淺談地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵點(diǎn)與運(yùn)營(yíng)管理

王媛

Discussion on the Key Points and Operation Management of PPP Project of

Underground Comprehensive Pipe Gallery

WANG Yuan

（CCCC Fourth Highway Engineering CO. Ltd.， Beijing 100022， China）

【摘? 要】在進(jìn)行市政基礎(chǔ)建設(shè)的過(guò)程中，地下綜合管廊建設(shè)是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。為了緩解當(dāng)前建設(shè)的財(cái)政壓力，引入PPP項(xiàng)目是非常重要的。這種運(yùn)營(yíng)管理模式下，政府和社會(huì)資本共同合作，能夠滿(mǎn)足城市建設(shè)對(duì)于資金的需求。論文將針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)以及運(yùn)營(yíng)管理的具體情況進(jìn)行分析，并提出一定的建議。

【Abstract】In the process of municipal infrastructure construction， the construction of underground comprehensive pipe gallery is the key point. In order to alleviate the financial pressure of current construction， it is very important to introduce PPP project. Under this mode of operation and management， the government and social capital work together to meet the capital needs of urban construction. This paper analyzes the key points of PPP project implementation and the specific situation of operation management， and puts forward some suggestions.

【關(guān)鍵詞】地下綜合管廊;PPP項(xiàng)目;運(yùn)營(yíng)管理

【Keywords】underground comprehensive pipe gallery; PPP project; operation management

【中圖分類(lèi)號(hào)】F406.7? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2020）03-0015-03

1 國(guó)內(nèi)外綜合管廊發(fā)展情況概述

19世紀(jì)在法國(guó)巴黎建設(shè)了世界上第一條綜合管廊，在這之后相關(guān)的技術(shù)已經(jīng)不斷完善。西班牙、英國(guó)、倫敦等一些城市也借鑒了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。

1958年北京建設(shè)了中國(guó)的第一條綜合管廊，1994年上海也建設(shè)了綜合管廊，集結(jié)了燃?xì)?、通信等相關(guān)的管線(xiàn)。到2010年，世博園在這基礎(chǔ)上優(yōu)化了綜合管廊，在新型的城市管線(xiàn)之中，又增加了垃圾管、蒸汽管以及冷熱水器管[1]。

2 PPP模式下的綜合管廊管理機(jī)制分析

PPP模式是一種公私合營(yíng)的模式，是在城市進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，進(jìn)行合作，這過(guò)程中政府以及私人組織根據(jù)一定的特權(quán)協(xié)議形成了一種合作關(guān)系。在簽訂合同的過(guò)程中，能夠規(guī)定政府以及私人組織二者的權(quán)利義務(wù)，并確保項(xiàng)目的順利完成。

綜合管廊和不同的主體管道連接在一起，在使用管道的過(guò)程中，不同主體管道的利益可能會(huì)受到影響，所以應(yīng)當(dāng)采取有效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的過(guò)程中，政府作為主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)明確劃分不同主體的權(quán)利義務(wù)以及利益，這樣才能夠獲得更好的管理效果。

在這一過(guò)程中設(shè)置的管理公司機(jī)構(gòu)應(yīng)十分精簡(jiǎn)，權(quán)責(zé)明確，能夠遵循國(guó)家設(shè)計(jì)的法律法規(guī)履行相關(guān)的義務(wù)權(quán)利，能夠確保地下綜合管廊有序運(yùn)行。

3 PPP模式面臨的問(wèn)題

在建設(shè)地下綜合管廊的過(guò)程中，政府出臺(tái)了一系列的政策，吸引了更多的社會(huì)資本。但是PPP模式要想充分和地下綜合管廊結(jié)合在一起，必須要解決相關(guān)問(wèn)題。在傳統(tǒng)模式下，管線(xiàn)和地下水是直接接觸的。一部分管線(xiàn)可能會(huì)遭到腐蝕，使用年限縮短。所以人們提出了地下綜合管廊建設(shè)。但就當(dāng)前的情況來(lái)看，地下綜合管廊的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)更新，其中的很多節(jié)約效果要想實(shí)現(xiàn)還有諸多困難。

在建設(shè)初期，管廊整體的建設(shè)成本較高，因?yàn)楸仨氁ㄔO(shè)相應(yīng)的消防設(shè)施，在建設(shè)之后也需要使用相應(yīng)的配套措施進(jìn)行完善。

此外，在建設(shè)地下綜合管廊的過(guò)程中，涉及到不同的市政管線(xiàn)。不同的管線(xiàn)歸屬于不同的單位，如何邀請(qǐng)他們加入也是需要解決的難題。

通過(guò)先后去珠海、包頭等管廊項(xiàng)目進(jìn)行考察，對(duì)其運(yùn)營(yíng)模式、入廊談判、維護(hù)費(fèi)用等情況進(jìn)行了解，目前實(shí)施PPP模式面臨著入廊難、收費(fèi)難及運(yùn)營(yíng)不正常、測(cè)算成本比較低等問(wèn)題。

4 PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)分析

在PPP項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，堅(jiān)持公私合營(yíng)，堅(jiān)持利益共享，能夠很好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)?。如果把這種模式和地下綜合管廊項(xiàng)目結(jié)合在一起，必須要對(duì)以下關(guān)鍵點(diǎn)引起重視。

4.1 確定合作期限

在城市工程管線(xiàn)開(kāi)展的過(guò)程中，地下綜合管廊作為附屬的設(shè)施，支持城市的排水、供電、供熱等多種工程，能夠?yàn)樗麄兲峁┧淼揽臻g。為了使地下綜合管廊能夠發(fā)揮利用價(jià)值，減少道路開(kāi)挖帶來(lái)的管線(xiàn)損壞，節(jié)省成本支出，在設(shè)計(jì)的過(guò)程中就要延長(zhǎng)管廊的使用年限。由于在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中需要一次性投入較多的資金，導(dǎo)致收益回收期比較長(zhǎng)。所以合作方首先要確定合作期限，這樣才能確保雙方的利益得到保證。

4.2 確定收費(fèi)機(jī)制

一部分城市針對(duì)地下綜合管廊工程沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的有償使用機(jī)制，也沒(méi)有選用政府指導(dǎo)價(jià)，在這種情況下運(yùn)營(yíng)維護(hù)的費(fèi)用、入廊費(fèi)都存在著分?jǐn)偛缓侠淼那闆r，在執(zhí)行的過(guò)程中缺乏相關(guān)的依據(jù)。雖然PPP項(xiàng)目是一種公私合營(yíng)的項(xiàng)目，在政府的行政干預(yù)下，能夠確保資本投資的收益，但這種模式需要政府承擔(dān)更多的使用者費(fèi)用。從政府角度來(lái)看，在這種情況下入廊費(fèi)用較高，分配不合理，這些都是需要解決的問(wèn)題。

4.3 協(xié)調(diào)綜合入廊

地下綜合管廊建設(shè)的過(guò)程中涉及到不同類(lèi)型的市政管線(xiàn)，其中包括了自來(lái)水管線(xiàn)、燃?xì)夤芫€(xiàn)、電力管線(xiàn)等。不同的管線(xiàn)分屬于不同的單位，不同的單位性質(zhì)各不相同，有些是國(guó)企有些是私企，還有一些中央地方的企業(yè)[2]。如果想要統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，遇到的阻礙困難是非常多的。此外，這種地下綜合管廊無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益整體的周期較長(zhǎng)，這也導(dǎo)致一部分管線(xiàn)單位缺少工作的積極性。

4.4 項(xiàng)目融資

在地下綜合管廊項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，需要花費(fèi)較多的資金，整體的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本也比較高，這就導(dǎo)致項(xiàng)目的融資有非常大的困難。在融資的過(guò)程中，由于PPP項(xiàng)目無(wú)法獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益，整體的合作周期比較長(zhǎng)，無(wú)法在較短的時(shí)間內(nèi)獲得回報(bào)，就當(dāng)前的機(jī)制來(lái)看，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的融資，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，基準(zhǔn)利率發(fā)生變化也會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹，這些都會(huì)影響到融資的順利性，這些問(wèn)題如果不得到解決就無(wú)法獲得較高的融資。

4.5 合理進(jìn)行空間設(shè)計(jì)

一些企業(yè)在運(yùn)營(yíng)地下綜合管廊的過(guò)程中，主要是通過(guò)收取租賃費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用來(lái)獲取利潤(rùn)的。這一過(guò)程中租賃費(fèi)用的比例較大。如果能夠合理地進(jìn)行空間設(shè)計(jì)，就能獲得更多的利潤(rùn)。在向客戶(hù)提供服務(wù)的過(guò)程中能夠獲取維護(hù)費(fèi)，能夠針對(duì)管廊做好維修保養(yǎng)并進(jìn)行定時(shí)定期的維護(hù)。這種方式既能夠確保管廊的安全性，還能獲得更多的利潤(rùn)。

4.6 明確入廊收費(fèi)依據(jù)

就當(dāng)前的法律法規(guī)來(lái)看，單位或個(gè)人在使用利用地下綜合管廊的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)繳納入廊費(fèi)以及日常維護(hù)的費(fèi)用給運(yùn)營(yíng)商。這一過(guò)程中政府還應(yīng)當(dāng)設(shè)立相配套的政策采取促進(jìn)入廊，確保入廊管線(xiàn)單位都?jí)蚶眠@些地下綜合管廊，只有這樣才能充分發(fā)揮管廊PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)。

5 PPP運(yùn)營(yíng)管理策略分析

5.1 充分發(fā)揮政府的監(jiān)督職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)的政府存在較為特殊。政府能夠針對(duì)地下綜合管廊不同的建設(shè)方進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)建設(shè)方的權(quán)利義務(wù)劃分進(jìn)行監(jiān)督。雖然政府無(wú)法直接參與項(xiàng)目的運(yùn)作，但政府在監(jiān)督的過(guò)程中能夠確定承諾機(jī)制為一些企業(yè)提供更多的安全保障，還能夠在企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中降低整體的融資成本，或是針對(duì)企業(yè)設(shè)置一些激勵(lì)政策。合同的參與者必須要堅(jiān)持契約精神，遵守合同內(nèi)部的所有條例，并嚴(yán)格執(zhí)行，合同雙方不能隨意變更合同條款內(nèi)容，也無(wú)法自行解除。在地下綜合管廊項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，各投資方應(yīng)當(dāng)針對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程設(shè)計(jì)施工等不同的方面簽訂不同的合同。明確規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，并進(jìn)行詳細(xì)的劃分，這樣能夠確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。此外，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置合作期限。因?yàn)樵诘叵戮C合管廊項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能獲得經(jīng)濟(jì)收益以及社會(huì)效益，所以延長(zhǎng)PPP的合作期限是非常有必要的。就當(dāng)前的情況來(lái)看，針對(duì)特許的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)置了合同不能超過(guò)30年的規(guī)定，所以項(xiàng)目合作期限可以控制在28年到30年之內(nèi)，針對(duì)社會(huì)資金可以設(shè)置超過(guò)30年的約定期限，這樣就能夠彌補(bǔ)一次性投資數(shù)額較大，以及收益回收周期較長(zhǎng)的問(wèn)題。

5.2 調(diào)整付費(fèi)模式、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前出臺(tái)的相關(guān)政策明確地規(guī)定了回報(bào)機(jī)制的支付方式。但就當(dāng)前的情況來(lái)看，由于國(guó)內(nèi)缺少相關(guān)的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，入廊單位沒(méi)有明確的規(guī)定以及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，所以可以采取政府付費(fèi)的方法，也就是政府出資購(gòu)買(mǎi)地下綜合管廊服務(wù)，這樣既能夠確保公司的項(xiàng)目收益，也能夠吸引更多的社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。

在地下綜合管廊項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中收費(fèi)的部分包括了服務(wù)費(fèi)用以及租賃費(fèi)用，前者能夠滿(mǎn)足管道運(yùn)營(yíng)維護(hù)的費(fèi)用需求，采取的支付方法是運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)用。后者能夠滿(mǎn)足前期建設(shè)的回報(bào)需求，采取的支付方式是可用性服務(wù)費(fèi)。如果把前期的投資以及后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)結(jié)合到一起就能夠科學(xué)地設(shè)置費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，在選取社會(huì)資本的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注可用性服務(wù)費(fèi)。

5.3 制定入廊收費(fèi)的依據(jù)

當(dāng)前國(guó)務(wù)院下發(fā)了相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)，也就是在建設(shè)地下綜合管廊項(xiàng)目結(jié)束之后，運(yùn)營(yíng)單位可以收取入廊費(fèi)用以及日常的維護(hù)費(fèi)用，這些費(fèi)用從入廊管線(xiàn)單位等相關(guān)的部門(mén)收取。這些費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)入廊單位或是附屬設(shè)施產(chǎn)生的維護(hù)費(fèi)用占管廊費(fèi)用的比例或是對(duì)于設(shè)備的使用強(qiáng)度等多個(gè)方面為依據(jù)進(jìn)行收取。政府也應(yīng)該采取一定的政策，這樣才能夠使管廊使用需求得到有效保障。在這一過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)遵循浮動(dòng)定價(jià)的原則合理進(jìn)行管廊費(fèi)用的收取，考慮到當(dāng)前市場(chǎng)的變化規(guī)律要適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化。

此外，因?yàn)椴煌某鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，所以在設(shè)置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮一個(gè)地區(qū)的發(fā)展情況。不同的地方，在設(shè)置不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中也要考慮到當(dāng)?shù)氐木唧w情況，堅(jiān)持具體問(wèn)題，具體分析。在特殊情況下，可以適當(dāng)進(jìn)行創(chuàng)新或是調(diào)整定價(jià)的模型，盡可能實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)效益，并獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。

5.4 設(shè)置補(bǔ)貼額度，合理協(xié)調(diào)定價(jià)

管廊建設(shè)工作完成后，一些間接收益無(wú)法得到有效確定。雖然一些管廊間接收益較高，但是產(chǎn)生的直接收益無(wú)法抵消之前的投入。面對(duì)這種情況，政府可以給予一定的補(bǔ)貼，政府要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，根據(jù)當(dāng)前的情況設(shè)置補(bǔ)貼額度，不能因?yàn)檠a(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生短期的財(cái)政壓力，就大幅度減少補(bǔ)貼額度，因?yàn)楣芾鹊陌l(fā)展會(huì)直接影響到政府的決策評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

因?yàn)榈叵戮C合管廊在發(fā)展的過(guò)程中，涉及到了不同的單位，這些單位存在著內(nèi)在外在的聯(lián)系。在設(shè)置定價(jià)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合性的考慮，充分發(fā)揮最大的社會(huì)效益。政府在這一過(guò)程中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方的意見(jiàn)。一般情況下，管廊內(nèi)部的管道線(xiàn)路產(chǎn)品在定價(jià)時(shí)考慮了政府定價(jià)的原則進(jìn)行銷(xiāo)售。此外在定價(jià)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮到整體的成本，不能為了降低成本獲得更多的收益，就把成本壓力轉(zhuǎn)嫁給居民百姓，這會(huì)給社會(huì)大眾帶來(lái)很多的生活壓力，加重他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

6 結(jié)語(yǔ)

一個(gè)城市的發(fā)展離不開(kāi)地下綜合管廊的建設(shè)，因?yàn)榫C合管廊能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。當(dāng)前綜合管廊工程在開(kāi)展的過(guò)程中融合了PPP模式，吸收了社會(huì)資本以及多方力量，不僅能夠降低整體的風(fēng)險(xiǎn)，還能夠獲得更多更長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。在具體分析的過(guò)程中本文參考了國(guó)內(nèi)國(guó)外的成功項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行分析，并提出了一定的建議，對(duì)于其中的項(xiàng)目關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行了具體的探討。相信未來(lái)城市在發(fā)展的過(guò)程中，將會(huì)建設(shè)出更典型、更有參考意義的管廊案例。

【參考文獻(xiàn)】

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