環(huán)保社會(huì)組織在美麗中國(guó)建設(shè)中的實(shí)現(xiàn)路徑

金碧華　楊佳楠

摘要：環(huán)保社會(huì)組織作為美麗中國(guó)環(huán)境治理體系形成中公眾參與環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵力量，應(yīng)有效發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)中的良好作用。文章主要分析環(huán)保社會(huì)組織在美麗中國(guó)建設(shè)中的主要功能以及所面臨的困境，從加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的支持力度，提高環(huán)保社會(huì)組織的治理能力，加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的國(guó)內(nèi)外交流合作等三個(gè)維度提出了環(huán)保社會(huì)組織在參與美麗中國(guó)建設(shè)過(guò)程中的路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)保社會(huì)組織;美麗中國(guó);實(shí)現(xiàn)路徑

黨的十九大報(bào)告首次將美麗中國(guó)視為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要目標(biāo)，并且提出要加快生態(tài)文明體制的改革、促進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)作為主體、社會(huì)組織與公眾共同參與的治理體系。建設(shè)美麗中國(guó)不僅是中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容，還是實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的重要基石。環(huán)保社會(huì)組織作為美麗中國(guó)建設(shè)的生力軍，在建設(shè)美麗中國(guó)中發(fā)揮著不可或缺的作用。若要解決突出環(huán)境問(wèn)題，必須堅(jiān)持全民共治，充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在生態(tài)文明建設(shè)中的積極功能。事實(shí)上，隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變以及生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及環(huán)?；饡?huì)等為主體所形成的環(huán)保社會(huì)組織，已逐漸從被動(dòng)到主動(dòng)、從自發(fā)到自覺(jué)、從個(gè)體到聯(lián)合、從國(guó)內(nèi)到國(guó)際，已成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國(guó)正式注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體共有35.5萬(wàn)個(gè)，其中生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體共計(jì)0.6萬(wàn)個(gè)，約占全國(guó)總數(shù)的1.69%;全國(guó)民辦非企業(yè)單位共有40.0萬(wàn)個(gè)，其中生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位501個(gè)，約占全國(guó)總數(shù)的0.125%;全國(guó)各類基金會(huì)6307個(gè)，其中致力于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基金會(huì)數(shù)量有252個(gè)，占全國(guó)基金會(huì)總數(shù)的3.99%。

一、環(huán)保社會(huì)組織在美麗中國(guó)建設(shè)中的作用

第一、整合社會(huì)資源，著力環(huán)境保護(hù)。建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國(guó)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方力量共同參與，需要建立全民參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)體系。在這里，環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系中的“全民”不單單只包括每個(gè)公民個(gè)體，同時(shí)也包括政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)等各種機(jī)構(gòu)。環(huán)保社會(huì)組織作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要力量，在美麗中國(guó)建設(shè)中一直以高度的敏銳性和資源整合的優(yōu)勢(shì)走在環(huán)境保護(hù)的前列，在保護(hù)物種資源、自然資源，參與環(huán)境治理方面作出了卓越貢獻(xiàn)。

第二、倡導(dǎo)生態(tài)理念，開(kāi)展環(huán)保宣教。美麗中國(guó)建設(shè)中生態(tài)理念的達(dá)成與環(huán)保社會(huì)組織的參與有著密切的聯(lián)系。環(huán)保社會(huì)組織的民間性、自治性等特征使其同社會(huì)公眾有著天然的親和力，“不僅能深入到城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村以及邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)等基層社會(huì)，而且還能和政府保持著相對(duì)密切的聯(lián)系”，通過(guò)組織化的形式和力量將分散個(gè)體化的社會(huì)力量聚攏到環(huán)境保護(hù)中，并對(duì)公民生態(tài)文明意識(shí)發(fā)揮啟蒙、開(kāi)發(fā)和引導(dǎo)的作用，并且大部分國(guó)外工業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家都有不同層次的環(huán)保社會(huì)組織，而在這些國(guó)家中對(duì)環(huán)保意識(shí)傳播起著積極作用的并不是政府，而是環(huán)保社會(huì)組織。

第三、參與環(huán)境監(jiān)督，提供建言獻(xiàn)策。環(huán)保社會(huì)組織在開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督，參與政府環(huán)境決策方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。作為一種獨(dú)立于政府之外的民間力量，環(huán)保社會(huì)組織自發(fā)、自主地參與環(huán)境社會(huì)監(jiān)督，克服政府在環(huán)境公共決策和執(zhí)行過(guò)程中容易“缺位”，“失位”，充分發(fā)揮民間性、廣泛性、專業(yè)性、實(shí)踐性與獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展社會(huì)監(jiān)督，將社會(huì)公眾的環(huán)境訴求聚焦，傳遞給政府，建議、督促政府調(diào)整生態(tài)環(huán)境政策的制定和執(zhí)行，使生態(tài)環(huán)境政策更加科學(xué)化、合理化，更能反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境的要求，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

第四、參與政府購(gòu)買(mǎi)，提供環(huán)保服務(wù)。環(huán)保社會(huì)組織逐漸受到政府的青睞，通過(guò)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)保公共服務(wù)，例如環(huán)境治理、公益宣傳、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境大數(shù)據(jù)、社會(huì)調(diào)查、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)境事務(wù)性管理服務(wù)，逐漸成為美麗中國(guó)建設(shè)中生態(tài)環(huán)保公共服務(wù)供給的主體之一。事實(shí)上，歐美及日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給方面，政府和非營(yíng)利組織合作極大提高了公共產(chǎn)品的服務(wù)水平與供應(yīng)效率，從而有效降低成本，同時(shí)也較好地彌補(bǔ)了政府在環(huán)境治理層面的失靈和公共服務(wù)能力不足問(wèn)題。

第五、維護(hù)弱勢(shì)群體，開(kāi)展環(huán)境維權(quán)。環(huán)保社會(huì)組織是保護(hù)社會(huì)公眾基本環(huán)境權(quán)益，開(kāi)展環(huán)境維權(quán)活動(dòng)的中堅(jiān)力量，既能夠成為弱勢(shì)群體環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和享用權(quán)保護(hù)的代言人，也能夠?qū)⑸鐣?huì)公眾最迫切的環(huán)境訴求反饋給政府。環(huán)保社會(huì)組織通過(guò)向人大代表反映問(wèn)題、協(xié)商調(diào)解、舉報(bào)投訴、合法信訪、請(qǐng)求行政處理、環(huán)境司法維權(quán)等途徑參與環(huán)境維權(quán)。尤其是環(huán)境司法維權(quán)方面，新的《環(huán)境保護(hù)法》和修訂后《民事訴訟法》都對(duì)環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的三類社會(huì)組織，可以對(duì)破壞生態(tài)，環(huán)境污染以及損害社會(huì)公共利益的一系列行為向人民法院提起訴訟。

第六、扎根基層社區(qū)，著力生態(tài)治理。美麗中國(guó)建設(shè)生態(tài)治理的基點(diǎn)在社區(qū)，而社區(qū)生態(tài)治理的多元合作共治過(guò)程需要環(huán)保社會(huì)組織的參與。一方面，環(huán)保社會(huì)組織扎根于基層社區(qū)，有強(qiáng)大的號(hào)召力和深厚的社區(qū)基礎(chǔ)，容易獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和行動(dòng)支持，能夠在充分信任的基礎(chǔ)上傳遞綠色理念和生態(tài)文化;另一方面，環(huán)保社會(huì)組織作為社區(qū)生態(tài)治理主體，以共治共建共享為目標(biāo)，利用環(huán)保社會(huì)組織的主體優(yōu)勢(shì)，整合資源，挖掘潛能，專業(yè)介入，組織活動(dòng)，對(duì)外合作等充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織“社區(qū)環(huán)保力量的整合器、社區(qū)生態(tài)文化的傳播者、社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益的代言人”的角色，推動(dòng)社區(qū)生態(tài)治理的可持續(xù)發(fā)展。

二、環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)面臨的主要困境

第一、觀念轉(zhuǎn)型仍有待提速。在政府層面，目前部分政府部門(mén)仍受到傳統(tǒng)政績(jī)觀影響，對(duì)于在環(huán)境治理體系建構(gòu)中環(huán)保社會(huì)組織的作用及意義理解較淺，存在過(guò)度限制、輕視培育、忽視發(fā)展的現(xiàn)象，甚至“怕添亂、惹麻煩”，缺乏積極主動(dòng)推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的熱情;在環(huán)保社會(huì)組織層面，存在把參與環(huán)境保護(hù)簡(jiǎn)單化理解的傾向，對(duì)諸如環(huán)境訴訟、環(huán)境社會(huì)服務(wù)、環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償?shù)热狈ψ銐虻年P(guān)注了解;在企業(yè)層面，一直缺乏對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的了解，認(rèn)為環(huán)保社會(huì)組織只會(huì)給企業(yè)帶來(lái)各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn);在社會(huì)公眾層面，美麗中國(guó)的生態(tài)理念以及對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同感仍有待提升。

第二、制度框架仍需要完善。首先，環(huán)保社會(huì)組織的“合法身份獲得”仍然比較艱難，即使是新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)，也沒(méi)有根本改變環(huán)保社會(huì)組織注冊(cè)難的問(wèn)題，使得大量環(huán)保組織游離于體制之外，處于灰色活動(dòng)地帶。此外，由于涉及三大社會(huì)組織的條例修訂遲遲未出，環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展受到較大影響;其次，雖然我國(guó)相繼制定出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等政策，但對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織如何參與環(huán)境治理始終沒(méi)有一個(gè)具體的可操作性的規(guī)定，更多是比較籠統(tǒng)粗線條的內(nèi)容，使得環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)缺乏有力的政策規(guī)章支持。

第三、運(yùn)行機(jī)制仍需要優(yōu)化。在政府與環(huán)保社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)方面，政社聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及信息共享，相互依賴的良性互動(dòng)機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)，“導(dǎo)致有限的環(huán)保資源浪費(fèi)以及環(huán)保手段碎片化”;在環(huán)保社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)方面，沒(méi)有建立和暢通“社社聯(lián)合，社社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，環(huán)保樞紐型組織功能發(fā)揮不夠，環(huán)保社會(huì)組織合作交流明顯不足，資源整合共享和合作參與環(huán)境治理的缺乏深度;在強(qiáng)化對(duì)環(huán)保社會(huì)組織管理規(guī)范方面，由于管理體制不健全，缺乏服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則和信息公開(kāi)，環(huán)保社會(huì)組織依然存在活動(dòng)較隨意、服務(wù)質(zhì)量參差不齊、作用發(fā)揮有限以及社會(huì)影響力有限、社會(huì)公信力不高等問(wèn)題。

第四、組織能力仍需要加強(qiáng)。環(huán)保組織在服務(wù)供給、專業(yè)能力及理論知識(shí)方面等面臨困境，而這不僅限制了組織自身的行動(dòng)和指導(dǎo)能力，還影響了服務(wù)供給的質(zhì)量提升。在內(nèi)部治理能力方面，多數(shù)環(huán)保社會(huì)組織尚未建立科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模糊，責(zé)權(quán)關(guān)系不清;缺乏民主決策過(guò)程，內(nèi)部自律機(jī)制形同虛設(shè);人力資源未發(fā)揮聚合作用，管理績(jī)效未能體現(xiàn)。在組織的可持續(xù)發(fā)展能力層面，大部分環(huán)保社會(huì)組織對(duì)于戰(zhàn)略均衡發(fā)展的重視度較低、組織和服務(wù)品牌培育以及社會(huì)公信力建設(shè)等，忽視環(huán)保社會(huì)組織的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，對(duì)“組織品牌建設(shè)”和“項(xiàng)目品牌建設(shè)”重視不夠，社會(huì)公信力也有待加強(qiáng)。

三、環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）理順政社關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的支持力度

第一、重構(gòu)政社關(guān)系，加快觀念轉(zhuǎn)型。重構(gòu)政社關(guān)系的邏輯起點(diǎn)在于美麗中國(guó)建設(shè)需要環(huán)保社會(huì)組織的共同參與，而這里的政社關(guān)系應(yīng)該是一種扁平結(jié)構(gòu)下多維發(fā)展的合作共治關(guān)系。首先，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織在美麗中國(guó)建設(shè)格局發(fā)揮的作用中給予肯定，科學(xué)且理性地處理好與環(huán)保社會(huì)組織的關(guān)系，既介入又不過(guò)度介入，理順彼此的關(guān)系，與環(huán)保社會(huì)組織建立良好的合作關(guān)系，強(qiáng)化溝通、協(xié)調(diào)、合作、交流，形成邊界清晰、互動(dòng)合作的美麗中國(guó)環(huán)境治理的“善治格局”;其次，環(huán)保社會(huì)組織在參與建構(gòu)社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)中應(yīng)避免高度依附政府的路徑依賴和缺乏公平性的契約關(guān)系達(dá)成。環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自身在政社關(guān)系中的地位和功能，堅(jiān)持理性協(xié)商和建設(shè)性參與，保持必要的獨(dú)立性和自主性。

第二、建立制度體系，完善法律保障。制度體系是環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)的制度準(zhǔn)則、制度規(guī)范、制度基礎(chǔ)以及制度保障，具有全面性、系統(tǒng)性及可操作性的特點(diǎn)。需要建構(gòu)包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等在內(nèi)的上下銜接，多維共存，合力共生的制度體系。首先，厘清對(duì)環(huán)保社會(huì)組織賦權(quán)和增權(quán)的法律邊界，適時(shí)增加環(huán)境社會(huì)服務(wù)、環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)權(quán)利;其次，應(yīng)加快完善三大社會(huì)組織行政法規(guī)的修訂，建立分級(jí)分類登記管理制度，強(qiáng)化環(huán)保社會(huì)組織“多元參與”的制度建設(shè)，以更好適應(yīng)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的生態(tài)需要;最后，加強(qiáng)推進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的規(guī)章意見(jiàn)，以解決環(huán)保社會(huì)組織管理規(guī)章模糊、不完善的問(wèn)題。

第三、健全運(yùn)行機(jī)制，深化管理服務(wù)。首先，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的規(guī)范管理與引導(dǎo)。發(fā)揮政府在環(huán)保社會(huì)組織參與美麗中國(guó)建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)作用，突出業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行業(yè)監(jiān)管，并且引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織聯(lián)合建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織規(guī)范、服務(wù)準(zhǔn)則、信息公開(kāi)和內(nèi)在自律規(guī)則，建立公眾參與社會(huì)影響與效果評(píng)價(jià)體系，并且進(jìn)一步完善環(huán)保社會(huì)組織的數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，政府應(yīng)建立與環(huán)保社會(huì)組織穩(wěn)定的溝通交流機(jī)制。由政府牽頭建立常態(tài)化、多元化的溝通交流平臺(tái)，推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織參加座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及定期召開(kāi)公眾參與沙龍、論壇。再次，健全政府向環(huán)保社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。建立完善政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保公共服務(wù)的選擇機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制等，促進(jìn)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法治化。最后，創(chuàng)新環(huán)保社會(huì)組織“資源組合”的統(tǒng)籌機(jī)制。優(yōu)化社會(huì)資源，統(tǒng)籌動(dòng)員社會(huì)力量尤其是企業(yè)和專業(yè)志愿者參與環(huán)境治理，采取“政府、企業(yè)、公眾出資，社會(huì)化運(yùn)營(yíng)管理的模式，募集資金支持環(huán)保公益項(xiàng)目活動(dòng)”;建立資源網(wǎng)絡(luò)，以環(huán)保為使命組建環(huán)保人才咨詢庫(kù)、環(huán)保專家資源庫(kù)、環(huán)保項(xiàng)目需求庫(kù)和可用資源庫(kù)。

（二）促進(jìn)能力建設(shè)，增進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力

第一、健全治理結(jié)構(gòu)，提高環(huán)保社會(huì)組織的自身發(fā)展能力。堅(jiān)持組織發(fā)展理念，注重環(huán)保社會(huì)組織的內(nèi)涵式發(fā)展，“逐步從初始發(fā)展階段發(fā)現(xiàn)和描述環(huán)境問(wèn)題到后期提供解決方案，從資金導(dǎo)向逐漸過(guò)渡到打造品牌，并要提升跨界合作能力”。督促環(huán)保社會(huì)組織建立完善權(quán)力機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的合理分工、互相監(jiān)督、有效制衡的現(xiàn)代社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，制定章程和各項(xiàng)規(guī)章制度，完善制度約束機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展為權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、制衡有效、依法自治的法人主體。

第二、提供專業(yè)服務(wù)，提升環(huán)保社會(huì)組織專業(yè)化建設(shè)。首先，強(qiáng)化專業(yè)理念，著重專業(yè)服務(wù)，聚焦社會(huì)組織治理能力、創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力以及協(xié)調(diào)能力，提升服務(wù)績(jī)效，打造服務(wù)品牌，著重品牌社會(huì)組織和社會(huì)組織品牌項(xiàng)目建設(shè)。其次，引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織走差異化發(fā)展道路，推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織根據(jù)實(shí)際情況匯聚最擅長(zhǎng)領(lǐng)域，并以此形成核心競(jìng)爭(zhēng)力和品牌服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)而影響環(huán)保社會(huì)組織整體差異化的發(fā)展格局。最后，加強(qiáng)職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)底蘊(yùn)和職業(yè)化素養(yǎng)，重視內(nèi)部挖掘和重點(diǎn)培養(yǎng)，吸引優(yōu)秀社會(huì)組織管理人才和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)人才，尤其是在環(huán)保領(lǐng)域有專業(yè)背景且熱衷于參與環(huán)境治理的專業(yè)人才加入到環(huán)境治理專業(yè)隊(duì)伍中。