談?wù)勈袌?chǎng)化改革問(wèn)題

王小魯

關(guān)于市場(chǎng)化改革，本文中，筆者主要談了四個(gè)方面。

第一，是近年來(lái)某些領(lǐng)域的市場(chǎng)化出現(xiàn)了倒退。這是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的重要原因，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。

第一個(gè)方面的表現(xiàn)，是政府配置資源持續(xù)上升、市場(chǎng)配置資源持續(xù)下降。

1978年改革開(kāi)始時(shí)，全口徑政府支出占GDP的比重是39.9%，接近40%。市場(chǎng)化改革期間，實(shí)行放權(quán)讓利，開(kāi)放市場(chǎng)，政府占比持續(xù)下降，但經(jīng)濟(jì)走上了高速增長(zhǎng)的軌道。到1995年，政府支出占比降到17%以下。當(dāng)時(shí)進(jìn)行了分稅制改革，其中一個(gè)目的也是為解決政府收支占比降得過(guò)低的問(wèn)題。分稅制改革以后，政府收支比重持續(xù)上升，當(dāng)時(shí)解決了政府資金不足的問(wèn)題，但是這個(gè)上升過(guò)程一直沒(méi)有停下來(lái)。到2010年，計(jì)算全口徑政府支出占GDP的比重超過(guò)34%，到2019年達(dá)到了40.6%，已經(jīng)超過(guò)了改革以前。

這里說(shuō)的“全口徑政府支出”，包括了政府的財(cái)政預(yù)算支出、政府性基金的支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出，加上社?；鹬С?。在2019年的99萬(wàn)億GDP總額中，由政府支配的資源占了40萬(wàn)億，擠占了市場(chǎng)配置資源的空間。筆者認(rèn)為，這個(gè)比重已經(jīng)超過(guò)了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家應(yīng)有的適當(dāng)比例。當(dāng)然，這里還需要具體情況具體分析，有些發(fā)達(dá)國(guó)家政府支配占比也很高，但這些國(guó)家的普遍情況是政府支出主要用于民生、公共服務(wù)、社會(huì)保障和收入再分配。而在全口徑政府支出中，投資支出和行政性支出加起來(lái)大幅度超過(guò)公共服務(wù)和社會(huì)保障支出。這還沒(méi)有包括在財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算以外、主要靠借債籌資的政府投資支出和國(guó)企投資支出。如果再加上這兩方面的投資支出，比重還要高得多。

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，過(guò)大規(guī)模的政府投資，加上持續(xù)的貨幣擴(kuò)張，導(dǎo)致了前幾年出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失衡，關(guān)鍵是投資率過(guò)高、消費(fèi)率過(guò)低，突出的表現(xiàn)是投資過(guò)度、產(chǎn)能過(guò)剩、效率下降、負(fù)債過(guò)重，而且對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定程度的“擠出”。近幾年，投資率有所回落，但按支出法GDP計(jì)算的資本形成率仍然大幅度高于上世紀(jì)80年代到90年代改革期間的資本形成率水平，也高于2008年以前的水平。而消費(fèi)率則顯著低于以前這些時(shí)期的水平。

第二個(gè)方面的表現(xiàn)，過(guò)去十幾年，國(guó)有控股單位的投資占GDP的比重經(jīng)歷了大幅度上升。在2008年到2010年政府大規(guī)模投資時(shí)期，國(guó)有控股單位投資（包括政府投資）占GDP的比重從20%左右上升到接近25%，但是2010年以后這個(gè)比重不僅沒(méi)有下降，反而繼續(xù)上升，到2017年超過(guò)28%。2018年以后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局不再公布分項(xiàng)數(shù)據(jù)，無(wú)法計(jì)算。但還有一些數(shù)據(jù)可以反映情況，即從2014年以來(lái)，國(guó)有控股單位投資占固定資產(chǎn)投資總額的比重出現(xiàn)了持續(xù)的上升，而民間投資的比重持續(xù)下降。民間投資在2014年占固定資產(chǎn)投資總額的64%，到2019年已經(jīng)下降到55.5%，降了8.5個(gè)百分點(diǎn)。

再看工業(yè)中，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的“規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)”營(yíng)業(yè)收入的口徑，2016年國(guó)有控股企業(yè)在營(yíng)業(yè)收入中的比重是20.6%，2019年上升到27.3%，短短3年比重上升了接近7個(gè)百分點(diǎn)。非國(guó)有企業(yè)占比則從79.4%降到72.7%，下降了近7個(gè)百分點(diǎn)。今年1—2月份，非國(guó)有企業(yè)在營(yíng)業(yè)收入中占比進(jìn)一步降到68.8%，又是一個(gè)大幅度的下降。

第三個(gè)方面的表現(xiàn)，是各級(jí)政府政策和政策的實(shí)施，不同程度地向國(guó)有企業(yè)傾斜，經(jīng)常出現(xiàn)違背公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的情況。

第四個(gè)方面的表現(xiàn)，政府對(duì)市場(chǎng)、對(duì)企業(yè)過(guò)多干預(yù)，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。第一，是關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一直是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力就會(huì)導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟。今年以來(lái)，疫情的沖擊，產(chǎn)生了“雪上加霜”的影響，使大量民營(yíng)中小微企業(yè)陷入困境。接下來(lái)可能還面臨更大的挑戰(zhàn)，即未來(lái)世界市場(chǎng)的衰退，加上發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)華政策的改變，會(huì)對(duì)外向型企業(yè)特別是對(duì)其中的中小企業(yè)造成嚴(yán)重影響。

第二，是關(guān)于如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前的挑戰(zhàn)。面對(duì)疫情沖擊，筆者認(rèn)為，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)改變傳統(tǒng)思維模式，不要再靠大規(guī)模政府投資和“大水漫灌”式的貨幣寬松來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。面對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的困難和外需下降，迫切需要啟動(dòng)內(nèi)需，需要靠?jī)?nèi)需支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但擴(kuò)大內(nèi)需并不等于擴(kuò)大投資，認(rèn)為只有搞投資擴(kuò)張才能擴(kuò)大內(nèi)需，是對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的誤解。內(nèi)需的主體是消費(fèi)需求，尤其是在我國(guó)消費(fèi)率過(guò)低的當(dāng)下情況，主要應(yīng)靠保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)、促進(jìn)消費(fèi)回升來(lái)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需。

因此，救企業(yè)、保民生應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前宏觀政策的中心任務(wù)。建議對(duì)所有受疫情影響的企業(yè)，特別是中小微企業(yè)實(shí)行大規(guī)模的減稅降費(fèi)，只有救活企業(yè)，才能保住就業(yè)和內(nèi)需，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。前一時(shí)期規(guī)定的對(duì)小規(guī)模納稅人減稅降費(fèi)，很有必要，建議擴(kuò)大到所有受疫情影響的企業(yè)。

另外，需要大面積救助失業(yè)人群和生活困難人群。尤其是我們國(guó)家有兩億多進(jìn)城農(nóng)民工，其中大部分沒(méi)有被城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋，他們很多人回到農(nóng)村后不能返回城市就業(yè)，有些人已經(jīng)失業(yè)，又沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)，生活面臨很大的困難?，F(xiàn)在務(wù)工收入已經(jīng)成為農(nóng)村居民收入的最主要部分。他們的務(wù)工收入下降，整個(gè)農(nóng)村居民收入都會(huì)大面積下降。實(shí)行大面積救助，既是雪中送炭，也是擴(kuò)大內(nèi)需，非常必要。

第三，面對(duì)現(xiàn)在的挑戰(zhàn)，解決問(wèn)題的根本出路是推進(jìn)市場(chǎng)化改革，靠改革來(lái)啟動(dòng)內(nèi)需，靠改革來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展。中央近日公布的關(guān)于要素市場(chǎng)改革的文件，非常必要，但關(guān)鍵在于改革舉措的落地。

關(guān)于具體推進(jìn)市場(chǎng)化改革，筆者提出三點(diǎn)建議。

一是理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。過(guò)去長(zhǎng)期以GDP為中心任務(wù)，盡管一直講要轉(zhuǎn)變政府職能，但并沒(méi)有完全落到實(shí)處?，F(xiàn)在政府的中心任務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)民生、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)市場(chǎng)，改善營(yíng)商環(huán)境。對(duì)各級(jí)政府和官員的政績(jī)考核不再以GDP為主要參照，而要以企業(yè)和居民的滿意度評(píng)價(jià)作為主要依據(jù)。通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立調(diào)查和居民網(wǎng)上自由表達(dá)意見(jiàn)來(lái)采集信息，而不是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)。

二是要設(shè)立公共醫(yī)療、教育、保障性住房這幾個(gè)方面的國(guó)家最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這包括按各地常住人口計(jì)算的人均公共醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)院病床數(shù)、醫(yī)生數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，按各地常住人口中的學(xué)齡青少年和兒童計(jì)算的生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校設(shè)施、教師人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，按各地常住中低收入人口計(jì)算的保障性住房標(biāo)準(zhǔn)等。各地方按照這些標(biāo)準(zhǔn)向居民提供公共服務(wù)，不得低于這些標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，結(jié)合這些標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)改革中央對(duì)各地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系?，F(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付體系還不完善，還有不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，需要大幅度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。但一般性轉(zhuǎn)移支付需要有明確的支出標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)各項(xiàng)公共服務(wù)的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)，以及各地的財(cái)政實(shí)力來(lái)制定。

需要有各項(xiàng)公共服務(wù)的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)，還需要對(duì)各地政府的財(cái)政實(shí)力進(jìn)行評(píng)價(jià)，據(jù)此來(lái)制定對(duì)各地的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不能按標(biāo)準(zhǔn)完成對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的上級(jí)政府，要實(shí)行問(wèn)責(zé)。對(duì)公共服務(wù)資金到位了，但是未能達(dá)到公共服務(wù)最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，要實(shí)行問(wèn)責(zé)。這項(xiàng)改革，將是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、對(duì)實(shí)現(xiàn)公平的收入分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時(shí)，也會(huì)提高財(cái)政支出的有效性，減少無(wú)效支出和不公平的公共資金分配。

三是開(kāi)放土地市場(chǎng)，全面落實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這一原則早已在十八屆三中全會(huì)決定中提出，但一直未能全面落實(shí)。在面對(duì)重大疫情挑戰(zhàn)的情況下，推進(jìn)這方面的改革有重大意義。另外關(guān)于農(nóng)戶閑置宅基地的轉(zhuǎn)讓，由于長(zhǎng)期以來(lái)的城市化過(guò)程中大量農(nóng)村人口進(jìn)城，有些已經(jīng)或?qū)⒅鸩皆诔鞘卸ň樱r(nóng)村出現(xiàn)了大量空置宅基地，應(yīng)該允許農(nóng)戶通過(guò)市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)讓空置宅基地的用益物權(quán)。對(duì)此，一直有一個(gè)限制，只允許在村集體內(nèi)部實(shí)行轉(zhuǎn)讓，本村村民之間才能轉(zhuǎn)讓，不允許超出村的范圍。這一限制實(shí)際上根本限制了宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的可能性。

配合這些改革，各地需要建立土地交易市場(chǎng)，在市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)透明、合法合規(guī)的交易。同時(shí)還需要保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益?，F(xiàn)在農(nóng)村土地按法律規(guī)定是集體所有，但農(nóng)戶擁有使用權(quán)或用益物權(quán)。在土地轉(zhuǎn)讓中，要保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受權(quán)勢(shì)者侵犯，是一個(gè)重點(diǎn)要解決的問(wèn)題。

此外，建議鼓勵(lì)閑置的建設(shè)用地和宅基地復(fù)墾。邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地發(fā)生閑置，又不在城市化范圍內(nèi)，沒(méi)有建設(shè)需求，這些土地是用不上的。應(yīng)鼓勵(lì)這些閑置的建設(shè)用地和宅基地復(fù)墾為耕地，同時(shí)允許建設(shè)用地指標(biāo)在占補(bǔ)平衡的前提下通過(guò)市場(chǎng)跨省交易，使土地資源能夠跨地區(qū)優(yōu)化配置，使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶也能享受到城市化帶來(lái)的溢出效應(yīng)。

在土地交易中，對(duì)地價(jià)大幅度增值的交易可以征收土地增值稅，這在一定程度上彌補(bǔ)地方政府賣地收入的減少，但該土地增值稅收入應(yīng)該專項(xiàng)用于補(bǔ)充城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶相應(yīng)的公共服務(wù)和社會(huì)保障資金來(lái)源。這樣，一方面，開(kāi)放土地市場(chǎng)會(huì)減少地方政府的征地賣地收入，另一方面，在土地市場(chǎng)交易中提取土地增值稅可以作為政府的一項(xiàng)財(cái)源，取之于民，用之于民，要用于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的公共服務(wù)和保障支出。

我國(guó)村莊建設(shè)用地和宅基地加總約為15萬(wàn)平方公里，折合2.2億畝。村莊占地大幅度超過(guò)全部城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和。目前村莊占地的利用是很不經(jīng)濟(jì)的，在城市化進(jìn)程中，由于人口向城鎮(zhèn)遷移，會(huì)有很多村莊占地荒廢或?qū)⒁膹U。通過(guò)開(kāi)放土地市場(chǎng)和建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，配合在村民自愿條件下的村莊整治，可以使大量荒廢土地資源得到有效利用。如果按總面積三分之一計(jì)算，將有5萬(wàn)平方公里土地得到有效利用。

未來(lái)我國(guó)城市化繼續(xù)推進(jìn)，粗略估計(jì)需要再占10萬(wàn)平方公里耕地。而通過(guò)開(kāi)放土地市場(chǎng)，城市化所需土地的一半以上可以不再新占耕地，而是通過(guò)空置建設(shè)用地和宅基地的有效利用得到滿足。這項(xiàng)改革還會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。土地資源將會(huì)給農(nóng)民和相關(guān)各方帶來(lái)巨大的財(cái)產(chǎn)收入，將促進(jìn)農(nóng)村繁榮，增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民居住條件和村容村貌，并將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（本文摘自作者在2020年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與改革走勢(shì)座談會(huì)上的發(fā)言，內(nèi)容有刪節(jié)）