協(xié)同創(chuàng)新視角下“伙伴園區(qū)”建設探究
——以南京市為例

劉玉棟 姜 玲 胡先杰

(南京市火炬高技術產業(yè)開發(fā)中心，江蘇 南京 210018)

0 引言

長三角城市群是我國科教資源最密集、創(chuàng)新能力最強、產業(yè)基礎最好、開放程度最高的區(qū)域之一。在2019年1月27日召開的建設“長三角創(chuàng)新圈”專家研討會上，上海、南京、杭州、合肥等地專家建議，要在沿線城市設立若干“伙伴園區(qū)”，鼓勵產業(yè)關聯(lián)度高的高新園區(qū)之間建立富有活力的伙伴關系，構建共同推動創(chuàng)新、共同培育產業(yè)、共同享受利益的良好機制，“伙伴園區(qū)”的理念正在進入公眾視野。同時，根據(jù)中國知網數(shù)據(jù)庫檢索結果，以“伙伴園區(qū)”為篇名進行檢索僅得到2篇中文文獻[1-2]，且文獻發(fā)表時間相對較早、主題內容發(fā)散，對當前高質量發(fā)展背景下推進“伙伴園區(qū)”建設發(fā)展并無有效參考價值，相關研究基本處于空白狀態(tài)。本文從“伙伴園區(qū)”理念出發(fā)，結合相關理論基礎和國內實踐，以南京市為例進一步探討“伙伴園區(qū)”建設模式、運作機制等相關問題，為在更大范圍推進“伙伴園區(qū)”建設提供借鑒參考。

1 “伙伴園區(qū)”建設理論基礎

單從字面理解來看，“伙伴園區(qū)”是指兩個或多個園區(qū)之間的互助合作關系；從深層次意義來看，“伙伴園區(qū)”更多是指兩個或多個有共建合作基礎或意愿的園區(qū)，在產業(yè)政策和區(qū)域規(guī)劃的指導下，在政府和市場的雙重推動下，為實現(xiàn)合作共贏、協(xié)調發(fā)展和促進產業(yè)梯度轉移而開展的一種跨區(qū)域經濟合作關系[3]，更加強調不同園區(qū)間協(xié)同發(fā)展目標和協(xié)同動力機制。

在協(xié)同目標方面，高新園區(qū)主體之間的協(xié)同發(fā)展目標基本可以概括為產業(yè)協(xié)同、功能協(xié)同、服務協(xié)同和品牌協(xié)同4種類型[4]，其中，產業(yè)協(xié)同是指不同園區(qū)結合自身區(qū)位特征、資源稟賦等，通過促進資源多向流動和競爭優(yōu)勢互補，形成產業(yè)共同發(fā)展的良好局面；功能協(xié)同是指園區(qū)主體的科技研發(fā)、創(chuàng)業(yè)孵化、資源集聚、輻射帶動、產業(yè)化、城市化等功能與園區(qū)實際有機結合,在整個地方創(chuàng)新網絡系統(tǒng)內進行統(tǒng)籌安排、合理配置,實現(xiàn)園區(qū)功能錯位和功能互補；服務協(xié)同是指在地方創(chuàng)新網絡系統(tǒng)中,多個園區(qū)主體基于綜合服務而產生的協(xié)同；品牌協(xié)同是指知名度較高、品牌附加值較高的高新園區(qū)與知名度較低的高新園區(qū)圍繞品牌聯(lián)合實現(xiàn)的協(xié)同。

在協(xié)同動力方面，高新園區(qū)主體之間的協(xié)同發(fā)展動力機制大致可以概括為利益誘導機制、政府推動機制、資源約束機制、市場驅動機制4種類型[5-6]，其中，利益誘導機制是指園區(qū)各主體進行跨區(qū)域合作的前提是利益共贏；政府推動機制是指在政府統(tǒng)籌協(xié)調、推動下，不同園區(qū)為形成資源共享、縮小區(qū)域差距、實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展而進行的跨區(qū)域合作；資源約束機制是指園區(qū)為突破企業(yè)加速擴張、可用空間資源有限的瓶頸而進行的外部區(qū)域拓展；市場驅動機制是指由市場競爭、協(xié)作以及市場需求吸引而促使不同園區(qū)各主體自主開展跨區(qū)域經濟合作。

同時，“伙伴園區(qū)”本質上是一種跨區(qū)域合作關系，其合作模式的選擇也是推進建設過程中的一個重要問題。目前，“飛地經濟”模式是園區(qū)跨區(qū)域合作中最具代表性的模式之一，是指兩個互相獨立、經濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補和經濟協(xié)調發(fā)展。相較于傳統(tǒng)區(qū)域合作模式，這種模式的主要優(yōu)勢在于：一是在轉移規(guī)模上，有助于由點對點的企業(yè)轉移轉變?yōu)閰^(qū)對區(qū)的產業(yè)轉移；二是在承接內容上，有助于由單純的資金承接轉變?yōu)楣芾砼c項目的復合承接；三是在合作關系上，有助于由以往發(fā)達地區(qū)帶動不發(fā)達地區(qū)轉變?yōu)槎吖餐l(fā)展，互惠互利。

2 “伙伴園區(qū)”建設實踐

目前，盡管“伙伴園區(qū)”這一理念尚未得到廣泛普及，但國內一些城市在促進園區(qū)協(xié)同發(fā)展方面早有相關探索實踐，已積累了一些有益做法和經驗。從具體的合作模式來看，主要體現(xiàn)為園區(qū)共建、品牌共享和政策扶持3種類型。

2.1 園區(qū)共建模式

(1)國內合作共建。武漢大都市區(qū)在打造“飛地經濟”的過程中，與其它城市約定在一定區(qū)域內共同開發(fā)建設園區(qū)。例如，中國光谷·黃岡科技園由武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)與黃岡市人民政府共建而成，雙方共同成立光谷·黃岡科技產業(yè)園管委會，實行全面管理，全權負責園區(qū)的規(guī)劃、建設、管理和招商等事務[7]。

(2)國際合作共建。蘇州工業(yè)園被譽為中國改革開放的試驗田、科學發(fā)展的示范區(qū)，而借鑒新加坡經驗是其成功的一個關鍵因素。1994年，蘇州工業(yè)園區(qū)成為新加坡軟件產業(yè)轉移的載體。20多年來，新加坡的發(fā)展軌跡在園區(qū)滲透、延伸方面賦予了園區(qū)更具活力的內涵，產生了深遠的示范性效應。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)一方面高水平“引進來”，大力推進擇商選資，提升利用外資水平；另一方面高水平“走出去”，積極參與“一帶一路”、長江經濟帶、長三角一體化等戰(zhàn)略，在“一帶一路”沿線22個國家和地區(qū)投資布局，園區(qū)模式成功在中白(白俄羅斯)、中阿(阿聯(lián)酋)、中哈(哈薩克斯坦)等合作項目上輻射推廣。

2.2 品牌共享模式

(1)武漢東湖實踐。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)咸寧產業(yè)園由武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)與咸寧市人民政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同發(fā)起建設。根據(jù)戰(zhàn)略合作協(xié)議，武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在咸寧高新區(qū)加掛“中國光谷·咸寧高新技術產業(yè)園”銘牌，與咸寧高新區(qū)建立信息共享及工作協(xié)調機制，建立產業(yè)支持機制、園區(qū)共建機制、高層次人才及干部交流機制等，在規(guī)劃編制、科技創(chuàng)新等方面對咸寧高新區(qū)進行幫扶和引導[7]。

(2)江蘇中關村實踐。江蘇中關村科技產業(yè)園是由常州市人民政府和中關村科技園區(qū)管委會合作設立的高新技術產業(yè)園區(qū)，其是中關村在北京市外設立的第一個科技產業(yè)園區(qū)。產業(yè)園依托“中關村”在品牌、科技、人才、項目等方面的資源優(yōu)勢，發(fā)揮常州市區(qū)位交通便利、產業(yè)基礎扎實、配套功能齊全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特點，將中關村的技術優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢和溧陽的區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢相結合，著力打造為“五園一區(qū)”，起到了良好效果[8]。

2.3 政策扶持模式

借助京蒙對口幫扶政策，中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與烏蘭察布市察哈爾經濟技術開發(fā)區(qū)簽署戰(zhàn)略友好合作框架協(xié)議，規(guī)劃建設了烏蘭察布中關村科技產業(yè)園，這是內蒙古唯一一個中關村共建園區(qū)，它既可以更多承接北京大數(shù)據(jù)及相關產業(yè)的轉移和外溢，充分利用北京的高端人才、科技等優(yōu)勢，高起點推進大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展，又可以為京津地區(qū)用戶提供數(shù)據(jù)支持和服務[9]。

可以看到，隨著我國產業(yè)轉移與區(qū)域合作的不斷深入，不同層級、不同類型區(qū)域間社會經濟的聯(lián)系也愈發(fā)頻繁，以“伙伴園區(qū)”為主要形式的跨區(qū)域經濟合作模式已逐漸成為優(yōu)化區(qū)域產業(yè)布局、增強區(qū)域整體競爭力、促進區(qū)域經濟合作的重要途徑。同時，各地區(qū)在推進“伙伴園區(qū)”建設的具體實踐中，在沿著“協(xié)同動力激發(fā)→協(xié)同模式選擇→協(xié)同目標實現(xiàn)”這一基本路徑的基礎上，更加需要結合地區(qū)實際情況，通過多元化的模式選擇來推動“伙伴園區(qū)”建設取得實效(見圖1)。

圖1 “伙伴園區(qū)”協(xié)同發(fā)展機理

3 南京市“伙伴園區(qū)”建設

3.1 建設現(xiàn)狀

2017年11月，南京市發(fā)布《南京市科技園區(qū)整合設立工作方案》，把全市原有的83個科技園區(qū)整合設立成15個高新園區(qū)。2018年12月，為有效消除全市15個高新園區(qū)在高新區(qū)行政級別(國家級、省級和市級)之間的“層級差異”、所在區(qū)域(主城區(qū)和郊區(qū))之間的“空間差異”和產業(yè)類別之間的“結構差異”，推動創(chuàng)新要素在高新園區(qū)集聚發(fā)展，南京市印發(fā)《南京市推進高新園區(qū)高質量發(fā)展行動方案》，明確提出設立一系列“伙伴園區(qū)”，探索建立“科技孵化在城區(qū)、產業(yè)轉移在郊區(qū)”的跨區(qū)域聯(lián)動發(fā)展模式。目前，南京市15個高新園區(qū)中已有12個高新園區(qū)完成簽約結對，園區(qū)數(shù)量占比達到80%，基本形成覆蓋全市范圍的“一對一”“一對多”的伙伴合作關系。

從已結成“伙伴園區(qū)”的合作基礎來看，具有主體多元化、資源互補性的顯著特征。例如，有些園區(qū)是國家級高新區(qū)，有些園區(qū)只是市級高新區(qū)，雙方合作在于園區(qū)主導產業(yè)相近，可以加強品牌聯(lián)合，共同培育產業(yè)，打造相關產業(yè)創(chuàng)新集群；有些主城高新區(qū)缺的是土地，有些副城高新區(qū)缺的是配套，雙方合作在于可以實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補、打破邊界效應；有些園區(qū)產業(yè)類別主要以工業(yè)為主，有些園區(qū)產業(yè)類別主要以服務業(yè)為主，雙方合作可以深入推動招商引資項目跨區(qū)域落地、存續(xù)企業(yè)跨區(qū)域轉型、先進制造業(yè)總部企業(yè)跨區(qū)域基地建設等。這些特征的存在，也從側面表明了支持推進“伙伴園區(qū)”建設的現(xiàn)實必要性和重要性(見圖2)。

圖2 南京市“伙伴園區(qū)”建設目標

3.2 建設模式

從南京市“伙伴園區(qū)”建設實踐來看，在建設模式上更加偏向于園區(qū)共建模式，具體體現(xiàn)為雙向發(fā)展飛地經濟、共建海外創(chuàng)新中心、推進產業(yè)生態(tài)圈合作等多種形式。

(1)雙向發(fā)展飛地經濟。以建鄴高新區(qū)、溧水高新區(qū)合作為例，建鄴高新區(qū)規(guī)劃面積為10.09km2，且金融和高科技服務業(yè)為重點產業(yè)，溧水高新區(qū)規(guī)劃面積24.38km2，且有溧水開發(fā)區(qū)為支撐，以高端制造業(yè)為重點產業(yè)。根據(jù)調研信息顯示，一家在電影放映機械設備研發(fā)生產領域具有全球影響力的企業(yè)，有意落戶建鄴高新區(qū)，需要2萬多m2的生產空間，但建鄴高新區(qū)難以滿足其需求。針對主城缺土地、副城缺配套的現(xiàn)實矛盾，建鄴高新區(qū)與溧水高新區(qū)簽約，設立南京首對“伙伴園區(qū)”，共同打造“建鄴區(qū)經濟飛地、溧水區(qū)科創(chuàng)飛地”，雙方立足自身優(yōu)勢通力合作，資源共享、優(yōu)勢互補，從而推動兩個高新園區(qū)的聯(lián)動高質量發(fā)展。

(2)共建海外創(chuàng)新中心。2019年，南京市引發(fā)《關于深化創(chuàng)新名城建設提升創(chuàng)新首位度的若干政策措施》，明確提出加強國際化發(fā)展，鼓勵高新園區(qū)在“一帶一路”、長三角一體化國家戰(zhàn)略發(fā)展背景下，結伴而行，大膽實踐。目前，全市已掛牌成立19個“南京海外協(xié)同創(chuàng)新中心”。其中，白下高新區(qū)的主導產業(yè)是軟件與信息技術產業(yè)，六合高新區(qū)的主導產業(yè)是智能制造、節(jié)能環(huán)保和新材料，雙方主導產業(yè)方向既有關聯(lián)又有錯位。通過建立“伙伴園區(qū)”關系，雙方攜手打造海外創(chuàng)新中心，共享海外創(chuàng)新資源，助推海外高端人才引進、先進技術轉化、產業(yè)項目招引、離岸孵化器建設，已分別在日本、芬蘭、盧森堡掛牌3個海外創(chuàng)新中心，為共同開發(fā)海外市場、集聚創(chuàng)新資源、深度融入全球創(chuàng)新鏈，開拓了新平臺。

(3)推進產業(yè)生態(tài)圈合作。產業(yè)生態(tài)圈是指某種(些) 產業(yè)在某個(些)地域范圍內業(yè)已形成(或按規(guī)劃將要形成) 的以某(些) 主導產業(yè)為核心的具有較強市場競爭力和產業(yè)可持續(xù)發(fā)展特征的地域產業(yè)多維網絡體系[10]。為此，南京市積極鼓勵主導產業(yè)相同或相近的伙伴園區(qū)，著力布局和集聚一批同類產業(yè)方向的上下游企業(yè)。例如，新港高新園將與溧水高新區(qū)合作打造激光產業(yè)創(chuàng)新集群，與棲霞高新區(qū)合作打造人工智能產業(yè)創(chuàng)新集群；江北新區(qū)將與浦口高新區(qū)合作打造集成電路產業(yè)創(chuàng)新集群，與六合高新區(qū)合作打造新材料產業(yè)創(chuàng)新集群。

3.3 運作機制

(1)高位協(xié)調、統(tǒng)籌推進。例如，新港高新園與高淳高新區(qū)成立雙方主要領導任組長，各相關部門負責人為成員的合作共建工作領導小組，強化對合作共建的統(tǒng)籌領導，建立了常態(tài)化工作對接合作機制，定期召開領導小組聯(lián)席會議，根據(jù)項目推進情況及時召開工作小組例會。

(2)功能互補、協(xié)同發(fā)展。各結對園區(qū)聚焦高端裝備、醫(yī)療健康、新材料等主導產業(yè)，在項目孵化、產業(yè)轉移等方面積極完善產業(yè)鏈，實施錯位、協(xié)同發(fā)展，推動主城和郊區(qū)空間載體功能互補，構建產業(yè)發(fā)展聯(lián)動機制。例如，鼓樓高新區(qū)與六合高新區(qū)通過總部在鼓樓、生產在六合的產業(yè)發(fā)展方式，已成功推進一個項目的合作。

(3)資源共享、互通有無。南京市15個園區(qū)在區(qū)位分布、資源稟賦、產業(yè)構成方面各有優(yōu)勢，掌握伙伴園區(qū)的資源特點有助于實施精準推介。例如，新港高新園邀請高淳高新區(qū)領導組團至新港高新園的興智科技園、紅楓科技園進行實地項目考察，為未來合作奠定堅實基礎。

(4)深度細化、全面合作。在“伙伴園區(qū)”聯(lián)盟建設、金融合作、公共平臺搭建、協(xié)同合作招商、開放創(chuàng)新合作、人才互動機制、利益分享機制等方面展開探索實踐，例如，江寧開發(fā)區(qū)高新園區(qū)重點圍繞節(jié)能環(huán)保、新材料等向六合高新區(qū)積極推薦優(yōu)質招商項目；高淳高新區(qū)與玄武高新區(qū)、新港高新園等建立了合作雙方人力資源對接機制，以共同開展招商招才宣傳推介。

4 推進南京市“伙伴園區(qū)”建設的對策建議

目前，南京市結合本地實際，在推進“伙伴園區(qū)”建設過程中進行了諸多有益的探索實踐，取得了一定成效。然而，配套政策不夠完善、招商環(huán)境不夠優(yōu)化、合作機制不夠健全等問題仍然制約著“伙伴園區(qū)”的跨區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，需進一步采取精準有力舉措，加快破解制約瓶頸。

4.1 加強頂層設計，完善政策體系

(1)強化市級層面“伙伴園區(qū)”發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調，市區(qū)兩級政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調，完善組織管理架構，健全議事協(xié)調機制，加強跨區(qū)域政策銜接，提高公共服務質量；發(fā)揮“伙伴園區(qū)”在對口支援、幫扶、協(xié)作中的積極作用；遵循市場規(guī)律，引導企業(yè)積極參與，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，著力提升合作園區(qū)開發(fā)建設、經營管理的市場化和專業(yè)化水平。

(2)成立“伙伴園區(qū)”領導機構，對合作領域、重大專項、目標任務、落實措施等做出安排部署，制定支持“伙伴園區(qū)”發(fā)展的政策措施及重大問題解決機制；對于實踐中總結出來的好經驗和好做法，可以先行先試、逐步推廣、積累經驗，制定出臺具有可操作性的土地、財政、金融、人才等方面的扶持政策。

4.2 健全管理協(xié)同，優(yōu)化運轉機制

(1)建立“伙伴園區(qū)”共建共管協(xié)調聯(lián)動機制，加強科學謀劃，進一步研究園區(qū)合作痛點、難點問題，加快出臺針對“伙伴園區(qū)”合作方式的詳細指導文件，明確雙方權責以及出現(xiàn)糾紛后處理問題的基本原則和指導方法；鼓勵合作園區(qū)雙方從區(qū)政府和園區(qū)管理機構都建立常態(tài)化的議事協(xié)調機制，加強產業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區(qū)建設、項目引進和運營管理中的問題。

(2)建立穩(wěn)定的利益共享和有效激勵機制，按市場化原則和方式開展“伙伴園區(qū)”合作，鼓勵合作雙方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作等模式，吸引社會資本參與“伙伴園區(qū)”有關項目開發(fā)和運營管理；建立卓有成效的激勵機制，探索實施跨區(qū)域經濟核算，允許GDP、工業(yè)產值、稅收等統(tǒng)計數(shù)據(jù)在“伙伴園區(qū)”雙方合作地區(qū)分解；鼓勵合作園區(qū)雙方選派優(yōu)秀的管理人才到對方園區(qū)任職，輸送先進的管理經驗、社會關系資源等，加大雙方人才交流力度，并將“伙伴園區(qū)”管理人才異地任職期間的績效和年限納入政績考評范圍，提升高級管理人才參與“伙伴園區(qū)”建設的積極性。

4.3 創(chuàng)新合作模式，促進協(xié)同發(fā)展

(1)創(chuàng)新“伙伴園區(qū)”聯(lián)合招商引資模式，將“伙伴園區(qū)”按產業(yè)優(yōu)勢進行分類，實行產業(yè)鏈捆綁聯(lián)合招商引資；通過產業(yè)鏈捆綁招商引資的方式實現(xiàn)產業(yè)鏈式轉移，統(tǒng)籌推進“伙伴園區(qū)”的項目落地；加大聯(lián)合招商力度，出臺招商有關獎勵政策文件，力爭通過招商引資，形成一批關聯(lián)度大、配套性好、帶動性強的產業(yè)集群，推動“伙伴園區(qū)”加速發(fā)展。

(2)打造協(xié)同創(chuàng)新的功能平臺，根據(jù)各高新園區(qū)的功能定位，重點強化高新園區(qū)的自主創(chuàng)新功能建設，充分鼓勵、吸收科研院?？蒲谐晒?，加快科技成果轉移轉化；鼓勵“伙伴園區(qū)”之間定期舉辦學術論壇、人才交換培養(yǎng)、聯(lián)合招商等活動，力爭降低要素流動的區(qū)域壁壘；圍繞“功能平臺聯(lián)動、企業(yè)交流互動”的目標,加大公共創(chuàng)新資源配置力度,鼓勵科研院所面向各高新園區(qū)的企業(yè)開放儀器設備，開展技術合作，加快推進以高新園區(qū)為核心的生產網絡形成和發(fā)展，引導鼓勵高新園區(qū)發(fā)揮協(xié)同作用，促進協(xié)同發(fā)展。