EU ETS 的發(fā)展對我國建立碳排放交易市場的啟示

李海楠，許向陽

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210037）

一、引言

自工業(yè)革命以來，由發(fā)展經(jīng)濟(jì)造成的環(huán)境污染使得全球氣候正經(jīng)歷一場以變暖為主要特征的劇變，由此帶來的極端天氣、自然災(zāi)害等時有發(fā)生，如圖1 所示。二氧化碳等溫室氣體的排放被認(rèn)為是導(dǎo)致全球溫度升高的主要原因[1]。全球氣候狀況，不僅影響到我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，同時也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展有著舉足輕重的作用。因此，控制溫室氣體的排放，緩解溫室效應(yīng)已成為國際社會關(guān)注的重要問題之一。

圖1 全球碳排放總量變化圖

為了探究影響氣候變化的因素、整理并提供關(guān)于氣候變化的科學(xué)依據(jù)、以及研究社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問題，1988 年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Program，UNEP）和世界氣象組織（World Meteorological Organization，WMO）聯(lián)合發(fā)起并成立了政府間氣候變化委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）[2]。開啟了國際間應(yīng)對全球變暖合作的進(jìn)程。歐盟作為碳排放量最大的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)對氣候變化帶來的威脅與挑戰(zhàn)的步伐從未停止。

二、EU ETS 的建立與發(fā)展

2003 年10 月，歐盟的87 號指令正式頒布，這標(biāo)志著從2005 年1 月1 日開始正式實施溫室氣體排放許可交易制度，簡稱歐洲碳排放交易體系（EU ETS）。隨后，歐盟又在2004 年10 月頒布了101 號指令，又稱為“連接指令”，它以指令方式對87 號指令進(jìn)行修改，將歐洲碳排放交易體系與CDM 和聯(lián)合履約機(jī)制連接起來，使得參與體系的實體可以從2005 年開始用其核證的減排量來抵消溫室氣體排放量[3]。

歐盟碳排放交易體系的發(fā)展可分為三個階段。從2005 年1 月1 日到2007 年12 月31 日是第一階段，被稱為試驗期，在這一階段參與排放權(quán)交易的僅有二氧化碳，且超過95%的配額免費(fèi)提供給各個成員國[4]。這一階段主要的目的是積累經(jīng)驗，完善相關(guān)測試系統(tǒng)及統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為后續(xù)體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。從2008 年1 月1 日到2012 年12 月31 日是第二階段，被稱為履約階段，歐盟在這一階段將甲烷等六種溫室氣體納入交易體系，并且調(diào)整了配額的分配方式和比例，減少了免費(fèi)發(fā)放配額的數(shù)量，體系包含的行業(yè)和企業(yè)進(jìn)一步增加。從2013 年1 月1日到2020 年12 月31 日是第三階段，被稱為減排階段，這一階段的主要目標(biāo)是保證歐盟所有成員國每年的碳排放總量下降率為1.74%以上，以確保在2020 年實現(xiàn)《京都議定書》約定的減排20%的承諾（以1990 年為基準(zhǔn)）[5]。隨后在2014 年的歐盟高峰會上，《2030 年氣候與能源框架政策》的訂立設(shè)立了到2030 年減排40%的目標(biāo)（以1990 年為基準(zhǔn)）。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，歐盟碳排放交易體系已經(jīng)覆蓋31個國家，超過一萬家溫室氣體排放實體，這些企業(yè)的溫室氣體排放量占整個歐洲地區(qū)排放量的50%以上，二氧化碳則占到了80%以上[6]。

三、EU ETS 體系特征

（一）總量限定交易

歐盟碳排放交易體系在建立之初就設(shè)立了二氧化碳年度排放額上限，且上限數(shù)量逐年遞減，以確保其能在2020 年實現(xiàn)《京都議定書》約定的減排1990 年排放量的20%的目標(biāo)[7]。在階段一和階段二，各國獲得的配額總量是由歐盟碳交易體系下各國的減排目標(biāo)決定的，總量目標(biāo)定好之后，各成員國需要上交本國的配額分配計劃，寫明本國的配額在各個單位間的分配比例，之后歐盟根據(jù)各國的分配計劃將配額分配給成員國，最后再由各個國家分配給本國的單位。各單位在獲得排放配額之后，可以通過減排技術(shù)、減排設(shè)備、提高能源利用率等等方式，將自身的溫室氣體排放量控制在企業(yè)獲得的配額以內(nèi)，一旦超出配額，企業(yè)就需要在談判方市場上購買相應(yīng)的配額來抵消自身多出的排放量，如果企業(yè)不這么做，則將會面臨巨額的罰款，并且超出的排放量要在下一期配額中扣除[8]。反之，如果企業(yè)排放量低于配額的話，那多出來排放量就變成了企業(yè)的資產(chǎn)，可以放在碳排放交易市場上進(jìn)行交易，獲取收益。在第一階段碳排放配額總量為22.98 萬噸，并且沒有開發(fā)配額儲存機(jī)制，所以在體系內(nèi)的實體只能通交易的方式調(diào)劑配額，完成減排目標(biāo)[9]。

（二）免費(fèi)配額為主，但逐年減少

第一階段，95%以上的配額以免費(fèi)發(fā)放的方式被下發(fā)給各個成員國，剩下不到5%的配額以拍賣方式分配，并根據(jù)成員國各企業(yè)以往的排放規(guī)模給予每個企業(yè)一定量的免費(fèi)排放配額。其實在一開始，相關(guān)部門對于各行業(yè)以及行業(yè)內(nèi)企業(yè)的排放量并沒有確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只能通過往年各行業(yè)的產(chǎn)值以及排放量的平均值進(jìn)行大致估算，根據(jù)估算結(jié)果確定本年度的發(fā)放配額數(shù)量。但隨著體系的運(yùn)行，每年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也在不斷完善，歐盟也逐年調(diào)整發(fā)放的配額，其依據(jù)是前一年每個行業(yè)碳排放效率最高的前十名企業(yè)的平均值[10]。

第二階段，免費(fèi)發(fā)放的配額占總體的90%，而用于拍賣的配額達(dá)到10%。歐盟碳排放交易總令已明確規(guī)定過給成員國分配碳排放配額的標(biāo)準(zhǔn)，成員國在本國分配配額時，要以歐盟相關(guān)法律法規(guī)為框架，自主的給行業(yè)企業(yè)分配碳排放配額[11]。但在實際操作中，這樣的分配方式遭到了很多游說集團(tuán)的反對，因此僅有丹麥、匈牙利、立陶宛和愛爾蘭四個國家獲得了拍賣得來的排放配額。第一階段只有丹麥將5%的配額全數(shù)拍得，第二階段事實上也只有3%的配額是通過拍賣方式進(jìn)行發(fā)放的。

（三）開放性

在歐盟碳排放交易體系內(nèi)，《京都議定書》簽發(fā)給各成員國的核證減排量（CER）和排放減量單位（EUR）的一定量部分，可以被用來履行減排任務(wù)。這樣一來，歐盟碳排放交易體系與CDM、聯(lián)合履約機(jī)制就建立了一定的聯(lián)系，促進(jìn)體系排放權(quán)與多種排放權(quán)相兼容。這樣，當(dāng)企業(yè)碳排放超標(biāo)時，就有兩個解決途徑。一是向歐盟內(nèi)部企業(yè)購買排放配額，二是可向體系外企業(yè)購買CDM 下獲得的核證減排量或聯(lián)合履約機(jī)制下獲得的排放減量單位。但是，為了長遠(yuǎn)發(fā)展，企業(yè)可以選擇加大減排技術(shù)的開發(fā)與能源利用的效率，從而使企業(yè)的碳排放量控制在配額以內(nèi)。歐盟在建立配額交易聯(lián)絡(luò)的同時，也允許與其他國家進(jìn)行碳排放交易市場的鏈接，實現(xiàn)了與其他國家市場總量限定和交易型碳排放市場的交易聯(lián)通。

四、我國碳排放交易體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）清潔發(fā)展機(jī)制的參與

根據(jù)相關(guān)預(yù)測，我國每年可以實現(xiàn)超過1.84 億美元的減排額度，占到全球的60%。如圖2 所示，我國從2005 年就已經(jīng)開始參與《京都議定書》框架下的CDM 的項目開放與交易，并在之后的十幾年獲得了長遠(yuǎn)的發(fā)展。根據(jù)聯(lián)合國CDM 執(zhí)行理事會數(shù)據(jù)，截止2013 年底，我國在理事會獲得簽發(fā)的CDM占世界總量的61.76%。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國近年來CDM 項目快速增多，但受到2012 年《京都議定書》第一期結(jié)束時國家碳價大幅降低影響后又迅速的減少。

圖2 2006—2014 年我國CDM 項目數(shù)量變化

（二）自愿減排市場的參與

2009 年5 月8 日，我國在2008 年北京奧運(yùn)會時“綠色出行”活動獲得的8 026 噸二氧化碳減排指標(biāo)被天平汽車保險公司（現(xiàn)為天平汽車保險股份有限公司）收購，用以抵消其在2004—2008 年之間因為公司運(yùn)營而產(chǎn)生的碳排放。這一宗交易，標(biāo)志著我國開始參與VER。上海潤燁環(huán)?？萍加邢薰居?009 年12 月7 日購買了24 046 噸自愿減排量，這批減排量由福建屏南縣亭頭港水電站項目產(chǎn)生，是國內(nèi)目前最大額的一筆自愿減排交易。從此之后，我國自愿減排項目數(shù)量逐年增長，覆蓋的企業(yè)與個人也逐漸增多，但國內(nèi)的自愿減排交易相對比較零散，總體數(shù)量也相對不足。

在一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等組織的倡導(dǎo)下，一部分資金、技術(shù)等儲備較強(qiáng)的企業(yè)，為履行社會責(zé)任，樹立品牌形象，而自愿去購買一些自愿減排量來抵消企業(yè)在生產(chǎn)運(yùn)營中產(chǎn)生的二氧化碳排放，以達(dá)到品牌形象宣傳的效果。但這樣的自愿減排量的購買多是出于對企業(yè)公關(guān)形象的考慮，源動力不足，很難形成有規(guī)模的VER，也很難長期發(fā)展。

目前，我國很多省市也已經(jīng)成立或正在籌建環(huán)境交易所，根據(jù)數(shù)據(jù)，我國目前有30 多家交易所在探索成立當(dāng)中，但實際交易量不是很多，主要開展自愿減排交易的是北京、上海和天津三家交易所，他們目前成交的自愿減排項目有50 多項，成交額在2 億人民幣左右。

（三）中國碳交易試點(diǎn)工作

2009 年11 月25 日，溫家寶總理正式提出我國之后十年的碳減排目標(biāo)，即相較于2005 年的排放量，單位國民生產(chǎn)總值造成的碳排放量減少40%～45%。2011 年，我國又提出了十二五期間我國工業(yè)的節(jié)能減排的四個約束性指標(biāo)，并且明確提出我國要在十二五計劃末減少18%的二氧化碳排放量，還將二氧化碳排放強(qiáng)度（即每增長一個單位國民生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳排放量），納入十二五期間的環(huán)保約束指標(biāo)，指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作。我國的碳排放交易試點(diǎn)于2011 年7 月開始啟動，確立了在北京、上海、廣州、深圳、天津、湖北、重慶這7 個省市開展（見表1），標(biāo)志著我國碳排放交易市場的建立邁出了實質(zhì)性的一步。

表1 各試點(diǎn)概況

截至2019 年8 月21 日，所有碳交易試點(diǎn)納入的企業(yè)和單位總計2 939 家，實現(xiàn)的交易額為2.69億噸二氧化碳排放當(dāng)量，約合55 億人民幣。從以上數(shù)據(jù)來看，我國碳排放交易試點(diǎn)發(fā)展順利，并取得了一定的成效。但我國試點(diǎn)建設(shè)中存在諸多問題，比如各試點(diǎn)發(fā)展速度不一樣，進(jìn)度不統(tǒng)一，交易市場的發(fā)展受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響較大，我國七個試點(diǎn)在主體企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、減排目標(biāo)、配額的分配方式等方面都不相同，這樣的狀況極不利于我國統(tǒng)一的碳排放交易市場的建立，需要我國政府當(dāng)局出臺統(tǒng)一的規(guī)范，建立跨區(qū)域的減排市場。

五、EU ETS 發(fā)展對我國建立碳排放交易體系的啟示

我國作為碳排放量世界第一的國家，環(huán)保形勢嚴(yán)峻，身負(fù)巨大的減排責(zé)任；無論是對內(nèi)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還是緩解外部壓力，創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，都要求我國控制溫室氣體排放。我國與2017 年推進(jìn)建立全國碳排放交易市場，而歐盟碳排放交易體系作為世界上最大的碳排放權(quán)交易體系，它的建立過程以及各項制度等都具有良好的可借鑒性，為我國提供了很多啟示。

（一）確定總量交易機(jī)制的主導(dǎo)地位

就已有的國際經(jīng)驗來看，總量交易機(jī)制是建立減排體系的最佳選擇。而我國市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)基本具備利用總量交易機(jī)制進(jìn)行污染控制的條件。要轉(zhuǎn)變目前我國的治理思路，弱化行政手段的控制，探索通過市場機(jī)制配置資源、促進(jìn)減排的新模式。引入市場機(jī)制，通過市場的自動調(diào)節(jié)和約束，促進(jìn)資源的有效配置。同時，要強(qiáng)化環(huán)境資源這一特殊商品的商品屬性，使其稀缺性可以體現(xiàn)在生產(chǎn)成本中，提高企業(yè)進(jìn)行減排活動的積極性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長模式發(fā)生質(zhì)的改變。

（二）大力推進(jìn)立法建設(shè)，使相關(guān)法律法規(guī)更加完善

用立法的方式，確定交易資產(chǎn)和交易市場的性質(zhì)，使得碳排放交易體系能夠有法律支撐，體系內(nèi)各項活動都有規(guī)則約束，更有效的實現(xiàn)碳排放交易體系的減排功能。根據(jù)歐盟的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)從多個方面進(jìn)行我國碳排放交易體系的制度構(gòu)造。首先要確定總量控制規(guī)則，主要包括排放總量、減排目標(biāo)、交易對象、交易期限等。其次，確定配額制度的實施辦法，前期要做好數(shù)據(jù)收集的準(zhǔn)備，在我國地區(qū)發(fā)展存在差異的情況下，要科學(xué)的設(shè)計好配額的初始分配和再分配機(jī)制，配額比例，保障各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。然后，要建立完善的交易制度，設(shè)立專門的部門對市場交易進(jìn)行監(jiān)管，防止不當(dāng)交易的出現(xiàn)。除此之外，還要制定嚴(yán)格的排放量核查標(biāo)準(zhǔn)，保障用于交易的碳排放權(quán)的真實性，維持市場秩序。最后，還要制定懲罰制度，確定企業(yè)破壞市場秩序或者排放超標(biāo)后要接受的懲罰，對企業(yè)進(jìn)行管束，保障碳排放交易體系健康、穩(wěn)定的運(yùn)行。

（三）階段式推進(jìn)我國碳排放交易體系建設(shè)

歐盟碳排放交易體系的最大特征就是階段式發(fā)展，我國也可以借鑒這樣的經(jīng)驗，與我國實際相結(jié)合，確定我國碳排放交易體系的發(fā)展道路。階段式發(fā)展的優(yōu)勢在于可以根據(jù)每一個階段運(yùn)行的數(shù)據(jù)和狀況及時發(fā)展問題，并進(jìn)行調(diào)整。我國碳排放交易體系的階段式發(fā)展包含三個內(nèi)涵，第一個是體系覆蓋范圍的遞進(jìn)發(fā)展。第一階段先將大額排放量行業(yè)納入體系，例如鋼鐵、電力等，在這之后逐漸擴(kuò)大體系的覆蓋范圍，將制造業(yè)、航空企業(yè)等納入交易體系。第二個是交易項目的遞進(jìn)式發(fā)展，根據(jù)歐盟經(jīng)驗，第一階段將二氧化碳作為交易項目，之后再逐步將六種溫室氣體確定二氧化碳當(dāng)量，納入交易項目中。第三個是配額分配的遞進(jìn)式發(fā)展，就像歐盟碳排放交易體系那樣，在體系剛建立的時候，把免費(fèi)發(fā)放作為主要的配額分配方式，將更多的配額無償分配給企業(yè)，之后根據(jù)體系發(fā)展效果，逐漸減少免費(fèi)發(fā)放的比例，增加拍賣的配額量。我國作為發(fā)展中國家，現(xiàn)實狀況決定了我國碳排放交易體系的建立是一個長遠(yuǎn)的探索過程，這種由淺到深的遞進(jìn)式推進(jìn)道路更容易被我國市場接受，也可以減少因政策偏差而導(dǎo)致的損失。

（四）發(fā)展碳金融市場

首先要完善我國的金融體系，這樣可以促進(jìn)碳排放交易體系的規(guī)范操作，有效的減低市場風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合銀行、證券、信托、基金等聯(lián)合構(gòu)建碳排放權(quán)交易平臺，整合資源，充分發(fā)揮碳排放權(quán)價值。我國還應(yīng)當(dāng)加大金融人才的培養(yǎng)力度，多多接納對歐盟等碳排放體系有深入研究的專業(yè)人士，有力的支持我國碳排放交易體系的發(fā)展。其次，相關(guān)金融部門還應(yīng)該著重研究碳金融衍生產(chǎn)品，衍生品的加入將會極大地提高市場活躍度，增加企業(yè)進(jìn)入市場的積極性。與此同時，金融監(jiān)管不可落后，建立專門的監(jiān)管部門，規(guī)范交易秩序，避免碳排放權(quán)濫用，使市場能夠穩(wěn)定的發(fā)展。