“實”與“準”：脫貧攻堅階段跟蹤審計問題研究
——基于審計結(jié)果公告的文本分析

閆天池，于洪鑒

(中國人民公安大學,北京 100038)

一、問題提出

饑餓與貧困，一直是國際社會廣泛關(guān)注的焦點問題。雖然，世界各地的極端貧困人數(shù)隨著經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸減少，但是，有近半數(shù)的世界人口仍在為滿足基本生活需求而掙扎(1)參見世界銀行于2018年10月發(fā)布的《2018貧困與共享繁榮：拼出貧困的拼圖》。。解放和發(fā)展生產(chǎn)力最終實現(xiàn)共同富裕是社會主義制度的本質(zhì)要求。長期以來，中國作為國際消除貧困行動的積極參與者，歷經(jīng)了體制改革為主導的農(nóng)村扶貧(1978—1985)、政府主導的大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986—1993)、解決溫飽的“八七攻堅扶貧”(1994—2000)(2)參見國務院于1994年3月制定和發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃》。、鞏固溫飽的貧困群眾參與式扶貧(2001—2010)(3)參見國務院于2001年6月印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》。以及全面建成小康社會的精準扶貧(2011—2020)(4)參見中共中央、國務院于2011年12月印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。五個階段，不斷地譜寫人類反貧困歷史的新篇章。十八大以來黨中央把扶貧開發(fā)工作擺在治國理政的突出位置，十九大將精準扶貧列為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上習近平總書記強調(diào)要把握脫貧攻堅的正確方向，做到“脫真貧，真脫貧”，持續(xù)在扶貧工作的力度、規(guī)模、影響等方面取得決定性進展。一方面，扶貧開發(fā)工作的減貧成效顯著[1-4]；另一方面，因為資源配置與利益關(guān)系的調(diào)整，扶貧開發(fā)工作中不可避免地存在扶貧資源耗散[5]、行政偏好與市場需求不符[6]、分配效率與社會公平?jīng)_突[7]等現(xiàn)實問題，繼而造成脫貧率對扶貧投入的敏感性下降。行百里者半九十，在脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，跟蹤審計已成為有效化解以上現(xiàn)實問題的關(guān)鍵抓手，必須通過監(jiān)督扶貧財務信息與資源配置信息的一致性和完備性，識別并克服信息不對稱條件下的“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧及“虛假式”脫貧等現(xiàn)實問題，才能為扶貧資源的優(yōu)化配置提供二次助力，從而保障扶貧開發(fā)工作的高質(zhì)量完成。

圍繞“精準扶貧”這條政策主線，跟蹤審計是推動扶貧落到實處和精準發(fā)力的重要途徑，是兜牢民生底線不可或缺的力量，是國家監(jiān)督體系發(fā)揮重要作用的直接體現(xiàn)。根據(jù)財政扶貧資金審計相關(guān)政策與法規(guī)(5)財政扶貧資金審計相關(guān)政策與法規(guī)由扶貧總體規(guī)劃和政策以及扶貧綜合管理規(guī)定組成。其中，扶貧總體規(guī)劃和政策包括《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《中共中央 國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》等；綜合管理規(guī)定包括《中央財政專項扶貧資金管理辦法》《財政專項扶貧資金績效評價辦法》《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》等。，在脫貧攻堅階段扶貧跟蹤審計狹義目標可以概括為五個方面：一是整合審計資源，在成本-效益的原則下實行全過程跟蹤審計制度，實現(xiàn)全項目覆蓋、全過程跟蹤以及全方位監(jiān)督；二是明確跟蹤重點，查找并揭示扶貧項目從立項到實施過程中出現(xiàn)的問題，特別是項目立項審批、資金撥付以及扶貧資金投入使用過程中所存在的資金使用效益低、責任部門不作為以及虛假脫貧問題；三是建立協(xié)作機制，與監(jiān)察部門、發(fā)改部門、財政部門、人社部門等扶貧職能部門開展協(xié)作，了解各部門貫徹落實扶貧政策措施情況，比對精準扶貧大數(shù)據(jù)(6)包括全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)、中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告以及上級審計單位所提供的精準扶貧數(shù)據(jù)。，針對之前審計中所發(fā)現(xiàn)問題的整改情況、本次審計所發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實問題或傾向性問題逐一進行研判和分析，提出切實可行的整改建議；四是促進問題整改，公布審計結(jié)果并向相關(guān)部門進行協(xié)作通報，促進相關(guān)部門履行扶貧工作中的職責擔當；五是鞏固脫貧成果，評估扶貧開發(fā)工作成效，特別是對約束性脫貧目標實現(xiàn)程度進行評價，為脫貧、摘帽后預期性目標的監(jiān)管跟進提供質(zhì)量保障，鞏固提升幫扶計劃的政策落實。扶貧跟蹤審計工作應圍繞以上五個目標展開。

基于上述情況，本文將對扶貧跟蹤審計的作用機理進行分析，總結(jié)扶貧跟蹤審計的理論觀點、實踐經(jīng)驗、主要特征和有待完善之處，并從四個方面提出完善扶貧跟蹤審計的現(xiàn)實路徑，以期助力脫貧攻堅的“實”與“準”。

二、扶貧跟蹤審計的作用機理

(一)基于公共受托經(jīng)濟責任理論的分析

公共財政扶貧是扶貧開發(fā)最主要的方式，即由國家提供財政專項資金，專門用于貧困地區(qū)和貧困人口。一方面，公共財政力量并非取之不盡、用之不竭，如何在合法有效的前提下提升公共財政扶貧資金的合理配置效率與使用成效是脫貧攻堅階段最重要的問題，也是決定脫貧攻堅戰(zhàn)的成敗的關(guān)鍵所在；因此，需要對扶貧資金的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益進行監(jiān)督和把控。另一方面，基于公共受托經(jīng)濟責任理論，國家財政部門作為扶貧資金提供者是公共資源的委托者，同時，扶貧資金的使用和管理者作為受托者被賦予了分配和控制公共資源的權(quán)力，亦應履行與權(quán)力相對應的公共受托責任，合理地分配公共資源并對公共資源使用情況進行真實的反饋。但是，在操作層面，委托者和受托者對于扶貧資金的使用和管理情況存在信息不對稱，相較國家財政部門而言，地方扶貧職能部門具有完全信息優(yōu)勢，在這種條件下就會出現(xiàn)虛假脫貧、降低標準等問題，因此，需要具備獨立性的第三方對扶貧資金的使用和管理情況進行確認和監(jiān)督，使信息盡量由不對稱到對稱，由此克服脫貧攻堅工作中的形式主義和官僚主義現(xiàn)象。

(二)基于公共選擇理論的分析

政府審計是政府對政策執(zhí)行進行經(jīng)濟監(jiān)督的載體，審計理念應與政府職能相適應[8]。根據(jù)公共選擇理論，政策供給實質(zhì)上是一個公共選擇的過程，政策執(zhí)行時強調(diào)效率和公平的有機統(tǒng)一，并且追求帕累托最優(yōu)的實現(xiàn)；扶貧政策的供給由代表人民利益的中央政府主導，其實質(zhì)是對公共物品和財政轉(zhuǎn)移支付的再分配，既要考慮到貧困人口的利益問題又要兼顧公平，以避免公共利益沖突，最終實現(xiàn)共同富裕；因而，需要基于審計調(diào)查對各級單位執(zhí)行扶貧政策的效率和效果進行審計分析與評估，為公共經(jīng)濟權(quán)力平穩(wěn)運行保駕護航(7)為了確保在現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口于2020年實現(xiàn)脫貧，《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》規(guī)定，從減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金四個方面對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作進行績效考核，引入第三方評估機制對以上各地方公共經(jīng)濟權(quán)力行使結(jié)果進行評估，并針對紀檢、監(jiān)察、審計和社會監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題提出處理意見。。公共受托經(jīng)濟責任履行和公共經(jīng)濟權(quán)力運行是國家審計職能發(fā)揮的邊界[9]，出于本質(zhì)和功能的特殊性，扶貧跟蹤審計作為“雷達”監(jiān)控跟進地方從細則制定到施策、扶貧資金從投入到使用、扶貧項目從立項到落地的縱向全過程，通過發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、協(xié)同溝通提出解決建議，并通過后續(xù)評估確保地方扶貧職能部門及其他相關(guān)部門有效履行公共受托責任。

三、扶貧跟蹤審計的現(xiàn)狀分析

加大對扶貧等民生資金和項目的審計力度，從政策要求、預算安排、資金撥付追蹤到項目和個人進行跟蹤審計是國家審計在“十三五”規(guī)劃中的工作重點，同時，《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將審計實踐總結(jié)與理論研究一體化作為審計工作的目標要求之一。理論與實踐二者之間辯證統(tǒng)一，扶貧跟蹤審計的相關(guān)理論研究能夠為實際工作提供學理支撐，對跟蹤審計實務工作經(jīng)驗的總結(jié)不僅有助于檢驗理論的含金量，而且有助于識別實踐中的新情況、新要求，繼而聯(lián)系理論尋求解決和優(yōu)化路徑。

(一)理論研究回顧

從理論研究來看，不同學者對扶貧跟蹤審計的重點與邊界有著不同的理解?？苡兰t和呂博(2014)認為扶貧資金使用效益問題影響國家扶貧政策的貫徹落實，應對扶貧資金績效情況進行客觀公正地評價[10]。王善平和金妍希(2013)認為，作為財政扶貧審計的重點，財政扶貧資金績效審計有助于提升扶貧資金的反貧能力[11]。進一步，由扶貧基金使用效益層面延伸到對扶貧基金使用過程的“全覆蓋”監(jiān)督，劉靜(2016)認為對扶貧資金的監(jiān)督是扶貧審計中最重要的問題，缺乏精準的扶貧識別機制和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位會使扶貧開發(fā)陷入援助困境，而扶貧審計正是幫助扶貧開發(fā)走出困境的最有效的方式[12]。雷俊生(2018)則認為側(cè)重于對資金監(jiān)督的常規(guī)性審計在觀念上壓縮了審計部門與其他扶貧職能部門之間的協(xié)同空間[13]。隨著扶貧跟蹤審計實務工作的縱深發(fā)展，相關(guān)研究不再拘泥于將扶貧跟蹤審計的對象定位于“扶貧資金”，而是將扶貧跟蹤審計作為橋接扶貧政策和政府監(jiān)督聯(lián)動的樞紐。呂勁松和黃崑(2018)認為作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中的重要一環(huán)，扶貧審計在扶貧政策的精準對接、統(tǒng)籌和落實方面發(fā)揮著監(jiān)督和保障作用[14]。也有觀點認為民生審計(8)《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將扶貧審計工作排在民生審計的第一位，審計機關(guān)所開展的其他民生審計項目(如涉農(nóng)審計項目、社會保障審計項目、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徲嬳椖?也涉及扶貧問題。服務于國家治理的現(xiàn)實需要，在治理域內(nèi)依靠審計的治理功能形成互補性制度安排。民生審計可以與地方官員考核制度形成互補，客觀評價并且動態(tài)跟蹤地方政府官員的績效水平及變化[15]。隨著理論研究的深入，扶貧跟蹤審計的重點與邊界不斷延展，但是，這并不意味著扶貧跟蹤審計的對象范圍被常態(tài)性擴大，對于不屬于審計機關(guān)法定職責內(nèi)的工作，不應由審計機關(guān)承擔[16]。是故，應該在總結(jié)扶貧跟蹤審計發(fā)展的實踐經(jīng)驗基礎上，進一步厘清扶貧跟蹤審計的重點與邊界。

(二)實踐經(jīng)驗的文本分析

從實踐經(jīng)驗來看，自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，審計機關(guān)加大了對民生問題的審計力度，扶貧跟蹤審計就此展開。隨著財政扶貧資金投入的逐漸增加，財政扶貧資金的全程動態(tài)、相關(guān)扶貧政策落實情況以及各級地方政府經(jīng)濟責任的跟蹤審計成為了國家審計的重要內(nèi)容。國家審計署分別于2013年、2016年至2018年發(fā)布了扶貧資金審計公告， 2015年5月份至12月份期間按月份發(fā)布了“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果”，隨后，2016年至2018年期間按季度發(fā)布了“國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果”。本文對扶貧跟蹤審計實踐過程進行整合，并基于結(jié)果導向就上述審計結(jié)果公告展開文本分析，以總結(jié)扶貧跟蹤審計實踐經(jīng)驗、主要特征和有待完善之處。

1. 2013年以來審計署發(fā)布的扶貧資金審計公告

表1顯示，從2013年的19個重點縣到2018年的145個貧困縣，審計客體的范圍在擴大，而審計重點則從財政扶貧資金的合法合規(guī)性審計，發(fā)展為圍繞“五位一體”總體布局對精準扶貧政策落實和財政扶貧資金管理使用情況進行跟蹤審計，即不僅在于監(jiān)督財政扶貧資金的配置、使用和管理的經(jīng)濟性與效果性，還在于審核分析精準扶貧政策執(zhí)行的偏差與缺陷，以促進財政精準扶貧策略的落實和目標的實現(xiàn)。從整體來看，扶貧資金審計所采用的審計模式為抽查審計，未實現(xiàn)對貧困縣的全覆蓋。由于審計資源、時間和條件的有限性，在對審計客體進行審計延伸時，最有效的做法是根據(jù)已取得的審計資料抽取該客體的重點審計區(qū)域，只是其不利之處在于會造成審計深度的不足。此外，不同于社會審計，政府審計在對被審計單位的某一項工作提出審計問題后，上級部門會督促被審計單位自查整改，在二次審計時，針對該審計問題再次抽樣被查出問題的金額水平會變??；因此，在二次審計時，為擴大審計的覆蓋范圍，往往不會對已發(fā)現(xiàn)的問題再次投入過多的審計資源，而是更加關(guān)注該問題的整改情況，更多的審計資源將配置到其他審計內(nèi)容上，這就意味著審計廣度得以提高，而之前發(fā)現(xiàn)問題的跟蹤審計深度被壓縮。再者，從“公告解讀”來看，關(guān)于發(fā)現(xiàn)審計問題的原因仍需結(jié)合地方情況語境進行分析。

2.穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果

表2 “穩(wěn)增長”中扶貧跟蹤審計結(jié)果公告情況

作為國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的“前身”，穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的客體是國務院相關(guān)部門、各級地方政府和中央企業(yè)。表2顯示，跟蹤審計在扶貧政策層面關(guān)注的重點是扶貧資金的統(tǒng)籌使用和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)存情況，扶貧跟蹤審計覆蓋面較小，甚至部分月份未對前期審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行跟蹤和披露，亦未觸及扶貧成果績效審計以及精準扶貧項目安排與實施方面(9)2015年8月起“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”中開始陸續(xù)披露扶貧相關(guān)政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計結(jié)果，表中報告的公告分別對應2015年8月至12月的扶貧跟蹤審計結(jié)果。，以上不足之處在國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計中被逐漸完善。

3.國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果

根據(jù)2016年至2018年“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”中所披露的脫貧攻堅方面(2017年之前為扶貧資金管理使用、項目推進及政策落實方面)的相關(guān)內(nèi)容，精準扶貧對象的識別與認定、精準扶貧政策的貫徹落實、精準扶貧資金的統(tǒng)籌與使用、精準扶貧項目的安排與實施、脫貧減貧績效以及前期問題整改情況是精準扶貧政策落實情況跟蹤審計的重點。本文從政策執(zhí)行、扶貧資金、扶貧項目、虛假脫貧、問題整改五個方面對扶貧跟蹤審計結(jié)果進行歸納整理，結(jié)果見表3(10)表3中標記“√”處表明在公告中披露了相應問題。由于在“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”中所披露的扶貧項目可能同時存在前期論證不充分、項目推進緩慢、管理不規(guī)范、未實現(xiàn)預期效果(效益不佳)的問題，所以，在進行文本分析時，本文對因前期論證不充分、項目推進緩慢或管理不規(guī)范所造成的未實現(xiàn)預期效果的扶貧項目進行了單獨統(tǒng)計，此部分扶貧項目數(shù)據(jù)未計入未達到預期效果的扶貧項目數(shù)量。此外，本文將扶貧項目中的違規(guī)招投標問題計入扶貧項目管理問題。。

表3 國家重大政策措施貫徹落實中扶貧跟蹤審計結(jié)果公告情況

從精準扶貧對象的識別與認定跟蹤審計結(jié)果來看，精準扶貧對象的識別與認定上主要存在識別不精準、未建檔立卡或多計脫貧人口數(shù)據(jù)、貧困人口數(shù)據(jù)信息不準確、貧困人口數(shù)據(jù)信息管理不嚴且未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等問題，由此帶來的衍生錯報風險是不利于扶貧工作精準施策和相應的扶貧補助資金發(fā)放、貸款優(yōu)惠及參保；在精準扶貧政策的貫徹落實方面，東西部協(xié)作扶貧、易地扶貧搬遷、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、健康扶貧、兜底保障等方面均存在不同程度的問題；精準扶貧資金的統(tǒng)籌與使用上則存在統(tǒng)籌不到位、嚴重閑置、超標準超范圍發(fā)放、被單位和個人通過編造虛假資料等方式騙取套取、利用職務之便侵占或違規(guī)用于非扶貧領(lǐng)域等問題且金額巨大；進一步，前期論證不充分、脫離當?shù)貙嶋H、推進緩慢、管理不規(guī)范效益不佳甚至形成損失浪費、建成后閑置或無法使用、未發(fā)揮效益等問題暴露在不同地區(qū)的扶貧項目之中；同時，部分地區(qū)虛報扶貧工作完成進度，貧困人口在教育、醫(yī)療和住房等“兩不愁三保障”不達標情況下“被脫貧”，存在“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧及“虛假式”脫貧現(xiàn)象。

(三)審計結(jié)果公告映射出的扶貧跟蹤審計問題

第一，審計范圍不斷擴大，但尚未實現(xiàn)動態(tài)全程覆蓋。從“扶貧資金審計公告”到“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”再到“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”，審計部門對于精準扶貧政策執(zhí)行的審計覆蓋范圍持續(xù)擴大，通過合法合規(guī)審計、績效審計以及審計問責等方式對精準扶貧政策的落實、扶貧資金的管理使用和扶貧項目的運行進行了揭示和監(jiān)督，但是，尚未做到對扶貧對象認定與動態(tài)調(diào)整、政策實施、資金流向以及項目進展的動態(tài)進行全程跟蹤。一方面，在扶貧政策方面的跟蹤審計側(cè)重于政策落實問題，而關(guān)于政策執(zhí)行效果的評估與分析則稍顯內(nèi)卷化，且對地方制定的配套細則的制度性缺陷和偏差關(guān)注不足；另一方面，在審計資源的分配上主要以事中、事后監(jiān)督為主，缺乏對扶貧資格識別、相關(guān)扶貧政策規(guī)劃、扶貧資金統(tǒng)籌分配方案、扶貧項目前期論證是否符合方針政策和相關(guān)法規(guī)、是否具備可行性和有效性的事前審核和稽查，因此，在扶貧跟蹤審計過程中頻繁出現(xiàn)扶貧政策落實不到位、扶貧資金嚴重閑置、扶貧項目建成后無法實現(xiàn)預期效果或效益不佳甚至形成損失浪費等問題。

第二，受慣性思維影響，在審計深度上力有未逮。一是在“見資金查違規(guī)、見項目查進度”的審計慣性思維下[17]，審計人員對發(fā)現(xiàn)扶貧資金統(tǒng)籌不到位、閑置、騙取套取或使用不合法合規(guī)以及扶貧項目推進緩慢等問題游刃有余，而在扶貧績效方面對于貧困群眾獲得感、實體公平性、脫貧的時效性、當?shù)刭Y源利用率、當?shù)厣鷳B(tài)效益等非貨幣計量指標關(guān)注不足；并且，較少結(jié)合貧困縣的區(qū)域性特點和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況設定審計目標，而發(fā)展歷史、區(qū)域環(huán)境、特殊資源等現(xiàn)實情況和特點決定著貧困地區(qū)各縣域經(jīng)濟的發(fā)展基礎不同[18]，這在某種程度上導致了扶貧跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題不夠典型，在促進當?shù)胤鲐氄叽胧┑尼槍π酝晟坪头债數(shù)孛撠毎l(fā)展方面不夠突出。二是從“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”披露的審計結(jié)果來看，審計部門尚未在扶貧跟蹤審計項目與其他專業(yè)審計項目之間建立有效銜接。一方面，扶貧跟蹤審計并非是一個孤立的審計項目，其他專業(yè)審計的相關(guān)成果可以對扶貧跟蹤審計形成參考，有利于全面歸納和總結(jié)精準扶貧政策落實和執(zhí)行情況。另一方面，精準扶貧政策并非“單一”政策，應置于“五位一體”總體戰(zhàn)略之中。扶貧是為了解決貧困群眾“兩不愁三保障”突出問題，繼而滿足人民日益增長的美好生活需要，涉及“保生態(tài)，優(yōu)環(huán)境，深改革，促發(fā)展”多個方面，因此扶貧跟蹤審計工作應做好其與不同審計項目之間的統(tǒng)籌，在國家治理的思維高度下把握扶貧政策的落實和執(zhí)行情況。

第三，協(xié)同機制不充分，影響審計質(zhì)量。協(xié)同機制體現(xiàn)為三個方面，一是上下級審計部門之間的協(xié)同，二是地方審計部門與地方政府之間的協(xié)同，三是審計部門與監(jiān)察部門、發(fā)改部門、財政部門、人社部門等平行部門之間的協(xié)同。首先，國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果按季度進行公告，包括對“十三五”規(guī)劃重大工程項目建設、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”、“放管服”改革深化等政策落實情況以及以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行跟蹤審計，審計項目多、時間緊、任務重，在審計力量和資源與項目要求不匹配的情況下，國家審計署需要借助地方審計部門的審計力量和資源來完成審計任務?，F(xiàn)實問題是，對于地方審計部門來說，精準扶貧政策審計是一項全新的任務，需要審計人員具備宏觀政策的解讀能力，“吃透”精準扶貧政策及相關(guān)政策的出臺背景、意圖、內(nèi)容等；而這些知識儲備難以通過自發(fā)學習在短時間內(nèi)完備，由此可能造成審計取證的不充分，繼而給上級部門的復核程序帶來困擾，影響二者之間的聯(lián)動，甚至產(chǎn)生審計風險。其次，地方審計部門可能存在的“封閉”意識導致其與省級黨委政府之間的協(xié)同不充分，《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件的印發(fā)意味著地方審計部門的獨立性得到了增強，由此可能會出現(xiàn)地方審計部門過于強調(diào)服從上級審計部門的指示意見而輕視為地方政府服務的現(xiàn)象，繼而忽略地方扶貧工作的情況語境，影響審計質(zhì)量。再者，自2018年第二季度起“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”開始披露扶貧政策落實不到位地區(qū)所涉及的人數(shù)、項目數(shù)，在此前僅對涉及資金額度進行披露，而從披露的結(jié)果來看上述三者未實現(xiàn)完全對應，可能的原因是，審計部門與其他相關(guān)平行部門之間在基礎數(shù)據(jù)共享和交叉比對方面存在偏差，存在信息“盲區(qū)”。

第四，更豐富的審計信息有待公開，審計成果的社會影響力有待提高。從已公開披露的結(jié)果來看，“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”及 “國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”不僅彌補了“扶貧資金審計公告”在披露典型和普遍性問題上的不足，同時對一些部門、省(市)、單位積極推進精準扶貧政策落實的措施和經(jīng)驗做法進行了披露。遺憾的是，所披露出典型和普遍性問題、經(jīng)驗做法難以引起有關(guān)部門和地區(qū)的重視，在典型和普遍性問題上依然暴露出相應的問題，而應該被借鑒的經(jīng)驗做法亦未得到社會共鳴。究其原因，一方面在于有關(guān)部門和地區(qū)對審計結(jié)果公告的應用率偏低，未能從已有問題案例中總結(jié)教訓而借鏡觀形；而關(guān)于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改較好事例的公告，僅對整改的結(jié)果進行了反饋，未對審計所提出的針對性建議和整改運用的操作程序進行報告，導致該部分在扶貧工作推進中難以發(fā)揮建設性作用。另一方面，審計公告中所披露的經(jīng)驗做法更多的是對案例成果的描述，未對具體做法的可取之處進行分析和演繹，亦未結(jié)合案例所在地區(qū)的現(xiàn)實情境做出普適性的經(jīng)驗提煉和總結(jié)以資其他部門和地區(qū)借鑒。進一步，前述報告在鞏固脫貧成果方面所披露的典型問題仍有不足。對于虛假脫貧問題僅在2017年第一季度至三季度、2018年第二季度和第三季度進行了披露，而關(guān)于脫貧、摘帽后預期性目標的監(jiān)管跟進過程中所暴露出的問題，尤其是脫貧攻堅階段所關(guān)注的“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧、脫貧不穩(wěn)定導致返貧等問題未進行任何批露。

四、脫貧攻堅階段扶貧跟蹤審計工作的完善

(一)扶貧跟蹤審計重點與邊界的進一步厘清

前已述及，扶貧跟蹤審計的重點與邊界不應被盲目地常態(tài)性擴大，應遵循客觀實際、在審計機關(guān)法定職責范圍內(nèi)“精耕細作”，孕育更具生命力的扶貧跟蹤審計成果。本文基于財政扶貧資金審計相關(guān)政策與法規(guī)，結(jié)合扶貧跟蹤審計現(xiàn)行實踐，對扶貧跟蹤審計的重點與邊界進行了再梳理，如圖1所示。在扶貧審計工作中，審計部門與其他扶貧職能部門建立協(xié)同聯(lián)動機制的前提是明晰協(xié)同保障中的權(quán)責配置，整合基礎數(shù)據(jù)并實現(xiàn)共享。精準扶貧工作的實質(zhì)是對公共資源的再分配，其表征目的是實現(xiàn)貧困人口的增收、脫貧并摘帽，共享全面小康。公共資源再分配過程中所伴隨的信息不對稱、效率低下、利益沖突等現(xiàn)實矛盾給公共資源再分配的公平性、有效性及實效性造成“梗阻”，最終影響脫貧成色；針對扶貧對象、扶貧政策、扶貧資金、扶貧項目、減貧成效以及問題整改等重點審計對象，審計部門通過實施合法合規(guī)審計打破信息不對稱的囹圄，完全釋放跟蹤審計的反映功效，提高扶貧工作的透明度；并選取合理的量化指標對相關(guān)績效進行客觀評價，優(yōu)化扶貧工作中的資源配置效率；進一步，通過審計問責的方式充分激發(fā)跟蹤審計的預防功效，緩和公共資源在分配過程中的利益沖突，促進社會公平。換言之，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所賦予的職責權(quán)限，跟蹤審計在以上邊界范圍內(nèi)為扶貧工作的公共資源再分配提供質(zhì)量“保險”，抵御重大錯報風險，助力脫貧攻堅最終目標的實現(xiàn)。

圖1 扶貧跟蹤審計的重點與邊界

(二)現(xiàn)行實踐中存在問題的對策建議

1.轉(zhuǎn)變審計工作理念，創(chuàng)新完善動態(tài)全覆蓋的跟蹤審計工作機制

在脫貧攻堅階段，面對“實”與“準”的新要求，跟蹤審計要在工作理念上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從過去的側(cè)重于關(guān)注扶貧政策、扶貧資金及扶貧項目的執(zhí)行結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合國家出臺的相關(guān)標準與地區(qū)特點強化對相關(guān)措施對策、規(guī)劃與細則制定、執(zhí)行過程和成果績效的評價、糾偏、反饋與監(jiān)督，綜合統(tǒng)籌扶貧開發(fā)對象識別與認定、地方政府綜合施策、扶貧資金投入和項目落地三個維度，有效實現(xiàn)動態(tài)全覆蓋。對于扶貧開發(fā)對象識別與認定維度，突出對地方所制訂的扶貧開發(fā)對象認定標準的科學性、公平性、合理性和操作性進行審查；對脫貧后返貧現(xiàn)象進行原因分析，審查是否涉及相關(guān)政策措施的執(zhí)行情況和相關(guān)扶貧項目效益問題，并定期對建檔立卡貧困戶的實際情況進行復核。對于地方政府綜合施策的維度，在新的扶貧政策推行初期，跟蹤審計重點關(guān)注當?shù)馗飨嚓P(guān)職能部門的部署及統(tǒng)籌情況；在執(zhí)行過程中，對政策措施的落實情況及執(zhí)行的力度進行重點監(jiān)督；在執(zhí)行完結(jié)時點，則將跟蹤審計的重點定位于結(jié)合預期效果對政策執(zhí)行的效果進行評估和分析。對于扶貧資金投入和項目落地的維度，扶貧跟蹤審計應在扶貧攻堅階段對扶貧資金統(tǒng)籌分配方案和扶貧項目前期論證的合法合規(guī)性、可行性及有效性進行事前審核和稽查，在審計內(nèi)容上強化對扶貧資金來源以及扶貧項目立項指導的統(tǒng)籌，以實現(xiàn)對扶貧資源配置源頭風險的防控，提高扶貧跟蹤審計的治理能力。

2.精準發(fā)力，強化扶貧跟蹤審計力度和深度

在脫貧攻堅時期，扶貧跟蹤審計的發(fā)力點除了置于合法合規(guī)審計和經(jīng)濟責任審計之上，對扶貧成果績效的評價與審計也應“重拳出擊”。運用貨幣指標對地方政府綜合施策的效果、扶貧資金的配置成果以及項目的建設與運營成效進行績效審計；同時，要兼顧上述維度預期帶來的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益等，結(jié)合貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎選取具備可操作性和可量化的非貨幣指標客觀反映扶貧開發(fā)工作所取得的成效、揭示存在的偏差與不足，形成可視化經(jīng)驗，并針對缺陷和偏差從宏觀統(tǒng)籌層面及微觀操作層面提出合理建議，繼而服務于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，保障脫貧攻堅扎根“實”與“準”。再者，做好扶貧跟蹤審計項目和其他專業(yè)審計項目之間的統(tǒng)籌和銜接，形成合力。將扶貧跟蹤審計置于國家治理的框架下，克服“單一”政策審計工作的局限和乏力，與其他專業(yè)審計項目形成良性互動，并通過制度協(xié)調(diào)使之常態(tài)化。對于扶貧跟蹤審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”審計、財政收支審計、社保審計、投資審計等各個專業(yè)項目之間的重合地帶，在明確各自審計專業(yè)項目邊界的前提下配合力量、緊密協(xié)作形成多元整合，避免重復獲取審計資料和證據(jù)。

3.提升聯(lián)動成效，建立跟蹤扶貧審計多元協(xié)同機制

結(jié)合脫貧跟蹤審計公告結(jié)果，可以看到，審計工作的協(xié)同機制正在逐步完善，但仍白璧微瑕。在脫貧攻堅階段，建議從以下三個方面建立扶貧跟蹤審計工作的多元協(xié)同機制，提升聯(lián)動成效。一是強化審計署特派辦與地方審計部門之間的協(xié)作配合。地方審計部門對當?shù)厍闆r更為熟稔，既要充分發(fā)揮審計署特派辦的大項目資源配置能力，又要激發(fā)地方審計力量在扶貧跟蹤審計工作中的生力軍作用。在審計前，根據(jù)扶貧跟蹤審計的宏觀目標和微觀要求，對地方審計人員進行系統(tǒng)培訓，挖掘地方審計隊伍的能力，消弭地方審計部門與審計署特派辦在扶貧跟蹤審計工作上的認知差異，統(tǒng)一審計質(zhì)量的標尺。具體地，審前引導培訓內(nèi)容不僅包括審計工作方案以及方案附表的講解，還應包括精準扶貧政策及相關(guān)政策的出臺背景和意圖、資源環(huán)境等內(nèi)容的知識更新；培訓方式除講解之外，應突出對現(xiàn)實案例的解讀，使地方審計人員盡快勝任扶貧跟蹤審計的要求。二是保持對地方政府的服務意識，做好地方審計部門與地方政府之間的協(xié)同。遵循“三個區(qū)分開來”(11)參見習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話。，既要如實揭示地方扶貧開發(fā)工作中不足與問題，更要加強與地方政府的溝通，結(jié)合地方的現(xiàn)實情境和地方政府的訴求“對癥下藥”，提升地方政府綜合施策的效果。三是打破各行其是的界限，強化審計部門與其他扶貧開發(fā)工作平行權(quán)力主體的配合。在精準扶貧工作中，除審計部門外，還廣泛涉及財政部門、發(fā)改部門、人社部門、監(jiān)察部門等扶貧職能部門，它們之間具有協(xié)作空間。財政部門對財政扶貧的預算撥付、使用和監(jiān)管負責，發(fā)改部門承擔扶貧工作和項目的精準規(guī)劃和布局工作，人社部門掌握扶貧對象一手扶貧信息數(shù)據(jù)，監(jiān)察部門擁有違規(guī)違紀處置權(quán)，審計部門則需要主動獲取扶貧對象、地方政策施策、扶貧資金、扶貧項目等方面的信息并反饋地方扶貧開發(fā)工作中所存在的問題?？梢?，基于權(quán)責空間，審計部門需要與其他扶貧開發(fā)工作中平行權(quán)力主體通過會商、移送、通報等方式及信息化手段強化基礎數(shù)據(jù)共享，并借助這些扶貧職能部門的專業(yè)知識通過交叉比對精準識別錯報，共同把好脫貧攻堅階段的風險點。

4.完善扶貧審計公告，提升審計結(jié)果社會影響力

在脫貧攻堅階段，扶貧跟蹤審計需要結(jié)合“脫真貧，真脫貧”把握好角色定位。一方面，經(jīng)過多年實踐，審計部門在促進施策、扶貧資金整合、項目推進方面已積累很多寶貴經(jīng)驗，這些經(jīng)驗在公告中的披露應更為具體。一是總結(jié)扶貧跟蹤審計中的典型和普遍性問題，結(jié)合整改較好的事例提煉普適性教訓，整理為典型案例進行披露；二是對有關(guān)部門和地區(qū)推進精準扶貧政策措施具體舉措，例如對電商扶貧模式、“庭院經(jīng)濟”、扶貧醫(yī)療保障“一站式”結(jié)算信息平臺等可復制可推廣的經(jīng)驗做法進行分析、演繹和介紹，助力“脫真貧”。另一方面，隨著扶貧攻堅階段的到來，越來越多的困難地區(qū)實現(xiàn)了“摘帽”，但這不代表審計工作的結(jié)束，“回頭看”應該成為當下扶貧跟蹤審計工作中的一個重要內(nèi)容。加大對鞏固脫貧成果方面審計結(jié)果的披露力度，對整改不到位問題及建檔立卡貧困戶的動態(tài)調(diào)整應給予重點關(guān)注，尤其是虛假脫貧問題和返貧問題，為“真脫貧”提供質(zhì)量保障。