參考合作社對(duì)外發(fā)行股票進(jìn)行融資的做法，擁有這些股票的股東只擁有相應(yīng)的分紅收益權(quán)，但不會(huì)因購(gòu)買股票成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的事務(wù)也沒(méi)有參與權(quán)。村民也可以購(gòu)買這種股票，但同樣只享有就這些股票而獲得更多的分紅收益的權(quán)利，并不因擁有這種股票而增加對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的發(fā)言權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還可以建立“內(nèi)部資金帳戶制度”，即每年年終村民的分紅收益可以放在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不進(jìn)行支取，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為村民設(shè)立單獨(dú)帳戶記帳，并為村民計(jì)算利息，村民可以隨時(shí)支取。這樣，就可以把村民的閑散資金聚攏起來(lái)發(fā)揮作用。這時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民之間存在的是一種因借貸而形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

通過(guò)以上分析也可以看出，為更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，也需要對(duì)其進(jìn)行公司法人制度改造。

（三）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能分工

前文曾經(jīng)提到，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不但要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)管理職能，還要承擔(dān)一定的基層社會(huì)管理職能。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村的生活方式也會(huì)發(fā)生很大變化。結(jié)合城市社區(qū)的建設(shè)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村社區(qū)。以公司法人制度和地權(quán)股份化重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村社區(qū)建成后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能會(huì)進(jìn)一步凸顯，農(nóng)村基層社會(huì)管理職能會(huì)削弱。這時(shí)，應(yīng)借助村民委員會(huì)這個(gè)農(nóng)村基層群眾性自治組織的法人地位，充分發(fā)揮村民委員會(huì)的農(nóng)村基層社會(huì)管理的職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的團(tuán)體意思的形成，權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)按照公司法人制度進(jìn)行構(gòu)建，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)可以隨股份的變化而變化，與村民委員會(huì)嚴(yán)格區(qū)分，充分明確村民委員會(huì)的群眾自治組織的性質(zhì)，發(fā)揮其基礎(chǔ)社會(huì)管理職能，削減其經(jīng)濟(jì)管理職能。

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作者簡(jiǎn)介：徐樂(lè)（1974-）， 女，山東泗水人，臨沂大學(xué)，講師，民商法碩士，研究方向：民商法。