修訂森林法 推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
——訪國家林業(yè)和草原局副局長劉東生

文/綠色中國融媒體記者 耿國彪

2019 年12 月28 日，十三屆全國人大常委會(huì)第15 次會(huì)議表決通過了新修訂的《中華人民共和國森林法》，國家主席習(xí)近平同日簽署第39 號(hào)主席令予以發(fā)布，自2020 年7 月1 日起施行。近日，就森林法修訂的背景和意義、主要原則和內(nèi)容以及如何貫徹實(shí)施等問題，本刊記者采訪了國家林業(yè)和草原局副局長劉東生。

記者：森林法修訂的背景和意義是什么？

劉東生：森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)屏障。森林法自1985年施行以來，經(jīng)1998 年修正和2009 年打捆修改，對于保護(hù)和合理利用森林資源，加快國土綠化和生態(tài)建設(shè)，保障和促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了十分重要的作用。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，為林業(yè)改革發(fā)展提供了根本遵循。新時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制不斷建立健全，林業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了根本性變化。林業(yè)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展，助力脫貧攻堅(jiān)、推動(dòng)綠色發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2018 年，森林法修改列入《十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》一類立法項(xiàng)目。修訂森林法，對于深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，踐行綠水青山就是金山銀山理念，構(gòu)建林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

修訂森林法，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要立法成果。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視林業(yè)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本性問題；發(fā)展林業(yè)是建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，是全面建成小康社會(huì)重要內(nèi)容。森林關(guān)系國家生態(tài)安全，要著力推進(jìn)國土綠化、著力提高森林質(zhì)量、著力開展森林城市建設(shè)、著力建設(shè)國家公園。修訂后的森林法以建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)，將綠水青山就是金山銀山和綠色發(fā)展的理念貫穿在整部法律中，成為全行業(yè)全社會(huì)遵守的行為準(zhǔn)則，是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大成果。

劉東生參加綠化美化鄉(xiāng)村宣傳活動(dòng)

修訂森林法，是全面深化林業(yè)改革的制度保障。全面深化改革和全面依法治國在全面建成小康社會(huì)過程中如同“鳥之兩翼”“車之雙輪”，缺一不可。近年來，國有林場改革和重點(diǎn)國有林區(qū)改革全面展開，集體林權(quán)制度改革全面深化。涉及森林資源的健全自然資源資產(chǎn)管理體制、國有自然資源有償使用、國土空間開發(fā)保護(hù)等改革，正在穩(wěn)步推進(jìn)。本次森林法修訂將實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的改革舉措及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，強(qiáng)化了立法對林業(yè)改革發(fā)展的引領(lǐng)和保障。同時(shí)，林業(yè)必須改變傳統(tǒng)管理方式，按照“放管服”改革要求，簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，調(diào)動(dòng)林業(yè)經(jīng)營者的積極性，為全面深化林業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境。

修訂森林法，是推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。經(jīng)過不懈努力，我國森林資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)取得了顯著成就，但總體上仍然缺林少綠、森林質(zhì)量不高，森林生態(tài)系統(tǒng)的多種效益沒有充分發(fā)揮。本次修訂，就是要適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要，以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，科學(xué)設(shè)立規(guī)劃體系，合理規(guī)劃森林資源保護(hù)利用結(jié)構(gòu)和布局；按照生態(tài)區(qū)位和主導(dǎo)功能劃分公益林和商品林，并采取不同保護(hù)管理措施；制度引導(dǎo)科學(xué)經(jīng)營，強(qiáng)化森林經(jīng)營方案的地位和作用；制定森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，保障森林資源數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提高。

記者：森林法修訂的主要原則是什么？

劉東生：本次森林法修訂以堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生為出發(fā)點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，主要秉持四項(xiàng)原則：一是生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；二是尊重自然、順應(yīng)自然，遵循森林保護(hù)培育利用規(guī)律，統(tǒng)籌森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)；三是科學(xué)經(jīng)營、分類管理，突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用；四是原則性與靈活性相結(jié)合，立足國情，嚴(yán)明基本管護(hù)經(jīng)營制度的同時(shí)，為制定具體措施和下一步改革留出空間。

劉東生參加植樹活動(dòng)

記者：森林法修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在哪幾個(gè)方面？

劉東生：森林法修訂后共九章，八十四條。修訂的內(nèi)容主要有六個(gè)方面：

一是加強(qiáng)森林權(quán)屬保護(hù)。明確森林權(quán)屬關(guān)系，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是調(diào)動(dòng)林業(yè)經(jīng)營主體和投資者保護(hù)發(fā)展森林資源積極性的根本措施。本次修訂新增“森林權(quán)屬”一章，一方面結(jié)合中央近年來關(guān)于國有森林資源管理制度改革發(fā)展要求和《農(nóng)村土地承包法》修改，分別規(guī)范了國家所有和集體所有森林資源的權(quán)利主體、主要權(quán)能以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式和條件；另一方面體現(xiàn)平等保護(hù)和權(quán)利義務(wù)相一致原則，明確各類主體參與林業(yè)經(jīng)營的權(quán)利和保護(hù)、培育森林資源的義務(wù)。

二是實(shí)施森林分類經(jīng)營。為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對林業(yè)的多種需求，突出公益林和商品林各自主導(dǎo)功能，促進(jìn)森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種功能的發(fā)揮，林業(yè)從上世紀(jì)90 年代開始試點(diǎn)分類經(jīng)營，并取得了積極成效。本次森林法修訂，將這一成功做法總結(jié)上升為法律規(guī)范。明確公益林劃定范圍；規(guī)定公益林以嚴(yán)格保護(hù)、發(fā)揮生態(tài)效益為主，適度發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，商品林主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，由林業(yè)經(jīng)營主體依法自主經(jīng)營，在不破壞生態(tài)的前提下實(shí)現(xiàn)最優(yōu)價(jià)值；充實(shí)和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。在森林保護(hù)、林木采伐等相關(guān)規(guī)定中分別制定了相應(yīng)的保護(hù)管理制度。

三是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以規(guī)劃引領(lǐng)林業(yè)發(fā)展。將原森林法關(guān)于林業(yè)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步具化，發(fā)展規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合。明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃森林資源保護(hù)利用結(jié)構(gòu)和布局，制定森林覆蓋率、森林質(zhì)量、森林蓄積量和林地保有量等目標(biāo)。林業(yè)主管部門根據(jù)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，還可以結(jié)合本地實(shí)際，編制林地保護(hù)利用、造林綠化、森林經(jīng)營等專項(xiàng)規(guī)劃。

四是加強(qiáng)森林資源保護(hù)。堅(jiān)持用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)森林、林木和林地。修訂后的森林法將天然林全面保護(hù)制度寫入法律，規(guī)定嚴(yán)格限制天然林采伐。根據(jù)森林防滅火體制機(jī)制的改革精神，明確了人民政府及其應(yīng)急管理、林業(yè)、公安等部門在森林火災(zāi)預(yù)防、撲救和處置等工作中的職責(zé)。為確保林地保有量不減少，形成了占用林地總量控制、建設(shè)項(xiàng)目占用林地審核、臨時(shí)占用林地審批、直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地審批的林地用途管制制度體系。

五是改革林木采伐管理制度。為適應(yīng)行政審批制度改革的要求，堅(jiān)持“放管服”相結(jié)合，對采伐制度進(jìn)行了完善。在強(qiáng)化森林經(jīng)營方案的地位和作用的基礎(chǔ)上，為提高采伐限額編制科學(xué)性，進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任，下放了采伐限額審批權(quán)限；完善了采伐許可證的核發(fā)程序和條件，明確要求縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)采取措施，方便申請人辦理采伐許可證。規(guī)范了自然保護(hù)區(qū)林木采伐和采挖移植樹林木管理，回應(yīng)了實(shí)踐需要。刪除了木材生產(chǎn)計(jì)劃、木材運(yùn)輸許可等規(guī)定。

六是強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任和監(jiān)督檢查。加強(qiáng)森林資源保護(hù)發(fā)展，重要的是明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督。本次修訂新增“監(jiān)督檢查”一章，明確規(guī)定國家實(shí)行地方人民政府森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，強(qiáng)化森林資源保護(hù)的監(jiān)督檢查措施，明確了森林資源損害賠償訴訟的規(guī)定。

記者：林草主管部門貫徹落實(shí)新修訂森林法的主要舉措將有哪些？

劉東生：森林法是林業(yè)發(fā)展的根本大法。林草主管部門一定要高度重視，及時(shí)部署，積極采取措施，加大學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，盡快啟動(dòng)配套制度制定工作，貫徹實(shí)施好新修訂的森林法。

一是深入開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。地方政府和各級林草主管部門要高度重視，抓緊學(xué)習(xí)貫徹部署安排，深入領(lǐng)會(huì)新修訂森林法規(guī)定的各項(xiàng)法律制度，準(zhǔn)確把握和理解法律的精神。把森林法作為林草主管部門普法、培訓(xùn)的重點(diǎn)，通過培訓(xùn)班、專題講座等形式，加強(qiáng)對林草干部職工，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高依法行政的能力和水平。

二是做好宣傳普及工作。要突出宣傳法律確定的生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則，重點(diǎn)宣傳法律修訂的主要內(nèi)容。廣泛利用各種媒體，結(jié)合植樹節(jié)等節(jié)點(diǎn)，開展多種形式的宣傳活動(dòng)，通過進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，使林業(yè)經(jīng)營者盡快熟悉法律，學(xué)會(huì)正確運(yùn)用法律，依法保護(hù)其合法權(quán)益，提高全社會(huì)參與保護(hù)森林、造林綠化的意識(shí)。

三是抓緊完善配套規(guī)定。森林法修訂后，新增了森林權(quán)屬、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督檢查等方面的規(guī)定，對一些具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)的制定提出了明確要求。為保證相關(guān)制度有效落地，增加法律的可操作性，做好相關(guān)制度銜接，配套的《森林法實(shí)施條例》、地方性法規(guī)修改和相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)的制定工作應(yīng)當(dāng)在國家和地方層面全面啟動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)。與此同時(shí)，要通盤梳理相關(guān)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，統(tǒng)籌做好立改廢工作。

四是加大行政執(zhí)法力度?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，要按照新修訂森林法有關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法的新要求和森林公安職能“不增不減”的精神，結(jié)合《行政處罰法》有關(guān)行政處罰機(jī)關(guān)的規(guī)定，推動(dòng)林草執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)揮森林公安作用相結(jié)合，提升執(zhí)法能力和素質(zhì)，做到有案必查必追，有違必處必究，提高法律的威懾力，確保森林法落地生根。