水利工程安全與質(zhì)量監(jiān)督管理體系存在問題與對策研究

金秀實(shí)

(遼寧省岫巖滿族自治縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鞍山 114300)

1 發(fā)展歷程

1.1 政府全面行政管理

建國初期，我國實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度決定了單純消費(fèi)建筑材料和國家投資屬于水利工程建設(shè)活動的主要特征，其建設(shè)管理過程全面由政府承擔(dān)。政府水行政管理部門負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，行政部門直接下達(dá)相應(yīng)的施工任務(wù)，實(shí)行建設(shè)材料計(jì)劃供應(yīng)和建設(shè)投資層層撥付的方式，行政部門的附屬物以水利工程建設(shè)、施工和設(shè)計(jì)單位為主，即被迫執(zhí)行水利工程建設(shè)的單位。

水利工程在該階段實(shí)行的為政府全面行政管理模式，具體的質(zhì)量監(jiān)督工作按照上、下級模式推行，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范且未形成普遍適用的評定標(biāo)準(zhǔn)，非建筑專業(yè)領(lǐng)域?yàn)榻ㄔO(shè)單位人員主要來源，施工單位的自我控制為保證安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量的主要模式，由此形成的施工單位安全檢查和內(nèi)部質(zhì)量制度較為單一[1-5]。

1.2 政府督察與建設(shè)單位結(jié)合

1978年以來，對于水利工程的建設(shè)掀起了新的高潮，與此同時(shí)工程管理制度發(fā)生了重大改變，如投資主體多元化、施工單位獨(dú)立運(yùn)行、資金有償使用和建設(shè)項(xiàng)目承包制等，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)者的逐步轉(zhuǎn)變。在一定程度上強(qiáng)化了各參建單位間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但是利益最大化、工程安全、質(zhì)量之間的矛盾日趨突出[6]。

這一階段水利工程建設(shè)管理逐漸形成建設(shè)單位與政府部門綜合管理的模式，工程管理工作主要由相應(yīng)規(guī)模的施工單位負(fù)責(zé)，而政府部門退居幕后。施工單位接受建設(shè)單位或水行政主管部門的委托，部門分包或全過程承包水利工程建設(shè)項(xiàng)目。為了確保工程質(zhì)量和安全施工政府出臺了相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)范，然而管理體制改革還處于初始時(shí)期，頒布實(shí)施的一些制度、政策還不完善，無法較好的控制水安全、質(zhì)量、投資和工期等，實(shí)際建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)投資超預(yù)算、工期延期等現(xiàn)象[7]。

1.3 水利工程安全與建設(shè)質(zhì)量政府監(jiān)督

1986年水電工程質(zhì)量監(jiān)督總站的成立標(biāo)志著我國首個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的形成，其基本框架劃分為分站、中心站和總站三級，如圖1。另外，超標(biāo)承包、建設(shè)監(jiān)理和業(yè)主負(fù)責(zé)制于1988年成為我國水利工程的建設(shè)管理新模式；1997年，水利部正式頒布的有關(guān)文件明確了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的任務(wù)和性質(zhì)，并提出將其應(yīng)用于水利工程的各類建設(shè)項(xiàng)目。

根據(jù)工程安全生產(chǎn)和管理目標(biāo)要求，適當(dāng)調(diào)整了各級職能和流域管理結(jié)構(gòu)各分站的命長，至此代表管理體系的初步形成。

圖1 質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)示意圖

2 現(xiàn)階段存在的主要問題

2.1 法規(guī)制度不健全

當(dāng)前，我國的現(xiàn)狀是各個(gè)專業(yè)的建設(shè)工程由與之對應(yīng)的交通運(yùn)輸、水利、鐵道和城建部等多個(gè)部門分行業(yè)管理。但是頒布實(shí)施的法規(guī)，僅僅對建設(shè)活動中中的路線、設(shè)備、管道等配套活動和房屋建筑工程作出了法律約束，而對于水利工程等其它行業(yè)的建設(shè)管理缺乏可操作性、專業(yè)性和針對性的法律。

1997年發(fā)布的水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)內(nèi)容已落后于時(shí)代發(fā)展，各類問題日趨凸顯，如質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的性質(zhì)是什么？對于可以設(shè)立獨(dú)立事業(yè)法人的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如何實(shí)施有效的管理及其與水管部門的關(guān)系等。

2.2 組織機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性

隨著各級水管部門機(jī)構(gòu)的改革和改革開放形勢的不斷發(fā)展，當(dāng)前出現(xiàn)的質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組織形式主要包括：①采取合署辦公模式的水管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了“兩塊牌子，一套人馬”的現(xiàn)象；②在水行政主管部門內(nèi)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而設(shè)立于同一體系內(nèi)的相關(guān)事業(yè)單位為具體實(shí)施管控工作的機(jī)構(gòu)；③接受水管部門委托和管理的事業(yè)法人單位從事監(jiān)督工作，同時(shí)該單位為專門的獨(dú)立結(jié)構(gòu)。更名后的工程安全與質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)其組織形式未發(fā)生較大的變化，前兩種組織形式是以行政管理單位定位安全與質(zhì)量監(jiān)督結(jié)構(gòu)，而后一種組織形式是以獨(dú)立的事業(yè)法人單位接受水管部門委托開展安全與質(zhì)量監(jiān)督工作。雖然，當(dāng)前采取的是分級設(shè)置安全與質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但不同的組織形式使得實(shí)際管理過程中很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)[8]。

2.3 制度執(zhí)行不到位

法規(guī)制度的執(zhí)行為保證管理體系有效運(yùn)行的關(guān)鍵，目前有關(guān)法規(guī)制度的執(zhí)行還存在著許多的問題，具體如下：

1)中小型水利工程建設(shè)受到人力、物理和經(jīng)費(fèi)等條件的制約，管控過程比較復(fù)雜且費(fèi)用相對較低，從而導(dǎo)致無法正常開展相應(yīng)的工作。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在質(zhì)檢技術(shù)手段落后、經(jīng)費(fèi)不足、無編制等問題，尤其是安全與質(zhì)量監(jiān)督總站更名后在一定程度上增加了安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)，但是相應(yīng)的管理人員與費(fèi)用并沒有增多，在安全監(jiān)督工作過程中缺乏可供參考執(zhí)行的規(guī)范。所以，對于安全監(jiān)督工作的開展產(chǎn)生較為不利的制約。

2)多種形式的投資模式為水利工程建設(shè)現(xiàn)階段的典型特點(diǎn)，對于以非水利系統(tǒng)投資為主的工程建設(shè)項(xiàng)目，監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以開展安全與質(zhì)量監(jiān)督工作。有些管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目與當(dāng)前的法規(guī)和制度明顯不符，且很容易出現(xiàn)重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生巨大的資源浪費(fèi)和監(jiān)督執(zhí)行力度低下的問題。

3 水利工程安全與質(zhì)量監(jiān)督管理體系

3.1 建設(shè)安全與質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)體系

西方國家是在統(tǒng)一、完善、嚴(yán)格的法制基礎(chǔ)上建立的水利工程監(jiān)督管理體系，例如英國的管理體系可劃分為法律層、條理層、技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)層3個(gè)等級，其中法規(guī)體系的最高層次為水利工程安全與質(zhì)量監(jiān)督法律，該層次的法律效力最高；為了更好的實(shí)施法律，進(jìn)一步細(xì)化的法律條款可以形成形影的實(shí)施細(xì)則與條理，而明確規(guī)定了施工細(xì)節(jié)、工程管理與技術(shù)實(shí)施流程的為第3層，如圖2。

圖2 工程質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系

3.2 推行行政許可制度

針對技術(shù)人員、管理單位和組織機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理及注冊許可制為西方國家工程管理的普遍做法，通過檢查工程建設(shè)活動、檢測主體質(zhì)量、質(zhì)量認(rèn)證以及推行項(xiàng)目申報(bào)、工程使用和施工許可，實(shí)現(xiàn)水利工程的全過程綜合管理。

德國是對于新建和改進(jìn)工程，全部由審查機(jī)構(gòu)實(shí)行強(qiáng)制性監(jiān)督，且組成審查公司的質(zhì)量監(jiān)督工程師均取得政府注冊許可的證書。其中，業(yè)主提出使用許可申請的基本前提是工程項(xiàng)目通過審查且取得相應(yīng)的證明材料，政府建設(shè)主觀部門認(rèn)為不違背州建筑法規(guī)或其它相關(guān)法律且所提交的證明材料完整，該條件下可頒布水利工程使用許可證書，在取得主管部門使用許可前任何建筑物一律不得占用或使用。

3.3 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和專業(yè)人士作用

國外的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督審查和市場機(jī)制的有效運(yùn)行，一般是以行業(yè)協(xié)會和專業(yè)組織為依托、以專業(yè)的工程咨詢方實(shí)現(xiàn)有效的控制作用。在審核和認(rèn)可水利工程管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，接受政府委托或授權(quán)實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推行考核注冊制度和專業(yè)的教育培訓(xùn)，充分發(fā)揮技術(shù)人員和研究者的功能作用，直接監(jiān)督管理水利工程建設(shè)活動。行業(yè)協(xié)會和專業(yè)組織在很大程度上推動了行業(yè)發(fā)展，通過積極承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督工作逐漸成為政府部門的得力助手，通過管理體制改革、加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范操作和提升行業(yè)社會地位等，對監(jiān)管控水利工程質(zhì)量發(fā)揮巨大作用[7-8]。

4 完善監(jiān)督管理體系

4.1 健全法規(guī)體系

借鑒西方國家的工程質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系，我國還需要進(jìn)一步建立統(tǒng)一、完善、嚴(yán)格的法規(guī)體系，從技術(shù)、法規(guī)和法律3個(gè)層次明確水利工程建設(shè)管理的法律約束；另外，針對當(dāng)前現(xiàn)狀及其存在的問題亟需完善管理體系，加快推進(jìn)操作性強(qiáng)、緊密結(jié)合實(shí)際的綜合管理體系的建設(shè)。

4.2 理順管理關(guān)系

2008年，水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)被取消，該項(xiàng)目僅僅保留于政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)，同時(shí)明確了水利工程質(zhì)量監(jiān)督為政府職責(zé)的組成部分，屬于政府行為。水利工程管控的主體應(yīng)擔(dān)任組織者的角色，而實(shí)際的監(jiān)督執(zhí)法行為通過雇傭“裁判”來行使，換而言之就是由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)落實(shí)具體的監(jiān)督管理工作。現(xiàn)行法規(guī)明確規(guī)定全國水利工程監(jiān)督管理由國家水主管部門承擔(dān)，具體的工作可以委托相應(yīng)的機(jī)構(gòu)實(shí)施。針對工程項(xiàng)目的監(jiān)管空座由接受水管部門委托的機(jī)構(gòu)實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政結(jié)構(gòu)改革和精簡政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。

所以，被監(jiān)督者-監(jiān)督結(jié)構(gòu)-政府部門之間的管理關(guān)系迫切需要得到明確，從而更好的實(shí)施監(jiān)控工作，針對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為由具有授權(quán)的監(jiān)督部門或政府出發(fā)，由此實(shí)現(xiàn)對各參建單位安全生產(chǎn)和施工過程有效控制的目的。

由得到政府一定授權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或政府處罰監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，由此實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)各參建方安全生產(chǎn)行為和主體質(zhì)量有效控制的目標(biāo)，這也是管理體系的未來發(fā)展方向。

4.3 規(guī)范管理行為

規(guī)范管理為正常運(yùn)行監(jiān)督管理體系的重要保障，因此可建立以下制度確保水利工程的高效管理：

1)推行市場準(zhǔn)入制度。通過實(shí)行工程師注冊制、考核準(zhǔn)入和資質(zhì)等級注冊制等，保障水利工程安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量，提升技術(shù)人員和監(jiān)督結(jié)構(gòu)的管控能力。

2)市場操作寬松制度。為進(jìn)一步提升監(jiān)督結(jié)構(gòu)的監(jiān)督能力允許跨區(qū)域資源調(diào)節(jié)和配置，通過規(guī)范的河?xùn)|約束機(jī)制開放工程安全與質(zhì)量監(jiān)督市場。

5 結(jié) 論

如何切實(shí)提升工程管理水平、確保工程建設(shè)質(zhì)量以及工程項(xiàng)目分階段管控為當(dāng)前研究亟待解決的問題。結(jié)合不同時(shí)期的工程管控特點(diǎn)，從多個(gè)不同的角度探討了當(dāng)前存在的問題，借鑒國外先進(jìn)的管理模式提出理順管理關(guān)系、健全法規(guī)體系和規(guī)范管理行為等有效的改進(jìn)措施。通過專業(yè)化服務(wù)具備獨(dú)立事業(yè)法人的工程安全與質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，對于推動我國水利工程更高效、更公正、更完善的安全與質(zhì)量監(jiān)督管理工作發(fā)揮著重要作用。