治理理論的中國(guó)場(chǎng)景：復(fù)合治理的勃興

許 珂 周 偉

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122）

我國(guó)當(dāng)前公共管理實(shí)踐所面臨的最大國(guó)情就是我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，新的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的上層建筑還未完全建立起來(lái)，新舊體制和觀念之間的摩擦依舊存在，社會(huì)利益持續(xù)分化，利益矛盾和利益沖突在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代急劇發(fā)酵，成為公共危機(jī)的引爆點(diǎn)，這些都給公共管理者帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。而治理理論作為“舶來(lái)品”，必須與中國(guó)公共管理實(shí)踐相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)治理理論的中國(guó)化，才能更好地解決中國(guó)公共管理實(shí)踐中面臨的各類(lèi)問(wèn)題。中國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)，不論是思想層面還是行為層面，都打著厚重的歷史烙印，如強(qiáng)政府傳統(tǒng)、公共精神的匱乏、缺乏結(jié)社傳統(tǒng)等，而治理理論自引進(jìn)之后，一直試圖以其在西方場(chǎng)景下取得的成功經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)加以復(fù)制，這是一種對(duì)于我國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)的忽視。中國(guó)場(chǎng)景即我國(guó)的歷史場(chǎng)景和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，治理理論對(duì)于歷史和現(xiàn)實(shí)的忽視，必然導(dǎo)致其在中國(guó)場(chǎng)景之下出現(xiàn)治理失敗和治理“空轉(zhuǎn)”。且以往的研究沒(méi)有處理好治理理論“破”與“立”的關(guān)系，多傾向于“破”，即治理失敗或者治理空轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究，殊不知“破”的目的在于“立”，在于找出適應(yīng)中國(guó)場(chǎng)景的治理理論形態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理理論的中國(guó)化，讓治理理論在中國(guó)場(chǎng)景下發(fā)揮其效用。復(fù)合治理正是在總結(jié)中國(guó)場(chǎng)景下治理理論的空轉(zhuǎn)和失敗教訓(xùn)后，提出治理理論中國(guó)化的理論形態(tài)，其本身包含著對(duì)中國(guó)歷史場(chǎng)景和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的尊重，對(duì)于“標(biāo)”和“本”的深刻認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)把握，因此它更加適應(yīng)中國(guó)場(chǎng)景，研究復(fù)合治理不僅對(duì)于我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有深刻啟示，還對(duì)于治理理論的發(fā)展具有重要的理論意義。

一、治理理論與中國(guó)場(chǎng)景的“脫軌”

復(fù)合治理就是針對(duì)在中國(guó)場(chǎng)景（轉(zhuǎn)型期社會(huì)）下治理理論出現(xiàn)“失敗”和“空轉(zhuǎn)”而提出的。[1]治理理論的“失敗”和“空轉(zhuǎn)”所造成的結(jié)果相似，即都是治理失效，但是其誘因卻不同，治理理論失敗的誘因?qū)儆趦?nèi)生性，它是治理理論自身的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致的。杰索普將治理失敗的原因歸結(jié)為：“治理沒(méi)有滿足資本主義對(duì)市場(chǎng)化組織形式與非市場(chǎng)化組織形式二者平衡的本質(zhì)訴求；治理機(jī)制與現(xiàn)有政府機(jī)制之間的匹配性與協(xié)調(diào)性不足；治理理論的先天缺陷，比如治理的條件設(shè)定過(guò)于簡(jiǎn)單化，對(duì)于影響治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)因素的認(rèn)識(shí)不足等”[2]。而治理理論的“空轉(zhuǎn)”屬于外發(fā)性誘因，它是治理理論實(shí)現(xiàn)條件的缺乏所造成的治理體系的自我繁忙和無(wú)效運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)和產(chǎn)生相應(yīng)的治理效果，是治理體系所作出的無(wú)用功。治理理論在中國(guó)場(chǎng)景下實(shí)現(xiàn)條件不足即治理“空轉(zhuǎn)”,其產(chǎn)生原因主要為：社會(huì)仍處在轉(zhuǎn)型期，社會(huì)組織發(fā)展遲緩，還未形成多中心治理和對(duì)公共事務(wù)的合作管理。社會(huì)組織的絕對(duì)數(shù)量與我國(guó)的人口基數(shù)還不匹配、社會(huì)組織吸納群眾參與政治生活及影響公共決策的能力還很有限，這些都證明社會(huì)組織在我國(guó)國(guó)家治理中的主體地位仍未確立，治理理論倡導(dǎo)的多中心治理還不具備實(shí)現(xiàn)的條件。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的來(lái)臨，信息傳播被橫向拉伸，公民政治參與的渠道得到了拓展，加之政務(wù)公開(kāi)的持續(xù)推進(jìn)，公民獲得的信息量也更為豐富，公民之間也在通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社交媒體的不斷溝通中，找到了自身的政治身份感，于是公民通過(guò)電子參與的熱情高漲，對(duì)于各種公共事件不斷發(fā)聲，形成了巨大的公共輿論壓力，使得網(wǎng)絡(luò)輿情成為公共管理的熱點(diǎn)問(wèn)題。但是我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)公民的政治參與依然停留在基礎(chǔ)層面，許多時(shí)候更像是情感的宣泄，導(dǎo)致了謠言和虛假信息的傳播，并且公民個(gè)人參與感的提升并沒(méi)有帶來(lái)公民集體政治參與的局面，目前我國(guó)公民的電子參與多是個(gè)體的、偶發(fā)的情緒行為，還沒(méi)有上升為群體的、有組織的、常態(tài)的參與行為，因此治理理論在中國(guó)場(chǎng)景下出現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”和失敗。即便如此，治理理論的提出還是具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)場(chǎng)景，對(duì)于治理理論進(jìn)行中國(guó)化，找出適合我國(guó)公共管理實(shí)踐的治理形態(tài)，充分發(fā)揮治理理論的積極效用，而復(fù)合治理就是在對(duì)治理失敗和治理“空轉(zhuǎn)”的反思中形成的治理理論的中國(guó)化成果。

二、復(fù)合治理理論的興起

復(fù)合治理的引入最初是為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全球化擴(kuò)散，復(fù)合治理最早是在2004年由我國(guó)學(xué)者楊雪冬提出的，他指出“復(fù)合治理的背景在于公共的擴(kuò)展使得任何單個(gè)的治理機(jī)制都無(wú)法應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要新的治理機(jī)制”，這個(gè)治理機(jī)制就是復(fù)合治理，但是楊雪冬在這篇文章中沒(méi)有明確地給出復(fù)合治理的定義，僅給出了復(fù)合治理的五大特征[3]：復(fù)合治理是由多個(gè)治理主體組成，這與“復(fù)合行政”和網(wǎng)絡(luò)治理也是基本相符合的，體現(xiàn)了治理理論的主體特征；“復(fù)合治理是多維度的，它不僅體現(xiàn)在地理意義上的縱向多層次，還表現(xiàn)在應(yīng)用領(lǐng)域的橫向普遍性上?！?；“復(fù)合治理是一種合作互補(bǔ)關(guān)系，它是國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)這三大治理機(jī)制的相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)?！边@點(diǎn)同“復(fù)合行政”有許多相似，同樣強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體的運(yùn)行機(jī)制的交疊嵌套[4]，互相補(bǔ)充和協(xié)調(diào)；“個(gè)人是復(fù)合治理的基本單位”，復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)問(wèn)題解決的根本是個(gè)人，要從個(gè)人出發(fā)尋找解決路徑?！皬?fù)合治理的目標(biāo)就是及時(shí)解決問(wèn)題”，因?yàn)閺?fù)合治理最初針對(duì)的是風(fēng)險(xiǎn)的全球化擴(kuò)散，因此作為解決路徑，復(fù)合治理必須具有時(shí)效性，迅速解決問(wèn)題，以防止風(fēng)險(xiǎn)的蔓延擴(kuò)散。

復(fù)合治理理論體系的不健全制約著其更大發(fā)揮，因此許多學(xué)者致力于重構(gòu)和完善復(fù)合治理的理論體系，范巧和郭愛(ài)君認(rèn)為“復(fù)合治理是指在小政府的善政和大市場(chǎng)的自由化基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)等職能通過(guò)轉(zhuǎn)包、招標(biāo)等形式讓渡給公民社會(huì)組織，通過(guò)公民社會(huì)的良好運(yùn)行，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，從而達(dá)到政府、公民社會(huì)和市場(chǎng)的和諧發(fā)展”。[5]范巧和郭愛(ài)君對(duì)于復(fù)合治理的定義參考了善治的基本概念，強(qiáng)調(diào)復(fù)合治理的最終目標(biāo)是追求政府與公民對(duì)于公共生活的合作管理[6]，給復(fù)合治理的概念注入了價(jià)值追求。姚偉和吳莎則從復(fù)合治理應(yīng)用的實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為“復(fù)合治理雖然具有主體多元參與、資源配置多元合力、價(jià)值目標(biāo)多元兼顧的潛在優(yōu)勢(shì)，但只有多元主體之間形成復(fù)合理性，并建立相應(yīng)的權(quán)責(zé)體系和運(yùn)行機(jī)制，其功能才能得到充分發(fā)揮”[7]他們同樣以善治作為復(fù)合治理的價(jià)值追求，范巧等實(shí)現(xiàn)善治的方式主要是借助合同外包等政策工具，而姚偉等是通過(guò)權(quán)責(zé)體系和運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，可以說(shuō)這是復(fù)合治理實(shí)現(xiàn)方式的兩個(gè)不同角度。學(xué)者姜士偉從轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)治理的復(fù)合性出發(fā)，豐富了復(fù)合治理的內(nèi)涵：“社會(huì)治理思維的多維性；社會(huì)治理主體的多元性；社會(huì)治理空間的拓展性；社會(huì)治理過(guò)程的合作性”[1]。發(fā)展了復(fù)合治理的相關(guān)內(nèi)容。復(fù)合治理概念經(jīng)由學(xué)界不斷廓清后，在食品安全、公共危機(jī)、城市突發(fā)公共事件、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、政府政策執(zhí)行等領(lǐng)域得到了較廣泛的應(yīng)用。

綜上所述,筆者認(rèn)為，復(fù)合治理的定義應(yīng)當(dāng)是在轉(zhuǎn)型期社會(huì)的背景之下，政府與非政府組織等社會(huì)主體組成以政府為主導(dǎo)的多中心復(fù)合主體，在復(fù)合思維的指引下，充分發(fā)揮各種有效治理理論和治理機(jī)制的積極作用，以解決所面臨的日益具有復(fù)雜性和復(fù)合性的公共治理問(wèn)題的一種協(xié)作治理模式。復(fù)合治理的定義重在“復(fù)合”這是它與其他治理理念的本質(zhì)區(qū)別，落腳在治理，說(shuō)明它又具有治理理念的一般特征，復(fù)合治理對(duì)于治理理論的突破在于，復(fù)合治理的結(jié)構(gòu)更加具備靈活性和開(kāi)放性，復(fù)合治理的復(fù)合不僅僅是公共管理主體的復(fù)合，更是多種有效治理手段的融合，它可以根據(jù)公共管理實(shí)踐的不斷變化而調(diào)整自身結(jié)構(gòu)，通過(guò)吸收多種有效治理機(jī)制的積極成分，擴(kuò)展了治理的范圍和治理觸角，因而更加適應(yīng)日益復(fù)雜且迅速變化的公共管理實(shí)踐。并且，復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)的是政府主導(dǎo)下的多中心主體權(quán)威結(jié)構(gòu)，追求的是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三種治理機(jī)制的有效互動(dòng)和良性發(fā)展，復(fù)合治理通過(guò)公共服務(wù)外包和管理職權(quán)下放等手段給予社會(huì)組織足夠的鍛煉機(jī)會(huì)，又通過(guò)積極引導(dǎo)，對(duì)社會(huì)組織及時(shí)糾偏，防止社會(huì)組織為個(gè)人所利用或者失去其公益屬性，引導(dǎo)不是控制社會(huì)組織，而是政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的宏觀把握，具體運(yùn)行細(xì)節(jié)政府不必干預(yù)過(guò)多，但是要循序漸進(jìn)使社會(huì)組織逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，成為具備獨(dú)立行為能力的治理主體。復(fù)合治理可以總結(jié)為三大特色：1、政府主導(dǎo)的多中心主體，這體現(xiàn)了復(fù)合治理對(duì)于我國(guó)歷史場(chǎng)景和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的尊重；2、多種有效治理手段的融合，這是復(fù)合治理實(shí)現(xiàn)空間延展性和結(jié)構(gòu)靈活性、開(kāi)放性的重要條件；3、、以公民個(gè)人作為問(wèn)題解決的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這體現(xiàn)了以人民為中心的公共管理思想，即治理問(wèn)題解決的根源在公民個(gè)人，治理所要服務(wù)的終極對(duì)象也是公民個(gè)人，復(fù)合治理是一種“民主再生產(chǎn)”，通過(guò)培育公民精神促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，又通過(guò)社會(huì)組織的發(fā)展使得公民的參政渠道得到拓展、公民的利益訴求得到伸張，權(quán)利得到實(shí)在性保障。

三、復(fù)合治理與中國(guó)場(chǎng)景何以契合：分析框架與理論內(nèi)涵

（一）政府主導(dǎo)下的多中心主體的權(quán)威結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)：復(fù)合治理的分析框架

圖1 政府主導(dǎo)下的多中心主體的權(quán)威關(guān)系圖

在復(fù)合治理球面網(wǎng)絡(luò)下，假定公民保持中立且以公民軸作為參照系，即公民作為固定軸其相對(duì)位置保持不變的情況下，政府、社會(huì)組織、公民三軸共同以交匯點(diǎn)（多中心復(fù)合主體）為圓心，因?yàn)槿叩慕粎R體現(xiàn)了多中心的特征，政府與公民兩軸所間距的弧長(zhǎng)較政府與社會(huì)組織間的弧長(zhǎng)較短并且有逐漸縮短的趨勢(shì)，其代表的含義是政府與公民之間的關(guān)系更為密切，公民與社會(huì)組織間距的弧長(zhǎng)也呈現(xiàn)逐漸縮小的態(tài)勢(shì)，同樣體現(xiàn)了公民對(duì)于積極參與社會(huì)組織的熱情逐漸高漲，社會(huì)組織與公民的關(guān)系日趨緊密，而社會(huì)組織與政府之間的弧長(zhǎng)較長(zhǎng)并且有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，這體現(xiàn)了社會(huì)組織相對(duì)于政府的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)，并且政府與公民兩軸包含的面積也逐漸縮小即政府對(duì)于公民的直接統(tǒng)治范圍逐漸縮小，昭示著傳統(tǒng)的政府對(duì)于公民的直接統(tǒng)治的治理樣態(tài)不斷消弭，政府與社會(huì)兩軸所夾面積不斷增加，政府與社會(huì)組織兩者之間所夾面積在復(fù)合治理球面網(wǎng)絡(luò)中所占的比重也逐漸增大，這體現(xiàn)了復(fù)合治理所追求的政府與社會(huì)組織對(duì)公共事物合作管理的局面逐漸形成，復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)共治是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不是一蹴而就的。促使這些轉(zhuǎn)變的產(chǎn)生，需要一系列的“催化劑的”加入，在復(fù)合治理中的催化劑就是政府通過(guò)宏觀指導(dǎo)和公共服務(wù)外包與管理權(quán)限下放，將社會(huì)組織“撫養(yǎng)長(zhǎng)大”使其成為獨(dú)立的行動(dòng)主體。

復(fù)合治理?xiàng)l件下的權(quán)威結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)本質(zhì)上就是對(duì)政社關(guān)系的認(rèn)知，以往的研究有從國(guó)家-政府與社會(huì)二元對(duì)立角度著手，否定政府對(duì)于社會(huì)組織的干預(yù)，認(rèn)為社會(huì)組織應(yīng)保持其絕對(duì)的獨(dú)立性，也有從政府與社會(huì)的合作關(guān)系入手，認(rèn)為“在我國(guó)國(guó)情下，市民社會(huì)尚在起步之中，根本就無(wú)社會(huì)組織發(fā)展的合適生態(tài)環(huán)境，且就具體情況而言，我國(guó)的社會(huì)組織組織又面臨著資金缺乏、內(nèi)部管理混亂等眾多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，于是走上了一條簡(jiǎn)單的依附于政府的合作主義道路，即在政府的強(qiáng)權(quán)控制下，喪失了自身的獨(dú)立性和自主性。”[8]這兩種關(guān)于政社關(guān)系的論斷都具有一定的偏頗，“二元對(duì)立論”沒(méi)有看到政府和社會(huì)組織之間存在的內(nèi)在聯(lián)系，也沒(méi)有看到二者之間的邊界具有動(dòng)態(tài)性和模糊性，簡(jiǎn)單的肯定一個(gè)否定一個(gè)，無(wú)益于社會(huì)整體治理結(jié)構(gòu)的均衡。而“合作主義”則對(duì)社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展持悲觀態(tài)度，消極地依附政府，導(dǎo)致社會(huì)組織喪失其獨(dú)立性和自主性，成為政府的附庸，而不是獨(dú)立的治理主體。復(fù)合治理的權(quán)威主體結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)下的多中心，其合理性有著歷史維度的考量，任何一種試圖適應(yīng)一國(guó)實(shí)際的理論成果，都不能忽視傳統(tǒng)對(duì)于一國(guó)當(dāng)前實(shí)踐的深遠(yuǎn)影響。首先，在新中國(guó)成立之初，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)和國(guó)外環(huán)境，加之強(qiáng)政府傳統(tǒng)的影響，我國(guó)采取了“先國(guó)家，后社會(huì)”的國(guó)家建構(gòu)模式，從中央政府到地方政府，政府部門(mén)條條對(duì)應(yīng)，地方政府間則是塊塊分割，彼時(shí)我國(guó)治國(guó)策略乃是自上而下的統(tǒng)治型，而社會(huì)組織作為自下而上的治理型治國(guó)策略的重要主體，在當(dāng)時(shí)是不具備生存和發(fā)展的土壤。而這種重視國(guó)家建構(gòu)的慣性，使得我們無(wú)法回避政府在我國(guó)治理格局中的強(qiáng)勢(shì)地位，復(fù)合治理確認(rèn)了這一現(xiàn)實(shí)，以政府主導(dǎo)為首要原則，以多中心治理為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是一種應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的漸進(jìn)策略。其次，政府具備社會(huì)組織所欠缺的合法性資源，只有在政府的認(rèn)可和支持下，社會(huì)組織才會(huì)逐漸為公民所接受，而社會(huì)組織又具備政府所欠缺的“軟控制”能力和強(qiáng)大的政治動(dòng)員力，它因?qū)崿F(xiàn)方式的柔和更易被公民接受，社會(huì)組織因其與公民的緊密聯(lián)系和其活動(dòng)方式的非強(qiáng)制性，使得其博得了公民的信任，使得公民愿意接受社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，而且“政治動(dòng)員很少是自發(fā)的，在任何眾多人口參與到政治活動(dòng)之前，肯定要形成各種組織，培訓(xùn)各種宣傳者”[9]。政治動(dòng)員往往需要借助社會(huì)組織的組織力和吸納力，社會(huì)組織在政治動(dòng)員中的積極作用，也使得政府與社會(huì)組織的多中心協(xié)作成為必要。政府主導(dǎo)的多中心是以政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的宏觀引導(dǎo)，社會(huì)組織的自主活動(dòng)為基礎(chǔ)的，二者不是簡(jiǎn)單的合作關(guān)系和依附關(guān)系，而是內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理的耦合，通過(guò)政府與社會(huì)組織的緊密聯(lián)系，以及社會(huì)組織與公民的緊密聯(lián)系，密織一張囊括幾乎所有治理主體與客體的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。

（二）多種有效治理手段融合：復(fù)合治理的實(shí)現(xiàn)路徑

復(fù)合治理所強(qiáng)調(diào)的治理手段的融合，不僅是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種治理機(jī)制的有效互動(dòng)和相互配合，還是各種治理理念比如自治、法治，德治的融合，也是各種有效治理理論，如協(xié)同治理、整體性治理等的去粗取精。復(fù)合治理之所以采取這種混合結(jié)構(gòu)，首先源于治理對(duì)象即公共管理事務(wù)的復(fù)雜性?！肮补芾硎挛锸羌夹g(shù)、形式和價(jià)值的復(fù)合體。就技術(shù)層面而言，公共管理事務(wù)及其實(shí)踐是一般行政的通用性、部門(mén)行政的專業(yè)性和政府管理的綜合性的復(fù)雜結(jié)合體，必然對(duì)公共管理者提出復(fù)雜的技術(shù)和能力要求。同時(shí)，區(qū)別于一般管理，公共管理還涉及制度和價(jià)值復(fù)雜性。公共管理依靠單純技術(shù)性邏輯和科層制自生性的發(fā)展，無(wú)力促使新制度體系的生成、實(shí)現(xiàn)治理方式和組織體系的變革，解決基本價(jià)值的協(xié)調(diào)和妥協(xié)，促進(jìn)社會(huì)共識(shí)達(dá)成，必須依靠治理方式的多元和政治方式的協(xié)同才能達(dá)成。”[10]公共管理事務(wù)的復(fù)雜性導(dǎo)致了單一治理方式效用的發(fā)揮，難以使相關(guān)問(wèn)題得到有效解決，必須依賴多種治理方式作用的發(fā)揮，比如在區(qū)域公共管理中，協(xié)同治理所強(qiáng)調(diào)的合作協(xié)同，針對(duì)集體行動(dòng)中的責(zé)任分散，希望以群體協(xié)作致力于區(qū)域共同目標(biāo)的完成，強(qiáng)調(diào)的是集體行動(dòng)的行為層面。

此外，復(fù)合治理追求自治、法治、德治的融合，自治是法治原則之下的自治，而不是任性而為，無(wú)所拘束的自治，自治的范圍和內(nèi)容不能突破法律的底線。而在我們國(guó)家基層治理中還存在著法治的缺位，基層村官任性而為，以人治代替法治，藐視法律，侵害老百姓的合法權(quán)益，須知基層群眾自治必須以法治為引領(lǐng)，基層自治不是法外之地，必須堅(jiān)持法治精神在基層中的滲透和貫徹，保障人民群眾的合法權(quán)益。在做好自治和法治的基礎(chǔ)上，德治是決定治理效果的高線，德治的程度決定了治理的高度，在貫徹法治精神的基礎(chǔ)之上還要重視教化，我國(guó)素有教育化民的思想，通過(guò)倡導(dǎo)真善美，發(fā)掘人民群眾內(nèi)心的道德本真，使他們受到道德的無(wú)形約束和規(guī)范，從而促進(jìn)整體治理高度的提升。

最后復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理機(jī)制的協(xié)調(diào)配合，單一依靠這三者中的任何一種，是不能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的，因?yàn)檫@三種治理機(jī)制都存在自身的優(yōu)點(diǎn)和不足，只有三者相互配合，才能發(fā)揮治理的最大效用。政府具有市場(chǎng)和社會(huì)所不具備的合法性資源，但其自身存在著政府失靈問(wèn)題即公共政策的失誤與失效、公共產(chǎn)品供給的低效率、尋租與腐敗[11]（P148-149）問(wèn)題。公共決策的失誤和低效主要是受到?jīng)Q策主體自利性、決策信息不完全、決策者的“近視效應(yīng)”和沉沒(méi)成本等因素的影響而產(chǎn)生的；公共產(chǎn)品供給的低效率則是因?yàn)檎畠?nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共產(chǎn)品的不可度量；傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府就是依靠單一的政府治理機(jī)制，因此出現(xiàn)了嚴(yán)重的官僚制弊病，而單一的市場(chǎng)機(jī)制也存在著市場(chǎng)失靈問(wèn)題，即市場(chǎng)機(jī)制解決不了社會(huì)公平問(wèn)題，不能主動(dòng)地完成產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，以及存在一定的自發(fā)性、盲目性和滯后性。那么市場(chǎng)機(jī)制與政府治理相結(jié)合就能趨利避害，發(fā)揮二者所長(zhǎng)了嗎？新公共管理運(yùn)動(dòng)就是將這兩種機(jī)制進(jìn)行了結(jié)合，提倡引入企業(yè)家精神改造政府，但是其對(duì)效率的偏執(zhí)導(dǎo)致公平原則的缺失，其將公民等同于顧客實(shí)際也是矮化了民主的內(nèi)容，因此市場(chǎng)與政府的結(jié)合還不能有效解決公共管理所面臨的各種問(wèn)題，作為對(duì)政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制的補(bǔ)充，社會(huì)的重要性開(kāi)始顯現(xiàn)，學(xué)界開(kāi)始提倡政府向社會(huì)放權(quán)，利用社會(huì)組織和公民自治的力量來(lái)解決政府失靈與市場(chǎng)失靈，這三種治理機(jī)制各有其優(yōu)缺點(diǎn)，只有三者的緊密聯(lián)系和協(xié)調(diào)配合才能更好地適應(yīng)中國(guó)場(chǎng)景下的公共管理實(shí)踐。

（三）以人民為中心：復(fù)合治理的終極價(jià)值訴求

復(fù)合治理相比于其他治理理論一個(gè)突出的特色便是其對(duì)公民個(gè)體的關(guān)注，復(fù)合治理發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致出現(xiàn)治理失敗和治理空轉(zhuǎn)的一個(gè)主要原因在于公民結(jié)社精神的缺乏和公民政治參與感的低下，制度設(shè)計(jì)得再精良再完備、理論再完善和天衣無(wú)縫都需要具體的人來(lái)執(zhí)行，公共政策需要落地到每一位公民頭上，政策的生命力在于執(zhí)行，而公共政策的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)是人民。由此可見(jiàn)，治理的起點(diǎn)和對(duì)象是人民，治理的終點(diǎn)和目標(biāo)也是使人民生活得更加美好，在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)于治理方式的選擇和政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整才是有效和有益的，脫離了人民這個(gè)考量標(biāo)準(zhǔn)，一切都是空洞的。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，一切政策的制定和執(zhí)行都必須顧及到人民的利益和情感。復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體在治理中的積極作用，希冀通過(guò)發(fā)揮社會(huì)組織的吸納力，使得更多的公民參與到政治生活當(dāng)中來(lái)，而且通過(guò)公民政治素養(yǎng)的提升、公共精神的培育和公共管理學(xué)科的本土化、平民化讓公民上手更多政治參與技能，從掌握政治相關(guān)知識(shí)的觀念上的“政治人”轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆湟欢ㄕ渭寄芎蛥⒄芰Φ默F(xiàn)實(shí)的“政治人”，使得公民積極向社會(huì)組織靠攏，學(xué)會(huì)用合法手段使自己的利益訴求得到滿足，這也是一種“民主再生產(chǎn)”，即在合法有序的前提下民主內(nèi)容和范圍的擴(kuò)大，并且避免個(gè)人矛盾上升為群體事件和公共危機(jī)的情況出現(xiàn)。政府也要學(xué)會(huì)與社會(huì)組織進(jìn)行合作，借助社會(huì)組織的組織和動(dòng)員能力來(lái)完成政府的既定政策目標(biāo)，在這種情況下，政府與社會(huì)組織密切合作、協(xié)調(diào)配合，共同致力于對(duì)公共事務(wù)的合作管理，從根本上加以預(yù)防，標(biāo)本兼治地解決各種潛在的或已經(jīng)產(chǎn)生的公共管理問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

復(fù)合治理不僅是治理理論與中國(guó)情境相適應(yīng)的產(chǎn)物，它還是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的反思與突破。時(shí)代在變化，理論需要與時(shí)俱進(jìn)，也需要結(jié)合具體國(guó)情，否則就是自縛象牙塔，在純粹理論的環(huán)境中自我進(jìn)化，而這必然導(dǎo)致該理論的失敗。復(fù)合治理對(duì)于中國(guó)的歷史場(chǎng)景和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景充分尊重，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行治理主體架構(gòu)、以更具靈活性與結(jié)構(gòu)韌性的形態(tài)更加適應(yīng)復(fù)雜多變的轉(zhuǎn)型社會(huì)，通過(guò)對(duì)個(gè)體的地位和作用的尊重，探尋個(gè)體在解決治理疑難中的價(jià)值本真、并以此出發(fā)，解決問(wèn)題。