海南省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀分析與對策

王敏英，王晨野，吳曉晨，胡小飛，楊曉姝

（海南省環(huán)境科學(xué)研究院，海南 海口 571126）

生態(tài)補(bǔ)償制度是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[1]，在國外稱之為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)[2]。中國于2005 年在中共十六屆五中全會首次提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，經(jīng)歷十多年的實(shí)踐發(fā)展，中國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)已邁上新臺階，成為中國生態(tài)文明建設(shè)的核心制度，尤其是2011 年在中共十八大之后，生態(tài)補(bǔ)償已被提升到前所未有的高度，成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分[3]，在協(xié)調(diào)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾方面發(fā)揮了重要作用[4]。中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以重大生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目形式開展，資金投入巨大，從2011 年的1 102 億元增加到2016 年的1 800 億元，現(xiàn)已覆蓋中國31 個省、區(qū)、市，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施區(qū)域、領(lǐng)域也涵蓋了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、流域、耕地、海洋、草原、濕地、荒漠等，取得了良好的生態(tài)保護(hù)效果[5-6]。同時，生態(tài)補(bǔ)償制度也逐漸與一些國家戰(zhàn)略積極融合，協(xié)調(diào)發(fā)展[7-8]，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段在我國環(huán)境管理中的作用。但中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也面臨著資金渠道單一、補(bǔ)償效率不高等問題[9-11]。未來，中國生態(tài)補(bǔ)償將重點(diǎn)推進(jìn)多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)[12]，轉(zhuǎn)變政府角色從主導(dǎo)到引導(dǎo)，以市場為主體籌集資金，反哺各區(qū)域、各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制日臻完善，進(jìn)一步提升生態(tài)補(bǔ)償政策效果，深化生態(tài)文明體制改革。

海南省地處中國最南端，豐富的熱量資源、充沛的降水，為生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育提供了良好的自然環(huán)境條件，為海南省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了生態(tài)保障。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是近年來沿海地區(qū)發(fā)展加快、中部山區(qū)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地區(qū)差異擴(kuò)大，海南省各類生態(tài)系統(tǒng)面臨巨大的壓力。建立有效的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，對海南省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展尤其緊迫。同時也是積極響應(yīng)當(dāng)前要將優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐的要求。海南省作為島嶼省份，是一個獨(dú)立的生態(tài)地理單元，生態(tài)服務(wù)功能及其受益范圍和對象相對容易界定，為在省域范圍建立、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了得天獨(dú)厚的條件。2018 年4月中國決定在海南省建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與中國特色自由貿(mào)易港，建設(shè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，也為海南省建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了新的要求和機(jī)遇。

本文基于分析海南省熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)和森林、流域、海洋、耕地等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況，針對存在問題提出海南省生態(tài)補(bǔ)償未來發(fā)展對策，以期為海南省推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革提供參考。

1 海南省概況

海南省地處中國最南端，介于18°10′～ 20°10′N，108°37′～ 111°03′E 之間，包括海南島、西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，是中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和第二大島嶼，全省陸地總面積3.54 萬km2，海域面積約200 萬km2，其中海南島面積3.39 萬km2。2018 年全省地區(qū)生產(chǎn)總值4 832 億元，年末常住人口934 萬，全省人均地區(qū)生產(chǎn)總值51 955 元；仍有貧困人口20.5 萬人。海南島地勢中部高四周低，海拔范圍在0～ 1 867 m，以五指山、鸚哥嶺為隆起核心，向外圍逐級下降。山地、丘陵、臺地、平原構(gòu)成環(huán)形層狀地貌，梯級結(jié)構(gòu)明顯，眾多大小河流，從中部山區(qū)或丘陵區(qū)向四周分流入海，構(gòu)成放射狀水系。全島獨(dú)流入海的河流有154 條，其中，集水面積大于100 km2的河流有38 條。南渡江、昌化江、萬泉河為海南島的三大河，集水面積均超過3 000 km2，流域面積占全島面積的47%。屬熱帶季風(fēng)氣候，全年暖熱，年平均氣溫在22～ 27℃，大于或等于10℃的積溫為8 200℃，最冷的一月份溫度仍達(dá)17～ 24℃；雨量充沛，年降水量在1 000～ 2 600 mm 之間，年平均降水量為1 639 mm，有明顯的多雨季和少雨季，每年的5 月-10 月份為多雨季，每年11 月至翌年4 月為少雨季；光照充足，年光照在1 750～ 2 650 h，光照率為50%～ 60%。

全島素有“天然大溫室”美譽(yù)，熱帶生物資源豐富，是中國最大的熱帶物種基因庫。海南生態(tài)系統(tǒng)類型有森林、灌叢、草地、濕地、園地、農(nóng)田等，其中森林覆蓋率62.1%。海南中部山區(qū)范圍包括五指山市、瓊中縣等9 市縣41 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積約9 200 km2。2010 年海南島中部山區(qū)被中國確定為海南島中部山區(qū)熱帶雨林國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是中國較早實(shí)施生態(tài)功能保護(hù)的重點(diǎn)管控區(qū)域之一，也是中國陸地11 個具有全球意義的物種和特有種豐富及生物多樣性關(guān)鍵區(qū)之一，其生態(tài)服務(wù)功能明顯優(yōu)于功能區(qū)外部區(qū)域[13]，對于保障區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。但中部山區(qū)同時也是全省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，2018 年末仍有57%的貧困人口集中在中部山區(qū)。2017 年禁止中部生態(tài)核心區(qū)五指山市、瓊中縣、保亭縣、白沙縣開發(fā)房地產(chǎn)政策的出臺，使當(dāng)?shù)卣途用駵p少了發(fā)展的機(jī)會，進(jìn)一步加劇了中部山區(qū)與沿海市縣的地區(qū)差異，當(dāng)年這4 個市縣GDP 排名全省倒數(shù)，總量僅為?？谑蠫DP 的12%。

2 海南省生態(tài)補(bǔ)償各區(qū)域、領(lǐng)域?qū)嵺`情況及成效

海南生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展起源于貫徹落實(shí)在2005 年中共十六屆五中全會提出的建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求，于2008

年11 月6 日出臺首個生態(tài)補(bǔ)償政策文件《建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》，10 余年來逐漸在熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)和森林、流域、海洋、耕地等領(lǐng)域展開實(shí)踐[14-18]，補(bǔ)償規(guī)模不斷擴(kuò)大（圖1），實(shí)施區(qū)域從中部山區(qū)到全島覆蓋，實(shí)施領(lǐng)域從森林拓寬到流域、海洋、耕地等，在中央財政資金的大力支持下，省級財政資金投入力度不斷增加（圖2），取得的良好的生態(tài)效果。至2017 年出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，作為海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的標(biāo)志性文件，標(biāo)志著海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁上了一個新臺階，也為今后生態(tài)補(bǔ)償具體行動提供了目標(biāo)指引，同時該文件與各區(qū)域、領(lǐng)域相繼印發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償政策形成一中心多補(bǔ)充的政策框架體系（表1）。

圖1 2014-2018 年海南省生態(tài)補(bǔ)償資金量Figure 1 Ecological compensation in Hainan province from 2014 to 2018

圖2 2014-2018 年海南省各類生態(tài)補(bǔ)償金所占比例Figure 2 Proportion of ecological compensation of province and central government in Hainan province from 2014 to 2018

表1 海南省生態(tài)補(bǔ)償制度體系情況Table1 System forecological compensation in Hainan province

2.1 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付

熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)作為中國25 個重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之一，涵蓋海南省中部山區(qū)9 個市縣，自2008 年起納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。2013 年新增儋州市，2016 年起全省19 個市縣均納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)省域全覆蓋。2014-2018 年，全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金共投入98 億元，其中中央財政資金78 億元，省財政資金20 億元，有效保障了市縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生的資金需求。2017 年修訂后的《海南省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，在體制機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)新，踐行“山水林田湖是一個生命共同體”理念[19]，在分配資金時，充分考慮生態(tài)保護(hù)紅線、森林、水體、近海、大氣、環(huán)境治理等生態(tài)環(huán)境因素，更加體現(xiàn)受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則。

2.2 森林生態(tài)補(bǔ)償

森林領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償是海南實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾I(lǐng)域，補(bǔ)償項(xiàng)目有天然林資源保護(hù)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還林等，2014-2018 年累計投入生態(tài)補(bǔ)償資金約28 億元，其中中央財政資金13 億元，省級財政資金15 億元，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益，2018 年海南省森林覆蓋率已達(dá)62.1%，居于全國領(lǐng)先水平，良好的生態(tài)環(huán)境成為海南發(fā)展的最強(qiáng)優(yōu)勢和最大本錢。自1994 年海南省實(shí)施天然林資源保護(hù)工程20 多年來[20]，讓69 萬hm2天然林得以休養(yǎng)生息，對維護(hù)全島生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)揮關(guān)鍵作用。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計[21]，天保工程區(qū)內(nèi)有林地面積從2000 年的41 萬hm2增加到2018 年的480 萬hm2，森林覆蓋率從2000 年的87%增加到2018 年的98%，森林蓄積量從2000年的4 458 萬m3增加到2018 年的7 090 萬m3。2006 年海南省出臺了《海南省省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案》，對全省規(guī)劃重點(diǎn)生態(tài)公益林94 萬hm2進(jìn)行補(bǔ)償[16]，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2006 年的75 元·hm-2·a-1提高到2018 年的420元·hm-2·a-1，2014-2018 年度，全省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金投入總計11 億元，其中中央財政資金3 億元，省財政8 億元，全省公益林得到全面有效管護(hù)，公益林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升明顯[22]。在加強(qiáng)生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還大力推進(jìn)退耕還林等措施，2014-2018 年累計投入中央財政資金4 億元，減少環(huán)境脆弱區(qū)水土流失，提升森林覆蓋率和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

2.3 流域生態(tài)補(bǔ)償

2018 年12 月29 日海南省實(shí)施《海南省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》，在南渡江、萬泉河、昌化江、赤田水庫等流域、飲用水水源地開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立以水環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的跨市縣財政激勵機(jī)制，根據(jù)上下游出境斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況，建立水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎勵補(bǔ)償”機(jī)制。斷面水質(zhì)考核分為季度考核和年度考核，季度考核以考核因子2016 年、2017 年當(dāng)季度的兩年平均值，充分落實(shí)了“環(huán)境質(zhì)量只能更好不能變差”的要求，同時也給上游市縣更大壓力。上下游市縣間每個斷面每年補(bǔ)償規(guī)模在120～1 200 萬元，省財政依據(jù)斷面水質(zhì)年度考核結(jié)果給予上游市縣一定獎勵。方案實(shí)施有效地激勵了流域各市縣加強(qiáng)流域環(huán)境保護(hù)的力度，規(guī)范斷面的水質(zhì)監(jiān)測，加強(qiáng)流域污染源治理。

風(fēng)影成了一個眉清目秀的小和尚，很多時候，他還會跑出寺院，站在高高的山坡上面，朝家的方向眺望。他看著青白色的炊煙裊裊升起，像母親的一頭青絲，也像紅琴的那根小辮子，千絲萬縷地糾結(jié)在一起，永遠(yuǎn)無法解得開來。他覺得那炊煙其實(shí)也在自己的心底里飄著，無法彌散，很多東西是不可能一下子舍棄得了的。兩滴清淚，便盈出眸子，掛在眼角，最后悄無聲息地滑落了下來。

2.4 海洋生態(tài)補(bǔ)償

2013 年2 月20 日，海南省出臺《海洋生態(tài)損害賠償與生態(tài)補(bǔ)償評估方法》（DB 46/T238-2013），是海南省首個針對某一領(lǐng)域的生態(tài)損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評估方法。該方法規(guī)定了海南省管轄海域的陸源污染物、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、傾倒廢棄物、船舶及有關(guān)作業(yè)活動等引起的海洋生態(tài)損害，特別是對漁業(yè)資源造成經(jīng)濟(jì)損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評估的內(nèi)容和計算方法和要求。該辦法已成功運(yùn)用在澄邁馬村港、三亞鳳凰島二期、萬寧日月灣人工島等海岸海洋項(xiàng)目建設(shè)中，有效落實(shí)海洋生態(tài)修復(fù)措施，保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。積極探索多元化海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，實(shí)施增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)助政策，2013 年以來共安排增殖放流資金3 682 萬元，補(bǔ)助沿海13 個市縣開展海水、淡水及瀕危水生生物增殖放流活動，促進(jìn)全省漁業(yè)資源的恢復(fù)。實(shí)施捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助政策，引導(dǎo)漁民淘汰報廢漁船，逐年壓減海洋捕撈漁船總功率和船數(shù)，降低捕撈強(qiáng)度，保護(hù)海洋生物資源，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5 000 元·kw-1。

2.5 耕地生態(tài)補(bǔ)償

2003 年出臺《關(guān)于實(shí)施退耕還林工程的若干意見》，意見中提出對于部分類型的退耕還林地可兌現(xiàn)糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)，這是海南省首次提出以補(bǔ)助形式對生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償[17]。2017 年全省耕地地力補(bǔ)貼資金5 億元，按照省級每公頃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)2 115 元分配到各市縣。推進(jìn)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范省建設(shè)，2017 年省財政支持生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金2 億元，重點(diǎn)打造瓊海博鰲洋、培蘭洋國家農(nóng)業(yè)公園建設(shè)以及昌江、文昌、東方、臨高重點(diǎn)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動形成農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式。

2.6 其他生態(tài)補(bǔ)償方式

2007 年，昌江縣在地處中部山區(qū)的霸王嶺國家級自然保護(hù)區(qū)周邊貧困鄉(xiāng)—昌江縣王下鄉(xiāng)開展“教育扶貧移民”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式試點(diǎn)，將生態(tài)核心區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和少數(shù)民族偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的學(xué)生遷移到昌江思源實(shí)驗(yàn)學(xué)校，實(shí)施教育移民，至2017 年受益學(xué)生累計4 959 人。同時，對生態(tài)核心區(qū)居民實(shí)施直接權(quán)益補(bǔ)償試點(diǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2007 年的33 元·人-1·月-1提高到2018 年的60 元·人-1·月-1，受益人口從2007 年的2 968 人擴(kuò)大到2016年的10 354 人。此后，五指山市、保亭縣、白沙縣和東方市也陸續(xù)開展了生態(tài)直補(bǔ)探索[18]。

3 海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在的問題

海南省實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策十余年來，雖然取得了一定成績，但仍然面臨以下四個方面的挑戰(zhàn)，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系不完善、支撐體系不足、資金來源渠道單一、與其他相關(guān)政策的聯(lián)動不足，需積極響應(yīng)海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國家戰(zhàn)略帶來的影響和挑戰(zhàn)。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償制度體系有待完善

海南省雖然圍繞生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄒ呀?jīng)開展了大量工作，早在2008 年海南省環(huán)境保護(hù)部門就已經(jīng)開展了《海南省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計》等基礎(chǔ)研究，但至今尚未出臺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法，現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫纫蠖喾稚⒃诙嗖康胤椒煞ㄒ?guī)之中，缺乏系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計，缺乏法律規(guī)范，對各利益相關(guān)者權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任界定、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確。當(dāng)前海南全省各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策由各部門主導(dǎo)，缺乏協(xié)調(diào)性，難以整體提升生態(tài)保護(hù)成效，生態(tài)系統(tǒng)的整體性和復(fù)雜性決定了按照部門條塊分割的生態(tài)補(bǔ)償政策會存在部門間的沖突和矛盾[5]，即使在某一領(lǐng)域，如耕地、海洋領(lǐng)域，也因缺乏領(lǐng)域內(nèi)頂層設(shè)計，弱化了各單項(xiàng)政策的實(shí)施成效。

3.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支撐體系不足

生態(tài)補(bǔ)償是個復(fù)雜的過程，補(bǔ)償范圍的確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定主要受技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)效率的影響，但目前海南關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)支撐能力明顯不足，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果減弱。生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定缺乏科學(xué)基礎(chǔ)，對生態(tài)服務(wù)功能重要性要求不明確，與海南生態(tài)安全的關(guān)系不清楚。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定缺乏科學(xué)依據(jù)，目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)地方財政支付能力確定，沒有考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、農(nóng)民生態(tài)保護(hù)的成本與機(jī)會成本。另外，由于多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不具有空間替代性，而各地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本及發(fā)展機(jī)會成本損失差異較大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還未充分考慮空間差異和時間變化，存在“一刀切”的現(xiàn)象，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)全省一個標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到中部山區(qū)和沿海地區(qū)的差別。

3.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金渠道單一

目前海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金以中央財政資金投入為主，地方政府財政投入為輔，尚未撬動社會資金投入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展還未起步。根據(jù)2014-2018 年海南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入情況，中央財政資金在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總額中占比較高，是其主要來源，并且可以預(yù)期在短期內(nèi)仍將是補(bǔ)償資金的主體部分。比如重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金，由中央財政補(bǔ)助資金和省級財政配套安排的資金構(gòu)成；森林、海洋領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，均以專項(xiàng)財政轉(zhuǎn)移支付為主，沒有體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)受益者付費(fèi)的原則。

3.4 與其他相關(guān)政策的聯(lián)動響應(yīng)不足

4 完善海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對策

海南建設(shè)國際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出較高要求，到2035 年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要居于世界領(lǐng)先水平，建立生態(tài)補(bǔ)償制度是改善生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在需要。因此基于新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求和海南建設(shè)國際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮海南作為改革試驗(yàn)田的優(yōu)勢，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念[19]，以生態(tài)補(bǔ)償為載體創(chuàng)新生態(tài)價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動全省構(gòu)建海南自貿(mào)區(qū)特色的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，成為全國典范。

4.1 完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計，進(jìn)一步探索綜合性生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不是制定單一政策就可以達(dá)到，必須要有法律保障和配套政策支持，國外一些國家成功的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐事例都是通過國家政策法規(guī)進(jìn)行約束和支持的[21]。海南應(yīng)加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)程，從法律法規(guī)層面明確實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、范圍、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為頂層設(shè)計，進(jìn)一步完善流域、森林、草原、濕地、海洋、礦產(chǎn)資源等各區(qū)域、領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)推進(jìn)海南熱帶雨林國家公園區(qū)域和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)計、實(shí)踐以及昌江縣王下鄉(xiāng)“兩山”（綠水青山就是金山銀山）基地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制深化研究，規(guī)范各領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為，探索海南自貿(mào)區(qū)特色的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制。鑒于各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償政策之間存在一定的不協(xié)調(diào)性，在規(guī)范各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償行為同時，進(jìn)一步探索綜合性生態(tài)補(bǔ)償，制定跨部門生態(tài)補(bǔ)償措施，整合各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，與其他非資金補(bǔ)償政策綜合運(yùn)用，如對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等，促進(jìn)形成分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償模式。

4.2 建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利責(zé)任

加快推進(jìn)海南省自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，界定自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬，確定省與地方、社會、個人事權(quán)關(guān)系，按照“誰受益誰補(bǔ)償”和“誰占有誰治理”的原則，合理劃分補(bǔ)償和治理責(zé)任，為建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供支撐，實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性的社會最優(yōu)化選擇。編制海南省自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，明晰生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)資源占有、使用、收益的權(quán)益與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任，充分考慮地區(qū)間支出的成本因素，協(xié)調(diào)區(qū)域間地方財力，最終促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)的區(qū)際均衡。

4.3 構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)，海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、碳固定、臺風(fēng)防護(hù)等。科學(xué)評價海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，確定海南省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間分布特征，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性空間分布來確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，以生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)屬來確定補(bǔ)償對象，以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、濕地、耕地、水流等各區(qū)域、領(lǐng)域測算方法，算清楚各區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值，綜合考慮環(huán)境污染治理的成本，如環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及因保護(hù)而失去的發(fā)展機(jī)會成本，如實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入政策而造成的額外發(fā)展成本等，科學(xué)動態(tài)確定各區(qū)域、領(lǐng)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，可考慮結(jié)合新時代把海南島作為一個大城市來規(guī)劃發(fā)展的理念，打破區(qū)域、領(lǐng)域的劃分，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能設(shè)計海南生態(tài)補(bǔ)償方案，建立以生態(tài)產(chǎn)品概念為媒介的補(bǔ)償，解決當(dāng)前各區(qū)域、領(lǐng)域存在的重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯栴}，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

4.4 加快構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場機(jī)制，建立多元主體協(xié)同補(bǔ)償模式

貫徹落實(shí)“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求[24]，優(yōu)化轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府快速響應(yīng)和履行生態(tài)補(bǔ)償市場化對政府要求的能力，主動創(chuàng)建市場、維護(hù)市場，打破海南現(xiàn)行的政府主導(dǎo)、財政投入作為主要來源的格局，多渠道籌措生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，建立健全完善森林、水、土地、礦產(chǎn)、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，落實(shí)資源稅征收政策，將相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，重點(diǎn)建立水權(quán)交易、排污權(quán)交易、林權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等制度及市場體系，加快推進(jìn)自然資源有償使用制度，構(gòu)建形成政府、社會資本共同參與的多元主體協(xié)同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。

4.5 建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核制度，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制

建立海南生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核評價體系，科學(xué)評估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益，確保各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策落到實(shí)處，發(fā)揮最大效益，也為市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)利益主體之間的資金管理提供參考。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境監(jiān)測需求融入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，從源頭上為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供充足的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支撐，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目冃гu估打下良好的基礎(chǔ)。通過對市縣政府周期的資金使用績效考核和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估，并將結(jié)果與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配掛鉤，以切實(shí)激勵地方政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。

4.6 注重與國家、省發(fā)展戰(zhàn)略、政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升生態(tài)補(bǔ)償政策效果

環(huán)境管理手段逐步從命令控制手段向經(jīng)濟(jì)手段等擴(kuò)展[22]，生態(tài)補(bǔ)償政策作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用，成了國家和省多項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略、政策的有效政策工具，這是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，在未來建設(shè)國際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)道路中，需要海南主動將生態(tài)補(bǔ)償政策與國家、省發(fā)展戰(zhàn)略、政策相融合協(xié)調(diào)發(fā)展。如與海南大力推進(jìn)的熱帶雨林國家公園戰(zhàn)略融合，設(shè)計踐行“綠水青山就是金山銀山”的國家公園生態(tài)補(bǔ)償方案；與國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略融合，與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度配合，創(chuàng)新探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。