關于陜西省黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的思考

張潤平，雷智昌，秦 勇，閆 侃

（陜西水環(huán)境工程勘測設計研究院，陜西 西安 710018）

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開了黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，并發(fā)表重要講話，對黃河治理作出重要指示。習近平總書記強調，黃河流域構成我國重要的生態(tài)屏障，是重要的經濟地帶和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，要共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。陜西地處黃河中游，省內黃河流域在陜西地理位置、經濟及生態(tài)功能地位突出，占全省65%的國土面積、78%的人口和86%的經濟總量，涉及關中5市 1區(qū)、陜北2市和陜南1縣，即西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南、榆林、延安市，楊凌示范區(qū)和商洛市的洛南縣，主要支流有渭河、窟野河、禿尾河、無定河、清澗河、延河、南洛河等。

本文以習近平總書記黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略思想為思路引領，以黃河流域陜西段水生態(tài)修復與保護為思路聚焦點，探索新時代陜西省黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展思路，為抓好國家戰(zhàn)略機遇，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，推動陜西高質量發(fā)展、追趕超越做好基礎支撐保障。

1 發(fā)展基礎

近年來，我省水利工作按照習近平總書記對陜西經濟社會發(fā)展“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，認真貫徹中央“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時代治水工作方針，緊緊圍繞改善城鄉(xiāng)居民生活有安全干凈的水、保障社會經濟生產有可持續(xù)的水、支撐維系良好生態(tài)有望得見的水的目標，全面落實“五新戰(zhàn)略”涉水任務，扎實做好“八項水務”推進實施，有力促進了水利由制約短板轉變?yōu)楦偁巸?yōu)勢、既支撐現(xiàn)實發(fā)展又還歷史舊賬基礎階段工作的跨越。有序推進覆蓋全域的主要支流和中小河流治理工作，堤防達標率提高至65%；全面完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造和大型泵站更新改造規(guī)劃任務，大力推進小型農田水利重點縣建設，農業(yè)灌溉水利用系數提高至0.572；相繼啟動了渭河、漢丹江綜合整治、渭河生態(tài)區(qū)建設和延河、無定河、涇河綜合治理工程，渭河于2017年底榮獲全國首屆”最美家鄉(xiāng)河“稱號；全面建立省市縣鄉(xiāng)村五級河湖長體系，細化落實河湖管護責任和措施，組織開展了“源頭保護河流自然蓄留戶外”主題宣傳、“倒垃圾排污水采砂石設障礙”專項整治、“攜手清四亂保衛(wèi)母親河”專題深化和典型示范河湖創(chuàng)建行動。

2 發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

2.1 機遇

黨的“十八大”以來，生態(tài)文明建設被列入“五位一體”總體布局，水作為生態(tài)環(huán)境要素，越來越受到黨中央和國務院的重視和關注。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展被確定為重大國家戰(zhàn)略，習近平總書記已對黃河中游水土保持和淤地壩建設作出部署、提出要求。國家推動新時代西部大開發(fā)形成新格局、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃等重大戰(zhàn)略舉措，給水利帶來了前所未有的發(fā)展動力和拓展空間。水利部在對全國水利改革發(fā)展態(tài)勢進行統(tǒng)籌把握的基礎上，提出了“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的治水思路，為推進水利改革發(fā)展指明了目標和方向。省委省政府比以往任何時期更加重視水利改革發(fā)展，主要領導親自推進河湖長制及黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展工作，水利重點任務在省委工作要點和省政府工作報告中的份量越來越重。

2.2 挑戰(zhàn)

由于陜西省黃河流域獨特的地形地貌，生態(tài)環(huán)境底子薄、歷史欠賬多，隨著關中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速擴張，陜北能源行業(yè)發(fā)展，資源稟賦形成的偏重型產業(yè)結構使得發(fā)展與保護的矛盾更加突出，生態(tài)環(huán)境保護任務艱巨、壓力巨大。

（1）水資源缺乏，時空分布不均，開發(fā)利用率高，水資源供需矛盾突出，制約區(qū)域經濟社會發(fā)展與生態(tài)安全。

陜西省黃河流域水資源總量122.69億m3，人均水資源量447 m3，不足全國平均水平的1/5。屬水資源短缺地區(qū)，為資源型缺水區(qū)，同時存在工程性缺水和污染性缺水的問題。省內水資源分布極不平衡，省內黃河流域占全省65%的國土面積、77.86%的人口和86%的經濟總量，擁有水資源量僅占全省水資源總量的29%，且降水量在時間分布上亦不均衡，水資源多以洪水形式出現(xiàn)，33%～60%多集中于汛期（6月～9月），枯水時段較長。水資源總量的缺乏、時空分布的不均衡，與經濟社會發(fā)展不匹配，導致區(qū)域水資源開發(fā)利用率較高（62%），加之水資源的開發(fā)、利用、排放和水體保護全過程中的綜合考慮不夠完善，水資源調控和保障能力不足，生活、生產、生態(tài)用水需求與水資源環(huán)境承載能力不平衡，水資源供需矛盾突出，成為制約區(qū)域經濟社會發(fā)展、生態(tài)安全的突出瓶頸。

（2）水土流失嚴重，河道生態(tài)基流保障不足，生態(tài)濕地面積減少功能退化、水污染防治形勢嚴峻，流域生態(tài)環(huán)境脆弱。

陜西是全國水土流失面積占國土面積比例最大、侵蝕強度最高、水土流失影響最嚴重的省份之一，全省水土面積達11.9萬km2，占省域面積的57.82%，年均土壤侵蝕量高達7.35億t左右，其中陜北黃土高原丘陵溝壑區(qū)是入黃泥沙主要來源區(qū)，水土流失面積6.18萬km2，占全省水土流失面積的52%。多年來，陜西省堅持把水土保持擺在黃河保護治理的突出位置，深入實施退耕還林還草、天然林保護、三北防護林建設等工程，水土保持工作取得一定成效，但與經濟社會發(fā)展、國家生態(tài)建設的總體目標要求相比還有一定差距，區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾依然存在，水土流失治理任務依然繁重。隨著省內黃河流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活、生產用水、河道污染物排放量增加，生態(tài)用水被嚴重擠占，加之河道天然徑流減少，河道生態(tài)基流保障不足，污徑比高，河流稀釋凈化能力很低，水污染防治形勢嚴峻，部分自然濕地面積逐漸萎縮減少、生態(tài)功能退化。

（3）黃渭河勢控導不足，渭河下游泥沙不斷淤積，懸河態(tài)勢繼續(xù)加劇，中小河流防洪減災體系不完善，流域水患威脅依然存在。

黃河、渭河和三門峽庫區(qū)為陜西省黃河流域防汛工作的重中之重。黃河干流禹門口～潼關段、渭河下游河段均屬游蕩型河道，河勢擺動較大，由于現(xiàn)狀控導工程長度、數量有限，河勢未能完全控制，河道塌岸頻發(fā)，危及大堤及沿岸村莊。黃河干流受主流西倒、洪水沖刷，沿岸塌岸頻發(fā)。2000年以來，黃河河勢西倒加劇，韓城市沿黃5鎮(zhèn)（辦）13個村平均每年坍塌6 m～8 m，下林皋、李村一帶，塌岸寬達1000 m～1500 m之間；合陽段太里至新興工程之間的新民灘灘地全線坍塌后退，最寬處后退達2000多米，多年未靠流的新興工程于2009年開始靠流。自三門峽水庫建成以來，渭河下游泥沙淤積已達到12.75億m3，下游河道比降由建庫前的1/5000減緩至近1/10000，溯源淤積已延伸至咸陽。潼關入黃口至西安草灘約200 km河道河床高程抬升了1 m～5 m，渭河下游堤防臨背差達3 m～4.5 m，主槽行洪能力由建庫前的5000 m3/s降至現(xiàn)在的2000 m3/s～3000 m3/s，排洪能力不斷下降，同流量水位大幅抬升。隨著渭河干流河床的淤高，受渭河洪水頂托倒灌，南岸12條南山支流中、下游河段已成為地上懸河，臨背差2 m～4 m，南山支流防洪標準降低。許多存在防洪安全隱患的河段未納入治理范圍，農村段、山洪溝治理滯后，中小流域洪澇災害仍時有發(fā)生。

（4）協(xié)同治理制度體系不完善，與治理體系和治理能力差距大。

協(xié)同治理制度體系是包括開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護和管理等全方位、全過程的制度，及其制度間的相互制約機制。目前陜西省已全面落實河（湖）長制工作，建立省市縣鄉(xiāng)村五級河湖長體系，細化落實河湖管護責任和措施，但河湖長工作體制和機制仍需完善，河湖管護的責任體系、施策體系、推進體系、評價體系還不夠健全，部門協(xié)同、社會參與推進河湖管理、治理、保護工作的良性態(tài)勢尚未形成。

3 生態(tài)保護和高質量發(fā)展總體思路

牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水方針，圍繞“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調，遵循陜西省黃河流域地理條件、自然資源稟賦條件及河流特性，以黃河、渭河、涇河、北洛河、窟野河、禿尾河、無定河、延河、清澗河和南洛河10條主要河流為骨架（見圖1），結合區(qū)域生態(tài)文明建設和經濟社會發(fā)展要求，以打造各區(qū)域相互依存、相互促進的山水林田湖草生命共同體，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量為出發(fā)點和落腳點，以生態(tài)環(huán)境保護與修復、完善防洪減災體系、水資源管理利用、創(chuàng)新河湖管理體制機制為抓手，深化“八項水務”著力點，干好“三個十重點工程”“四個行動”“五個傳承保護”，形成“一域、兩區(qū)、十廊”空間骨架格局，以支流水系為經絡，建設陜西省黃河流域“水災害可控、水生態(tài)健康、水資源優(yōu)質、水環(huán)境宜居、文化自信多彩”美麗河湖，構筑陜西黃河流域綠色生態(tài)網絡。

圖1 陜西省黃河流域河流分布圖

八項水務：以河湖工程、基礎設施、聯(lián)合調度為重點防御水災害；以國家層面、堤防骨干、提標達效為主體干好水工程；以城鄉(xiāng)供水、灌區(qū)節(jié)水、運行管護為關鍵完善水設施；以優(yōu)化配置、制度落實、嚴格考核為抓手管控水資源；以秦嶺山水、主要流域、留水載體為依托修復水生態(tài)；以河長湖長、改革試點、量化賦權為契機深化水改革；以自身硬、再深化、依法紀為標志強化水管理。

“三個十”重點工程：分別為“十大保護提標工程”“十條生態(tài)長廊建設工程”和“十大快速推進工程”。

十大保護提標工程：河湖管理范圍與保護范圍劃定工作、渭河流域水土保持綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、三北防護林工程、黃土高原溝壑區(qū)“固溝保塬”（侵蝕溝）綜合治理工程、紅堿淖重點區(qū)域水生態(tài)修復與治理工程、石頭河黑河輞川河潼河重點段水生態(tài)修復與治理工程、皂河滈河潏河水生態(tài)修復治理工程、生態(tài)恢復八水繞長安建設工程和重點區(qū)域農村水系整治工程。

十條生態(tài)長廊建設工程：持續(xù)推進渭河生態(tài)區(qū)建設工程和涇河、延河、無定河綜合治理，啟動黃河小北干流、北洛河、窟野河、禿尾河、清澗河和南洛河綜合治理工程，以重要河流治理帶動流域治理，建設三縱七橫十條重要河流生態(tài)廊道。

十大快速推進工程：引漢濟渭工程、涇河東莊水庫工程、黃河古賢水庫工程、延安黃河引水工程、黃河東線馬鎮(zhèn)引水工程、延河龍安水庫工程、無定河蔣家窯則水庫工程、陜甘寧革命老區(qū)供水工程、白龍江引水工程和關中西部重點水源聯(lián)網工程。

四個行動：河湖“清四亂”專項行動、“倒垃圾排污水采砂石設障礙”專項整治行動、全社會節(jié)水行動和水污染防治行動。

五個保護傳承：保護物質文化遺產和非物質文化遺產、傳承弘揚歷史文化、紅色文化、現(xiàn)代文化。

4 生態(tài)保護和高質量發(fā)展措施

4.1 堅持系統(tǒng)治理，加強生態(tài)環(huán)境保護和修復，構建健康水生態(tài)系統(tǒng)

堅持節(jié)約與保護優(yōu)先、自然恢復與治理修復相結合的方法，統(tǒng)籌水源涵養(yǎng)保護、水土保持、受損河湖修復治理工作，促進河湖生態(tài)系統(tǒng)健康。一是加強水土保持生態(tài)建設，陜北地區(qū)以保護土壤、增加植被覆蓋、蓄水保水、攔沙減沙為基礎功能，以水土保持為重點，以抓好淤地壩建設工程為核心，進一步提高生態(tài)環(huán)境承載力，水源涵養(yǎng)能力，減少入黃泥沙；關中地區(qū)，以蓄水保水、農田防護、生態(tài)和人居環(huán)境維護為基礎功能，以增強農業(yè)生產能力為重點，以關中水系恢復水土保持生態(tài)建設工程為核心，維護渭河健康安瀾。二是推進流域系統(tǒng)治理，依法劃定河湖管理和保護范圍，嚴格河湖生態(tài)空間管控，推動河湖修養(yǎng)生息；綜合運用岸線管控、“倒垃圾、排污水、采砂石、設障礙”專項整治、防洪保安、清淤疏浚、灘面整治、生物控制、自然修復、截污治污等措施，持續(xù)推進黃河、渭河、涇河、北洛河、窟野河、禿尾河、無定河、延河、清澗河和南洛河等重要河流綜合治理，推進生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重要生境和生態(tài)功能受損河段生態(tài)修復；落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署，以水系保護治理與鄉(xiāng)村振興基礎設施建設為載體，以縣為單元，積極推進重點地區(qū)農村水系綜合整治，強化水系綜合治理與美麗鄉(xiāng)村建設配套推進、同步實施，水、灘、岸、坡共治，改善農村環(huán)境。

4.2 補齊防洪工程短板，完善水旱災害防御體系，保障河流長久安瀾

圍繞“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調，完善流域水旱災害防御體系，加強河流防洪薄弱環(huán)節(jié)建設，協(xié)同做好水庫和水工程防洪調度，全面提升流域水旱災害防御能力。一是加快東莊水庫、龍安水庫等骨干工程建設，持續(xù)推進黃河小北干流、渭河下游河勢控制工程，繼續(xù)實施涇河、伊洛河、延河、窟野河、無定河、千河、清澗河等重要支流治理，完善二華夾槽蓄滯洪區(qū)、南山支流防倒灌工程、延安延河分洪工程等重點區(qū)域、重要城市超標準洪水防御體系。二是按照“補短板、高質量、消隱患”要求，開展中小河流治理、山洪災害防治、重點澇區(qū)排澇、城市防洪排澇整治、抗旱供水能力、水庫、水閘提升加固等方面的“補短板”建設。三是及時開展河湖和水工程防洪調度方案修訂完善，優(yōu)化聯(lián)合調度措施，嚴格執(zhí)行汛期控制運用計劃，嚴禁超汛限水位運行，充分發(fā)揮好水工程體系防災整體作用。

4.3 堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡，嚴格水資源管理，提升優(yōu)質水資源保障

把節(jié)水作為緩解我省黃河流域水資源供需矛盾的重要舉措，嚴格落實水資源剛性約束，在充分節(jié)水的前提下，適度開發(fā)利用新水源，推動各領域、各行業(yè)提高用水效率，使經濟社會發(fā)展與水資源、生態(tài)環(huán)境格局相匹配。一是把河湖生態(tài)流量作為水資源保護的基礎性工作，在合理確定生態(tài)用水的前提下，強化水資源統(tǒng)一管理，以新的水沙變化和氣候變化情況下水的自然循環(huán)和社會經濟發(fā)展帶來的生活、生產用水結構調整情況下水的社會循環(huán)為基礎，核定流域區(qū)域水資源總量、可用水量，明確區(qū)域用水總量控制指標、河湖流域水量分配指標，完善河流重要斷面、重點取水口、地下水超采區(qū)全天候的實時動態(tài)水資源監(jiān)測體系，落實最嚴格水資源管理制度。二是把灌區(qū)節(jié)水作為國家節(jié)水行動優(yōu)先之地，開展農業(yè)高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代化灌區(qū)建設、主要灌區(qū)干支渠提升改造，穩(wěn)步提升農業(yè)灌溉水利用系數；深入開展技術改造和非常規(guī)水資源利用，鼓勵產業(yè)園區(qū)節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建，提高工業(yè)用水效率；加快老舊城鎮(zhèn)供水管網更新改造，二次供水設施改造，降低公共供水管網漏損。三是探索建立水權交換平臺，促進流域、區(qū)域、行業(yè)間水資源優(yōu)化配置，引導水資源向高效益、高效率方向轉移，實現(xiàn)農業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展反哺農業(yè)的工作閉環(huán)和良性循環(huán)。四是快速推進引漢濟渭、東莊水庫、榆林黃河東線馬鎮(zhèn)引水等重點跨流域引調水工程，持續(xù)推進江河湖庫水系聯(lián)通聯(lián)控聯(lián)調，加快形成漢江北上、渭水東流、黃河西進的水資源均衡配置網絡構架。

4.4 創(chuàng)新河湖管理體制機制，形成強大工作合力，營造宜居水環(huán)境

以河長制湖長制為抓手，通過部門、流域和區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控、共保共治，深化河流水生態(tài)空間布局管控，努力實現(xiàn)安全流暢、生態(tài)健康、人文彰顯、管護高效、人水和諧的美麗河湖，造福人民。一是強化河湖屬地黨政領導保護管理責任，建立黨政負責、水利牽頭、部門聯(lián)動、社會參與的工作機制，壓實責任，以河長制推動“河長治”。二是充分發(fā)揮河長制統(tǒng)籌協(xié)調作用，統(tǒng)籌治水職責，整合各行業(yè)、各部門零散資源，鼓勵引導社會資本參與水利工程建設營運，系統(tǒng)治理、綜合治理，形成河湖管理保護強大工作合力，變“九龍管水”為“合力治水”。三是加強已成工程設施管護，創(chuàng)新管護模式，推進管養(yǎng)分離，明確管護主體責任，落實維修養(yǎng)護經費和科學技術措施制定，確保現(xiàn)有工程良性運行、長久發(fā)揮效益。四是以流域為單元、以河流水系為經絡、以水利工程為節(jié)點，依托河（湖）長制管理信息化平臺，匯聚水利大數據、開發(fā)應用大系統(tǒng)，建立網絡大安全，以智慧水利全面支撐水行政監(jiān)管和綜合決策智能化。

4.5 堅持文化自信，保護傳承弘揚陜西黃河文化，推進文化—生態(tài)—經濟一體化發(fā)展

圍繞陜西歷史悠久、資源豐富、體量龐大的黃河文化，講好守護根脈、傳承文明的歷史故事，理想如熾、信念如鐵的革命故事，革故鼎新、開放共贏的發(fā)展故事，展示陜西黃河文化魅力，突出陜西黃河文化在整個黃河文化中的地位和作用，奏響新時代“黃河大合唱”。一是樹立系統(tǒng)保護理念，加強現(xiàn)有文化遺產保護，搶救珍貴非物質文化遺產。強化延安等革命文化遺址、石峁、漢長城、唐大明宮、統(tǒng)萬城遺址等物質文化遺產，把大遺址保護和城市化進程、新農村建設有機結合，積極引導遺址區(qū)群眾調整產業(yè)結構，促進大遺址保護與當地經濟社會協(xié)調發(fā)展；提升秦腔、安塞腰鼓、壺口斗鼓、華陰老腔等非物質文化遺產保護水平；推進地市文化生態(tài)保護實驗區(qū)、非物質文化遺產博物館或展示中心建設。二是深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，延續(xù)歷史文脈。立足富集的陜西黃河流域文化，以塑造區(qū)域文化產業(yè)、文化企業(yè)品牌、文化產品品牌為重點，實施精品文化工程，強化黃帝陵、兵馬俑、延安寶塔、秦嶺、華山、涇陽大地原點等中華文明、中國革命、中華地理的精神標識和自然標識功能；加強歷史題材、現(xiàn)實題材文藝創(chuàng)作，打造“互聯(lián)網+文化遺產”打動人心的融合型文化產品，增強文化產品的文化意蘊、互動體驗和深度吸引力，推進文化傳承創(chuàng)新發(fā)展。三是強化文化傳承、生態(tài)保護、旅游開發(fā)融合發(fā)展。堅持文化建設是靈魂，生態(tài)文明建設是基礎，經濟建設是根本，將文化建設、生態(tài)建設和旅游開發(fā)深度融合，通過生態(tài)建設展示文化、旅游開發(fā)傳播傳承文化，以文化內涵生態(tài)、促進旅游發(fā)展，構建文化—生態(tài)—經濟一體化共有精神家園，支撐區(qū)域經濟轉型發(fā)展。

5 結語

水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境不可分割的保障系統(tǒng)。黨的十九大報告中多處涉及水利工作，并把水利放在基礎設施網絡建設的首要位置和生態(tài)文明建設的突出位置，作出重要部署，提出更高要求。貫徹落實習總書記黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略思想，把水利作為基礎設施建設的優(yōu)先領域，聚焦黃河流域陜西段水生態(tài)修復與保護，深化“八項水務”著力點，構建黃河流域陜西段綠色生態(tài)網絡，促進經濟社會發(fā)展與水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力相協(xié)調，以統(tǒng)籌可控安瀾河流夯實經濟社會發(fā)展基礎，以良好自然健康水生態(tài)落實鄉(xiāng)村振興、造福人民，創(chuàng)建規(guī)范協(xié)調宜居水環(huán)境促進區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，引導生態(tài)脆弱地區(qū)農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移，以節(jié)約高效優(yōu)質水資源促進經濟社會高質量、可持續(xù)發(fā)展，以文化—生態(tài)—旅游深度融合，保護傳承弘揚黃河文化，促進區(qū)域經濟轉型發(fā)展，助力關中地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新以西安國家中心城市建設引領關中城市群發(fā)展，陜北轉型持續(xù)深度參與呼包鄂榆城市群建設，為陜西追趕超越提供堅實基礎和支撐保障。