廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估體系構(gòu)建研究

王 偉

一、引 言

旅游扶貧是指在旅游資源稟賦豐富的貧困地區(qū)通過(guò)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，以改善貧困人口的生活進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧致富的一種扶貧模式（邢慧斌，2017；烏蘭、劉偉民，2018）。旅游扶貧績(jī)效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)旅游扶貧目標(biāo)的重要保障，相關(guān)學(xué)者已從宏觀、微觀、正面、負(fù)面等多重視角進(jìn)行了較為深入的研究（郭魯芳、李如友，2016；肖建紅、肖江南，2014；李會(huì)琴、李曉琴、侯林春，2012；張笑薇，2016）。

本研究的意義在于將旅游扶貧績(jī)效與財(cái)政資金使用績(jī)效有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前旅游扶貧績(jī)效評(píng)估更多是關(guān)注旅游扶貧的產(chǎn)出績(jī)效，而對(duì)旅游扶貧財(cái)政資金的投入績(jī)效關(guān)注不足。因此，以廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入績(jī)效為研究對(duì)象，圍繞指標(biāo)體系構(gòu)建、指標(biāo)權(quán)重分配、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等展開(kāi)深入研究，將有助于政府和相關(guān)監(jiān)管部門了解旅游扶貧項(xiàng)目的實(shí)效，有助于旅游扶貧財(cái)政資金使用效率的測(cè)度與評(píng)價(jià)，有助于針對(duì)薄弱地區(qū)、薄弱項(xiàng)目和薄弱環(huán)節(jié)提出改進(jìn)策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)旅游扶貧財(cái)政資金使用效率和旅游扶貧產(chǎn)出績(jī)效的雙項(xiàng)提高。

二、廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入情況的現(xiàn)狀分析

（一）廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入的現(xiàn)狀

根據(jù)廣西財(cái)政資金信息公開(kāi)平臺(tái)顯示，廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入主要通過(guò)兩種途徑：一是廣西旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，二是廣西壯族自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)資金，其中以廣西旅游發(fā)展專項(xiàng)資金為主。2015年底至今，廣西旅游發(fā)展專項(xiàng)資金共投放了4次旅游扶貧資金，批文號(hào)依次為桂財(cái)行〔2015〕121號(hào)、桂財(cái)行〔2016〕15號(hào)、桂財(cái)行〔2017〕33號(hào)、桂財(cái)行〔2018〕6號(hào)，分別投放資金6850萬(wàn)元、100萬(wàn)元、680萬(wàn)元和24080萬(wàn)元，累計(jì)投放資金31860萬(wàn)元（見(jiàn)表1）。此外，2016年崇左市大新縣獲得政府脫貧攻堅(jiān)資金150萬(wàn)元，用于堪圩鄉(xiāng)攏浪村、謹(jǐn)湯村旅游扶貧點(diǎn)續(xù)建。

（二）廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)分析

由表1可見(jiàn)，2016—2018年廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入總額為31860萬(wàn)元，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是年度分配不均衡，2016年投入7100萬(wàn)元，2017年僅投入680萬(wàn)元，2018年投入高達(dá)24080萬(wàn)元。2017年投入較少，可能和前期投入項(xiàng)目尚未完成，儲(chǔ)備項(xiàng)目不充分有關(guān)系，因此還需加強(qiáng)旅游扶貧項(xiàng)目的儲(chǔ)備、調(diào)研和論證；2018年投入激增，顯示了黨和國(guó)家扶貧力度的加大，同時(shí)也顯示旅游扶貧日益受到重視。與此同時(shí)，還是要強(qiáng)調(diào)旅游扶貧項(xiàng)目前期論證的科學(xué)性，避免財(cái)政資金充裕時(shí)一窩蜂上馬，而財(cái)政資金緊張時(shí)，急需的項(xiàng)目無(wú)資金安排。二是地域投入不均衡，從圖1資金投入結(jié)構(gòu)圖可見(jiàn)：河池、崇左、百色三市占比達(dá)到了76%，桂林、北海、防城港、欽州、貴港、賀州6市合計(jì)則僅占4%。一方面，河池、崇左、百色地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，貧困縣比較多，加大投入也是合理的；另一方面，桂林等6市是否存在申報(bào)不積極、論證不充分等問(wèn)題，可能也是原因之一。

表1 2016—2018年廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入的結(jié)構(gòu)分析 （單位：萬(wàn)元）

圖1 2016—2018年廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)圖

（三）廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用情況分析

2016年以來(lái)，廣西旅游扶貧財(cái)政資金投入超過(guò)200萬(wàn)的項(xiàng)目有35個(gè)，但是除個(gè)別項(xiàng)目通過(guò)政府采購(gòu)網(wǎng)的招標(biāo)支出外，財(cái)政資金具體的使用進(jìn)度、支出明細(xì)、帶動(dòng)社會(huì)資本額度、項(xiàng)目效益等情況，普遍缺乏公開(kāi)披露的信息。這也為社會(huì)監(jiān)督制造了障礙，甚至可能滋生腐敗。因此，要求包括旅游扶貧項(xiàng)目在內(nèi)的每一個(gè)財(cái)政資金支持的項(xiàng)目，都應(yīng)該定期公開(kāi)披露財(cái)政資金使用情況及其取得的效益，以便社會(huì)公眾充分了解，行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行，也有利于資金使用效率的提高（王陳偉、盧向虎，2016）。

三、廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）廣西旅游扶貧財(cái)政資金效率評(píng)估的影響因素

廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估主要受以下因素影響：一是旅游扶貧項(xiàng)目任務(wù)完成情況；二是旅游扶貧項(xiàng)目管理情況；三是旅游扶貧資金管理情況；四是旅游扶貧綜合效益；五是旅游扶貧對(duì)象的滿意度。

1.旅游扶貧項(xiàng)目任務(wù)完成情況

旅游扶貧項(xiàng)目任務(wù)完成情況主要根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施等資料，由專家評(píng)估計(jì)劃執(zhí)行情況、核心項(xiàng)目完成情況以及項(xiàng)目實(shí)施后有形資產(chǎn)的沉淀情況，量化測(cè)算項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)完成率、核心項(xiàng)目完成率、有形資產(chǎn)沉淀率等指標(biāo)（李建林、王偉，2016）。

2.旅游扶貧項(xiàng)目管理情況

旅游扶貧項(xiàng)目管理情況，主要考察項(xiàng)目管理制度以及財(cái)務(wù)管理制度的健全性、有效性。

3.旅游扶貧資金管理情況

旅游扶貧資金管理情況，主要考察項(xiàng)目資金投入、使用、監(jiān)管及財(cái)務(wù)管理情況。如財(cái)政資金到位率、自籌資金到位率、項(xiàng)目支出與預(yù)算的相符性、資金使用合規(guī)率、信息公開(kāi)和公告公示制度建立及執(zhí)行情況（李金龍、劉巧蘭，2019）、財(cái)務(wù)管理制度的健全性和有效性等。

4.旅游扶貧綜合效益

旅游扶貧綜合效益主要考察項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效、社會(huì)和文化績(jī)效。其中經(jīng)濟(jì)效益主要考察旅游扶貧對(duì)象的就業(yè)增長(zhǎng)率、人均收入增長(zhǎng)率、旅游業(yè)收入占居民收入的比重、項(xiàng)目對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)等。生態(tài)績(jī)效主要考察旅游扶貧項(xiàng)目所在地垃圾處理率、大氣污染指數(shù)、噪音污染指數(shù)、水污染指數(shù)、森林覆蓋率、景區(qū)核心景點(diǎn)負(fù)氧離子含量、年內(nèi)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率、地表水水質(zhì)得分、清潔能源使用率、廁所改造率等。社會(huì)和文化績(jī)效主要考察公交車通達(dá)率、供電率、九年義務(wù)教育率、每萬(wàn)人病床數(shù)、每萬(wàn)人醫(yī)生數(shù)、居民貧富差距、留守兒童空巢老人變化率、青年人返鄉(xiāng)就業(yè)率等。

5.旅游扶貧對(duì)象的滿意度

旅游扶貧對(duì)象的滿意度主要考察項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果是否能讓旅游扶貧對(duì)象感到滿意。時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人（徐賢，2018）。人民滿意的旅游扶貧項(xiàng)目才是真正成功的旅游扶貧項(xiàng)目。滿意度測(cè)評(píng)可通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷來(lái)進(jìn)行（如表2）。

（二）構(gòu)建廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估指標(biāo)體系

廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率的影響因素及評(píng)估指標(biāo)確定之后，關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何準(zhǔn)確的反映各種因素對(duì)旅游扶貧財(cái)政資金整體效率的影響程度，即指標(biāo)權(quán)重的分配（陳宏剛，2018）。本文采用的層次分析法（Analytic hierarchy process，AHP）是一種對(duì)定性問(wèn)題進(jìn)行定量分析的多準(zhǔn)則決策方法，為復(fù)雜問(wèn)題的權(quán)重計(jì)算提供了成熟的解決方案。它的特點(diǎn)是將復(fù)雜問(wèn)題中的各種因素劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟?，然后再根?jù)一定的主觀判斷將同一層次的不同元素進(jìn)行兩兩比較，進(jìn)而通過(guò)判斷矩陣最終確立各元素的影響權(quán)重。

本文采用專家咨詢法和層次分析法（AHP）進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重的量化分配（李磊、張貴祥，2015）。首先，將旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估維度、影響因素、評(píng)估指標(biāo)三個(gè)層次。其次就每一層次構(gòu)建兩兩比較的判斷矩陣，若指標(biāo) i比指標(biāo) j更重要，則 aij＞1。aij的賦值可參照Satty的九級(jí)標(biāo)度法。為了避免單個(gè)專家主觀判斷的片面性，應(yīng)綜合多位專家的意見(jiàn)，專家?guī)斐蓡T應(yīng)包括實(shí)務(wù)界旅游扶貧及財(cái)政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)、理論界研究造詣深厚的旅游及財(cái)稅專家、學(xué)者，并將多位專家的判斷求平均值。然后，根據(jù)調(diào)整的判斷矩陣計(jì)算其最大特征值λmax和特征向量W，并將特征向量進(jìn)行歸一化處理，即可得到具體指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重：W=(W1,W2,???,Wn)T，其中：

表2 旅游扶貧對(duì)象的滿意度調(diào)查表

（三）廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率指數(shù)的構(gòu)建及其測(cè)度確定

基于旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估指標(biāo)體系及其權(quán)重，可以構(gòu)建旅游扶貧財(cái)政資金使用效率指數(shù)Z，計(jì)算公式如下：

其中Z為旅游扶貧財(cái)政資金使用效率指數(shù)，Yij是影響因素i第j項(xiàng)指標(biāo)的單項(xiàng)評(píng)估分值，qj是第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。該指數(shù)Z數(shù)值越大，表明旅游扶貧財(cái)政資金的使用效率越高；相反指數(shù)越低，說(shuō)明旅游扶貧財(cái)政資金的使用效率越低，就需要深入挖掘原因、甚至啟動(dòng)問(wèn)責(zé)懲罰機(jī)制。

1.單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估分值的確定

本文設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)主要有兩類：一類是需要組織專家評(píng)估或通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷測(cè)算的主觀性指標(biāo)，如計(jì)劃任務(wù)完成率、項(xiàng)目管理制度和財(cái)務(wù)管理制度的健全性和有效性、信息公開(kāi)和公告公示制度建立及執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)滿意度、社會(huì)滿意度、環(huán)境滿意度等；另一類是基于項(xiàng)目實(shí)施的具體數(shù)據(jù)可查證可檢測(cè)的客觀性指標(biāo)，如核心項(xiàng)目完成率、有形資產(chǎn)沉淀率、財(cái)政資金帶動(dòng)率、資金使用合規(guī)率、就業(yè)增長(zhǎng)率、人均收入增長(zhǎng)率、旅游業(yè)收入占居民收入的比重、森林覆蓋率、景區(qū)核心景點(diǎn)負(fù)氧離子含量、年內(nèi)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率、地表水水質(zhì)得分、清潔能源使用率、供電率、公交車通達(dá)率、九年義務(wù)教育率、留守兒童空巢老人變化率等。對(duì)于主觀性的指標(biāo)評(píng)價(jià)可以結(jié)合德?tīng)柗品ú捎冒俜种拼_定評(píng)估分值，對(duì)于客觀性指標(biāo)可以采用功效系數(shù)法結(jié)合歷史數(shù)據(jù)、客觀現(xiàn)實(shí)及同類項(xiàng)目先進(jìn)水平，綜合確定各指標(biāo)的滿意值和不允許值（楊利紅、陳琦、鄧敏，2017）。具體公式如下：

表3 廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率評(píng)估指標(biāo)體系及其權(quán)重

單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估分值Yij=（實(shí)際值-不允許值）/（滿意值-不允許值）×40+60

當(dāng)實(shí)際值超出滿意值的最優(yōu)邊界時(shí)，指標(biāo)單項(xiàng)分值為100；當(dāng)實(shí)際值超出不允許值的最差邊界時(shí)，指標(biāo)單項(xiàng)分值為0。

2.綜合效率指數(shù)的確定

將各單項(xiàng)指標(biāo)得分進(jìn)行加權(quán)平均，即可得到旅游扶貧財(cái)政資金使用效率綜合指數(shù)Z的值，從而判斷具體項(xiàng)目財(cái)政資金使用效率的高低。評(píng)估等級(jí)如表4所示。

四、結(jié) 語(yǔ)

總之，提高廣西旅游扶貧財(cái)政資金使用效率，需要從加強(qiáng)反貧能力的培養(yǎng)、建立健全評(píng)估體系、依法公開(kāi)評(píng)估結(jié)果、不斷加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等多方面采取應(yīng)對(duì)措施。鑒于目前廣西旅游扶貧項(xiàng)目財(cái)政資金使用情況缺乏公開(kāi)披露的資料，本研究?jī)H是在理論上構(gòu)建了廣西旅游扶貧財(cái)政項(xiàng)目資金使用效率的評(píng)級(jí)體系，未能深入展開(kāi)實(shí)地調(diào)研從而進(jìn)行實(shí)證分析。這是本文最大的不足，也是今后進(jìn)一步研究的方向。

表4 廣西旅游扶貧財(cái)政項(xiàng)目資金效率指數(shù)評(píng)級(jí)表