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    地方政府“公司化”的雙重效應(yīng)

    2020-06-08 10:21:05周飛舟
    關(guān)鍵詞:效率

    周飛舟

    地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的功勞

    有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年的高速增長(zhǎng)中,地方政府的功勞最大。地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng),是解釋“中國(guó)奇跡”的主要因素。

    這與我們的經(jīng)驗(yàn)觀察和認(rèn)識(shí)基本相符。通過(guò)興辦地方工業(yè)、招商引資、推動(dòng)城市化,地方政府在GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)方面展開(kāi)的“發(fā)展競(jìng)賽”日新月異地改變著中國(guó)的面貌。雖然在改革過(guò)程中,計(jì)劃體制已經(jīng)解體,政府不是通過(guò)制定發(fā)展計(jì)劃,而是通過(guò)稅收、財(cái)政、金融等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)影響地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,但是政府的影響力絲毫沒(méi)有減弱。任何地方企業(yè)、地方團(tuán)體如果搞僵了與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系,其發(fā)展前景一定甚為堪憂。

    地方政府之所以圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)競(jìng)賽,與財(cái)政分權(quán)體制和人事考核體制的變化有關(guān)。改革以來(lái),中央政府對(duì)地方實(shí)行財(cái)政包干體制,超收多留;另一方面,人事體制中的考核也側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo),GDP的增長(zhǎng)速度與地方官員的晉升發(fā)生了更為直接的關(guān)聯(lián)。這都深刻影響了地方政府的行為取向。改革數(shù)十年間,地方政府就像一些巨大的地區(qū)總公司,盡管公司的領(lǐng)導(dǎo)不斷升職和更換,但是 “公司”的業(yè)績(jī)——地方GDP和財(cái)政收入?yún)s一直保持著很高的增長(zhǎng)率?!爸袊?guó)奇跡”正是由這些持續(xù)不衰的眾多發(fā)動(dòng)機(jī)推動(dòng)的結(jié)果。

    地方政府的“公司化”

    地方政府的“公司化”,不僅表現(xiàn)在其具有像“公司”一樣明確的目標(biāo),而且還表現(xiàn)在具有像“公司”一樣的運(yùn)作效率。

    只要領(lǐng)導(dǎo)作出了決策,地方政府動(dòng)員、指揮、落實(shí)和執(zhí)行的能力比一般的公司有過(guò)之而無(wú)不及。這是因?yàn)檎坏梢赃\(yùn)用財(cái)政手段來(lái)實(shí)施激勵(lì)和獎(jiǎng)懲,還可以運(yùn)用行政甚至是“政治”動(dòng)員來(lái)調(diào)動(dòng)其轄區(qū)內(nèi)的所有資源為其決策服務(wù)。在“公共利益”或者“公共服務(wù)”的目標(biāo)之下,市場(chǎng)是“失靈”的;而在“政治任務(wù)”的名義之下,即使是市場(chǎng)和非政府力量也要為其讓路,并為其服務(wù)。

    將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“政治化”正是地方政府提高運(yùn)作效率的不二法門(mén)。比如,東北某縣政府為了推動(dòng)奶牛養(yǎng)殖的發(fā)展,提出了養(yǎng)奶牛是“最大的政績(jī)、最大的政治”的口號(hào)。在層層發(fā)動(dòng)之下,縣對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的考核、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村支書(shū)、村長(zhǎng)的考核都以“推動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)牛數(shù)”作為最重要的指標(biāo),以養(yǎng)牛數(shù)量搞比賽、排名次,甚至將其提升到“一票否決”的高度。財(cái)政部門(mén)為農(nóng)民買(mǎi)牛進(jìn)行補(bǔ)貼,稅收部門(mén)為引進(jìn)的牛奶公司進(jìn)行稅收獎(jiǎng)勵(lì),國(guó)土部門(mén)為牛奶公司征地、宣傳部門(mén)動(dòng)員報(bào)紙、電視、廣播宣傳奶牛養(yǎng)殖如何賺錢(qián),農(nóng)業(yè)部門(mén)組織各村莊去外地買(mǎi)牛、大搞奶牛養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn),總之,一切為奶牛服務(wù)、一切為奶牛讓路。結(jié)果,短短兩年內(nèi),此縣就變成了幾乎農(nóng)民家家養(yǎng)牛的奶牛養(yǎng)殖大縣。

    這種情形在當(dāng)代地方政治中屢見(jiàn)不鮮,回顧歷史也是似曾相識(shí):這與改革前“運(yùn)動(dòng)式”的動(dòng)員模式并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別,唯一的差別就是當(dāng)代“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員的目標(biāo)大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在一些非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的動(dòng)員中,如掃黃打黑、舉辦盛會(huì)等,我們可以更加清楚地看到“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員的影子。

    地方政府“公司化”模式的特點(diǎn)

    一般而言,這種模式有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

    首先,以層層加碼、不計(jì)成本的目標(biāo)為主要導(dǎo)向。在一般的公司中,公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要以成本核算為基本前提,“賠本的買(mǎi)賣(mài)”公司是從來(lái)不做的。但是地方政府幾乎沒(méi)有這方面的限制。一個(gè)目標(biāo)一旦被“政治化”,就意味著不計(jì)成本、不惜代價(jià)也要全力以赴去完成。我們常常聽(tīng)到的說(shuō)法叫做“算政治賬”?!罢钨~”的邏輯與經(jīng)濟(jì)賬全然不同。一算政治賬,通常意味著在經(jīng)濟(jì)上就是“賠本的買(mǎi)賣(mài)”。在政治的層級(jí)體系中,一個(gè)目標(biāo)一旦被“政治化”,就會(huì)被下級(jí)政府層層加碼。所謂“上有所好,下必甚焉”。

    其次,以全體動(dòng)員、全民動(dòng)員為基本的執(zhí)行方式。公司的組織結(jié)構(gòu)是一種比較典型的科層制結(jié)構(gòu),各個(gè)部門(mén)分工明確,易于問(wèn)責(zé)。政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與此類似。但是,在政治化了的目標(biāo)面前,科層制運(yùn)作的一些基本原則統(tǒng)統(tǒng)被打破。政府會(huì)圍繞此目標(biāo)成立專門(mén)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”,由一把手或者二把手親自掛帥,其成員來(lái)自各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)小組一旦展開(kāi)工作,政府所能夠掌控的各種資源都會(huì)被調(diào)動(dòng)起來(lái),各部門(mén)的日常工作程序都要為此讓路,這就是“全體動(dòng)員”的方式。如果有必要,動(dòng)員的方式會(huì)向下延及基層民眾,變成“全民動(dòng)員”為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)而奮斗。

    再次,以檢查評(píng)比、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰為主要的激勵(lì)手段。獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲罰后進(jìn)是所有組織結(jié)構(gòu)中重要的激勵(lì)手段,在公司的治理結(jié)構(gòu)中,對(duì)績(jī)效和努力程度的評(píng)估效率是公司運(yùn)作效率關(guān)鍵的保證。在地方政府實(shí)現(xiàn)政治化目標(biāo)的過(guò)程中,這種手段常常被運(yùn)用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標(biāo),除了會(huì)承受經(jīng)濟(jì)上的處罰之外,其晉升之路也就是“政治生命”也會(huì)受到極大的影響。當(dāng)前地方政府中盛行的“目標(biāo)管理責(zé)任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現(xiàn)形式。將激勵(lì)手段極端化,一方面當(dāng)然會(huì)造就上下同心的團(tuán)結(jié)局面和令人驚訝的運(yùn)作效率,另一方面也會(huì)制造出大量的浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)。

    明白了上述的運(yùn)作邏輯,我們就能看到地方政府實(shí)際上比一般的公司更加“公司化”:它一旦確立了明確的行動(dòng)目標(biāo),就能夠在短時(shí)期內(nèi)發(fā)揮出極高的運(yùn)作效率,體現(xiàn)出極高的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。

    改革前后,政府的行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生了由政治目標(biāo)向“政績(jī)”目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。改革前,地方政府的運(yùn)作目標(biāo)在于響應(yīng)中央發(fā)出的一次次的“政治運(yùn)動(dòng)”,而改革后,地方政府的首要目標(biāo)在于出“政績(jī)”,其中心內(nèi)容就是保持地方的社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是,地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本運(yùn)作模式并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。所謂分權(quán),只是將政績(jī)目標(biāo)層層向下承包而已。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo),地方政府雖然各顯其能,但是無(wú)論大江南北還是沿海內(nèi)陸,地方政府的運(yùn)作邏輯卻表現(xiàn)出驚人的一致性。

    當(dāng)然,從政治運(yùn)動(dòng)目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變,也帶來(lái)了一些政府行為方式的新變化。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和財(cái)政規(guī)模的日益擴(kuò)大,地方政府掌控、動(dòng)員資源的能力也在不斷增強(qiáng),這大大強(qiáng)化了政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力、提高了政府內(nèi)部的運(yùn)作效率。政府體系內(nèi)部的檢查評(píng)比、參觀考察都與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,或以獎(jiǎng)金的形式、或以項(xiàng)目的形式,對(duì)下級(jí)進(jìn)行激勵(lì)?!芭懿垮X(qián)進(jìn)”已經(jīng)成為許多地方政府的主要工作目標(biāo)之一,大規(guī)模的專項(xiàng)和項(xiàng)目資金自上而下地體現(xiàn)著上級(jí)政府的意志,成為其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。概括而言之,迅速增加的政府財(cái)力使得地方政府在實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)、提高運(yùn)作效率方面如虎添翼。這不但能夠幫助我們理解持久不衰的中國(guó)奇跡,也能夠幫助我們理解為何政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)。

    如何理解地方政府“公司化”模式的負(fù)面效應(yīng)

    從一方面看來(lái),地方政府這種極高的動(dòng)員能力、運(yùn)作能力和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力當(dāng)然是彌足珍貴的,我們很難想象這樣的泱泱大國(guó)是由一個(gè)組織渙散、效率低下的政府來(lái)進(jìn)行治理。

    但從另一方面來(lái)看,政府的高能力和高效率也可能帶來(lái)一些負(fù)面產(chǎn)品。如我們上文所分析的,經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中的“政治賬”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下可能帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn);全體動(dòng)員的方式從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,可能破壞政府組織內(nèi)部的制度化建設(shè);浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)在政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的交互作用下可能難以遏制,在特殊情況下還會(huì)愈演愈烈。

    因此,這種建立在不計(jì)成本、全體動(dòng)員和檢查評(píng)比方式之上的運(yùn)作能力實(shí)際上是地方政府手中的“魔戒”:它會(huì)發(fā)揮令人驚嘆的神奇功能,也會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面后果,甚至危及其主人自身。改革至今,國(guó)力漸至強(qiáng)盛,社會(huì)矛盾也已日漸尖銳,政府行為的轉(zhuǎn)變也到了刻不容緩的地步了。

    首先,我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,政府與公司有著本質(zhì)的區(qū)別。公司的目標(biāo)簡(jiǎn)單明確而且易于測(cè)量,就是盈利最大化。但是政府的目標(biāo)卻具有多重性和模糊性。

    地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),更加應(yīng)該關(guān)注這個(gè)地區(qū)的收入分配,應(yīng)該關(guān)注“增長(zhǎng)是誰(shuí)的增長(zhǎng)”,誰(shuí)會(huì)在增長(zhǎng)中受益,誰(shuí)會(huì)在增長(zhǎng)中受損。

    地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)內(nèi)的上·訪人次和群體·性事件,更加應(yīng)該關(guān)注弱勢(shì)群體的社會(huì)保障和福利狀況。

    地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)內(nèi)的財(cái)政收入增長(zhǎng),更加應(yīng)該關(guān)注這些公共收入如何被用于公共目的,如何公平地覆蓋了地區(qū)內(nèi)的大部分民眾。

    地方政府不但應(yīng)該關(guān)注修了多少路、蓋了多少學(xué)校、醫(yī)院,更加應(yīng)該關(guān)注教育和醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量、教育和醫(yī)療服務(wù)的公平性。

    政府面對(duì)的挑戰(zhàn)在于,這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以測(cè)量、難以檢查評(píng)比、難以在短期內(nèi)見(jiàn)效的事情,也就是說(shuō),這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以當(dāng)作“政績(jī)”、難以作為政府的短期目標(biāo)的事情。當(dāng)前政治改革的一個(gè)目標(biāo)是如何科學(xué)地量化“政績(jī)”,如何使得政績(jī)考核中包含更多的民生內(nèi)容。但是悖論在于,那些能夠被“量化”的政績(jī)往往難以包含最重要的民生內(nèi)容。

    其次,我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,效率并不一定是衡量好政府壞政府的首要標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該有效率,但有效率的政府不一定是個(gè)好政府。政府應(yīng)該首先追求決策的正確性和科學(xué)性,而高效率對(duì)此并無(wú)多大的幫助。

    通過(guò)前面的分析我們看到,地方政府的主要精力是“抓落實(shí)”,決策之正確好像是想當(dāng)然的事情??茖W(xué)的決策,依賴于政府內(nèi)部的反復(fù)研究和辯駁,依賴于政府外部的建議、討論和監(jiān)督,而不是單單依賴于決策者的聰明才智、情勢(shì)需要甚或是揣摩上意。兩相比較,科學(xué)的決策可能恰恰是看起來(lái)低效率的產(chǎn)物。社會(huì)發(fā)展到今天,“拍腦瓜”的決策是越來(lái)越少了,經(jīng)過(guò)“專家”進(jìn)行了政策研究的決策越來(lái)越多,但是“專家”的名聲卻日漸糟糕,政策研究逐漸也淪為追求效率的犧牲品。

    第三,我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,對(duì)政府的考核不應(yīng)該只是由上級(jí)政府來(lái)做。檢查評(píng)比、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰由上級(jí)部門(mén)來(lái)實(shí)行,只能培養(yǎng)出“唯上是從”的地方政府。即使考核標(biāo)準(zhǔn)制定得極盡科學(xué),檢查人員極盡廉潔公正,也不能遏制浮夸、造假、隱瞞的歪風(fēng)。而檢查越嚴(yán)、懲罰越重,恰恰助長(zhǎng)了隱瞞造假之風(fēng)。古人說(shuō),“法令滋章,盜賊多有”,政刑嚴(yán)酷,則民免而無(wú)恥。這是指檢查者和被檢查者極易陷入貓和老鼠的博弈游戲之中。要對(duì)政府的行為作出真正有益的評(píng)價(jià),輿論和民意的參與必不可少,這才是根治歪風(fēng)邪氣的唯一藥方。

    從根本上看,地方政治的改良,不能依賴于在當(dāng)前治理路徑下的制度建設(shè),而應(yīng)該首先改變我們對(duì)政府職能、政府運(yùn)作方面的固有觀念。不改變當(dāng)前的“政績(jī)觀”、“效率觀”,而一味強(qiáng)調(diào)政績(jī)考核的科學(xué)化、運(yùn)作效率的制度化建設(shè),不僅僅于地方政治無(wú)所裨益,恐怕還會(huì)帶來(lái)更加嚴(yán)重的后果。拋棄掉地方政府的“魔戒”,雖然會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)損害政府運(yùn)作的效率,但最終有利于澄清吏治,有利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

    (本文作者單位為北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系;文章來(lái)源:《文化縱橫》2009年第6期,原標(biāo)題為“地方政府‘公司化的雙重效應(yīng)”,本文觀點(diǎn)僅代表作者作為一位研究人員個(gè)人的看法,不代表任何機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和看法;本篇編輯:谷霆)

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