煙臺(tái)市“多證合一”改革實(shí)證研究*

黃立新

(中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264003)

“多證合一”改革是深化“放管服”改革的具體體現(xiàn)，是有效提升政府服務(wù)質(zhì)量和水平的必然要求，是更快更好服務(wù)企業(yè)干事創(chuàng)業(yè)的莊嚴(yán)承諾。為全面了解煙臺(tái)市“多證合一”改革整合事項(xiàng)、優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境的落實(shí)情況，市委黨校組成了一個(gè)課題組，對(duì)煙臺(tái)市“多證合一”改革的推進(jìn)落實(shí)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

1 煙臺(tái)市實(shí)施“多證合一”改革調(diào)研的總體情況

1.1 調(diào)研對(duì)象

在充分征求有關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，緊扣市委、市政府推進(jìn)“多證合一”改革的目標(biāo)要求，經(jīng)過深入討論和慎重考慮，選擇了牟平區(qū)、蓬萊市、龍口市、開發(fā)區(qū)4個(gè)縣市區(qū)直部門單位共42家；同時(shí)選取了各縣市區(qū)不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)股東、法人代表、高級(jí)管理人員、農(nóng)民專業(yè)合作社、個(gè)體工商戶等改革受益方作為調(diào)研對(duì)象，如圖1所示。

圖1 “多證合一”行政改革的相對(duì)方身份

1.2 調(diào)研內(nèi)容

在參考和借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合煙臺(tái)市“多證合一”改革實(shí)際和市委、市政府打造國內(nèi)一流、與國際接軌的營商環(huán)境的改革目標(biāo)要求，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以受益方視角為重點(diǎn)，分析各被調(diào)查對(duì)象“多證合一”改革的總體推進(jìn)情況和實(shí)際效果。據(jù)此，本次調(diào)研從數(shù)量、質(zhì)量、監(jiān)管、效果等幾個(gè)方面設(shè)計(jì)了訪談提綱和調(diào)查問卷。

1.3 調(diào)研方法

為了把煙臺(tái)市推進(jìn)“多證合一”改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)好，把共性的問題找準(zhǔn)，把解決問題的建議理清說實(shí)，為下一步改革的深化提供資政參考和決策依據(jù)，我們主要采用了以下調(diào)研方法：

材料調(diào)查：主要根據(jù)被調(diào)查部門和單位提供的本單位“多證合一”改革總體情況材料，包括在簡化準(zhǔn)入、動(dòng)態(tài)管理、信息互聯(lián)互通互認(rèn)、放管并重、完善工作流程、事中事后監(jiān)管、推廣應(yīng)用、基礎(chǔ)保障、宣傳引導(dǎo)等方面進(jìn)展情況、主要做法、取得的成效、存在的問題、下一步改革建議等。

訪談?wù){(diào)查：訪談對(duì)象包括市直部門單位、縣市區(qū)直部門單位。由部門單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、職能處(科)室負(fù)責(zé)人或具體業(yè)務(wù)承辦人參加，采取根據(jù)訪談提綱座談訪問的方式進(jìn)行。本次評(píng)估共召集有關(guān)部門單位座談會(huì)5場次，參加人員45人。

問卷調(diào)查：根據(jù)對(duì)評(píng)估對(duì)象的業(yè)務(wù)要求，我們有針對(duì)性地設(shè)計(jì)了兼顧所有市場主體的調(diào)查問卷，由被調(diào)查對(duì)象無記名獨(dú)立填寫。本次評(píng)估發(fā)放200份調(diào)查問卷，收回有效調(diào)查問卷173份，問卷有效率86.5%。

2 煙臺(tái)市實(shí)施“多證合一”改革的推進(jìn)情況

2.1 明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，做到“能合盡合”

按照“能合盡合、能簡盡簡”原則，依據(jù)公布的部門權(quán)力清單、責(zé)任清單，梳理確定整合事項(xiàng)清單，反復(fù)征求相關(guān)部門的意見建議，在最大范圍內(nèi)保證了“能合盡合”。同時(shí)，根據(jù)法律法規(guī)的“立改廢釋”以及權(quán)力清單的調(diào)整情況，及時(shí)對(duì)整合事項(xiàng)清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。自2017年以來，煙臺(tái)市推進(jìn)“多證合一”改革進(jìn)一步提速，由原來的“三證合一”“五證合一”到“三十一證合一”“四十五證合一”(1)山東省“多證合一”改革第一批整合事項(xiàng)清單。②山東省“多證合一”改革第二批整合事項(xiàng)清單。，呈現(xiàn)出推進(jìn)快、力度大、勢頭強(qiáng)、效果好的特點(diǎn)。特別是2019年以來，各級(jí)各部門圍繞“爭做全國審批材料最少、辦事流程最簡、辦理時(shí)限最短城市”和“打造國內(nèi)一流、與國際接軌的營商環(huán)境”[1]的目標(biāo)要求，在簡化市場準(zhǔn)入、優(yōu)化工作流程、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量等方面做了大量工作。

2.2 精簡申請(qǐng)材料，實(shí)現(xiàn)“一表登記”

對(duì)各部門的申請(qǐng)登記材料進(jìn)行整合歸并，該簡的簡、該裁的裁。改革后，申請(qǐng)人辦理注冊登記，只需到市場監(jiān)管窗口填寫一張表格，在申請(qǐng)表上直接勾選需要辦理的涉企證照事項(xiàng)，提交一套材料，即可領(lǐng)取加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的營業(yè)執(zhí)照，正常展開經(jīng)營，無需再到相關(guān)部門申請(qǐng)辦理涉企證照事項(xiàng)，大幅縮短了企業(yè)從籌備開辦到進(jìn)入市場的時(shí)間。

2.3 優(yōu)化登記流程，實(shí)行“一窗通辦”

堅(jiān)持一步到位，實(shí)行“一窗通辦”，由市場監(jiān)管登記窗口負(fù)責(zé)受理企業(yè)登記、備案等相關(guān)事宜，對(duì)審查合格的直接核發(fā)加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的營業(yè)執(zhí)照，并由市場監(jiān)管窗口利用山東省企業(yè)信用信息共享交換平臺(tái)，向涉企證照事項(xiàng)所屬部門推送信息。各相關(guān)部門負(fù)責(zé)做好信息的接收、導(dǎo)入、應(yīng)用等工作，企業(yè)不必另行到相關(guān)部門重復(fù)辦理“多證合一”涉及的被整合證照事項(xiàng)，真正讓申請(qǐng)者由“多次跑多門”變?yōu)椤耙淮闻芤婚T”。

2.4 集中信息采集，實(shí)現(xiàn)“一檔管理”

為避免企業(yè)重復(fù)提交材料，“多證合一”改革實(shí)行相同涉企信息“一次采集，一檔管理”，對(duì)采集的信息由市場監(jiān)管部門共享給“多證合一”改革所涉及的各相關(guān)部門，建立起了“一個(gè)部門辦理，多個(gè)部門互認(rèn)”的“多證合一”登記新模式。對(duì)于能通過共享獲取的信息，不得要求企業(yè)重復(fù)提交；對(duì)于應(yīng)由行政機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的信息，由部門自行核實(shí)；對(duì)于辦理工商登記階段申請(qǐng)人尚不具備的以及申請(qǐng)人填報(bào)有誤的備案信息，在不影響企業(yè)登記以及營業(yè)執(zhí)照發(fā)放的情況下，由相關(guān)部門通過履行管理職能要求申請(qǐng)人修改或更正。

2.5 強(qiáng)化組織保障，確保“常態(tài)長效”

市場監(jiān)管部門作為“多證合一”牽頭落實(shí)部門，及時(shí)下發(fā)有關(guān)文件，提出部署要求；多次召集相關(guān)部門，就“多證合一”改革工作進(jìn)行座談，交流工作，通報(bào)情況，研究問題；加強(qiáng)人員和經(jīng)費(fèi)保障，配齊配強(qiáng)窗口服務(wù)人員，確保窗口軟硬件設(shè)施配備到位；將改革落實(shí)情況納入政府工作考核內(nèi)容，并引入第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，對(duì)改革效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估；定期組織相關(guān)部門開展聯(lián)合督查，確保改革事項(xiàng)落地見效。

3 “多證合一”改革取得的主要成效

3.1 行政效率大幅提高，“放管服”改革成效明顯

實(shí)施“多證合一”改革后，審批環(huán)節(jié)大幅減少，辦事流程進(jìn)一步簡化，行政效率得到了顯著提升。煙臺(tái)市實(shí)施“多證合一”的特色就是“一窗受理，一次審核，信息互認(rèn)”[2]，企業(yè)在申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照時(shí)，只需要市場監(jiān)管一個(gè)部門進(jìn)行核準(zhǔn)，由市場監(jiān)管部門通過信息傳輸推送至相關(guān)部門，不會(huì)因等待其他部門審核，而拖長營業(yè)執(zhí)照的辦理時(shí)間，大幅提高行政審批效率，節(jié)省行政成本。比如，住房公積金繳納登記，改革前，企業(yè)辦理住房公積繳存登記，公積金中心的工作人員需要根據(jù)企業(yè)繳表信息，將相關(guān)信息錄入系統(tǒng)?！岸嘧C合一”改革納入整合事項(xiàng)后，通過數(shù)據(jù)共享，就可以直接將市場監(jiān)管部門的登記信息導(dǎo)入其業(yè)務(wù)系統(tǒng)，避免二次錄入，不僅節(jié)省了大量人力時(shí)間，而且還明顯提高了時(shí)效和信息的準(zhǔn)確度。同時(shí)，各政務(wù)服務(wù)中心在深化“放管服”改革中還不斷創(chuàng)新實(shí)踐，實(shí)施審批流程再造，完善一次性告知制度，推行延時(shí)服務(wù)、預(yù)約服務(wù)，窗口審批效率、服務(wù)水平不斷提高。調(diào)查結(jié)果顯示，在“‘多證合一、一照一碼’改革后，您對(duì)市場監(jiān)管部門辦理營業(yè)執(zhí)照的效率滿意嗎？”選項(xiàng)中，選擇“非常滿意”的占到了86.63%，改革實(shí)施主體的自我認(rèn)知和改革受益方的客觀評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了高度重合，表明改革取得了預(yù)期效果，如圖2所示。

圖2 對(duì)市場監(jiān)管部門辦理營業(yè)執(zhí)照效率的滿意度

3.2 市場準(zhǔn)入更加便利，市場創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力顯著增強(qiáng)

“多證合一”改革后，在各級(jí)企業(yè)登記窗口全面實(shí)行“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，企業(yè)在辦理注冊登記時(shí)，只需填寫“一張表格”，向“一個(gè)窗口”提交“一套材料”，在申請(qǐng)表上勾選企業(yè)需辦理的涉企證照事項(xiàng)。登記機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)材料后，錄入企業(yè)登記信息，經(jīng)審查合格后直接核發(fā)加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的營業(yè)執(zhí)照。通過信息在政府部門的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)資料從“反復(fù)提交”向“一次提交，部門流轉(zhuǎn)，一檔管理”轉(zhuǎn)變，避免了過去企業(yè)辦理一個(gè)事項(xiàng)需要跑多個(gè)部門、重復(fù)辦理信息登記，重復(fù)提交證明材料的難題。市場主體普遍反映，一些以前需要半個(gè)月以上才能辦好的事，現(xiàn)在兩三天就能辦妥，有的當(dāng)天就能辦結(jié)；原來需要多次重復(fù)提交的證明材料現(xiàn)在只提交一次就行。大大減少了企業(yè)往返各部門奔波之苦，為企業(yè)節(jié)省大量時(shí)間和精力，企業(yè)市場準(zhǔn)入的制度性成本明顯降低，讓企業(yè)充分感受到了改革帶來的便利和快捷，提高了企業(yè)的滿意度。調(diào)查結(jié)果顯示，在“您認(rèn)為實(shí)施‘多證合一、一照一碼’登記制度后，是否節(jié)約了企業(yè)辦理各種登記備案的時(shí)間和成本？”選項(xiàng)中，選擇“是，大大節(jié)約了辦事成本和時(shí)間”的占到了97.69%，如圖3所示；在“總體來說，您對(duì)‘多證合一、一照一碼’登記制度改革滿意嗎？”選項(xiàng)中，選擇“非常滿意”和“比較滿意”的占到了94.22%，如圖4所示。

圖3 “多證合一”改革為企業(yè)節(jié)省時(shí)間和成本

圖4 對(duì)“多證合一”改革的滿意度

2017年9月1日開始實(shí)施“三十一證合一”改革以來，煙臺(tái)市的市場主體從改革前的71.9萬戶，增長到現(xiàn)在的74.5萬戶；全市新設(shè)市場主體12.65萬戶，同比增長20.9%；同時(shí)，新設(shè)立的市場主體也呈現(xiàn)了經(jīng)營活躍狀態(tài)，衛(wèi)生社會(huì)保障和社會(huì)福利、文化體育和娛樂、房地產(chǎn)等行業(yè)增速較快。

3.3 部門銜接順暢高效，事中事后監(jiān)管不斷強(qiáng)化

“多證合一”改革使企業(yè)信息的采集從多頭向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，從分散向統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，流程從脫節(jié)向銜接轉(zhuǎn)變，倒逼政府部門由“坐等企業(yè)上門”轉(zhuǎn)向主動(dòng)通過信息共享平臺(tái)認(rèn)領(lǐng)企業(yè)信息，暢通了企業(yè)信息共享交換機(jī)制，使各部門能夠更加精準(zhǔn)地掌握企業(yè)登記信息。為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、后續(xù)跟進(jìn)服務(wù)提供了良好信息支持。比如稅務(wù)部門可以全面獲悉企業(yè)的登記注冊情況，有效解決了辦理工商登記后，不辦理稅務(wù)登記的問題，有利于協(xié)稅護(hù)稅；人社部門可以獲悉失業(yè)人員是否重新創(chuàng)業(yè)或在企業(yè)任職，及時(shí)停發(fā)失業(yè)補(bǔ)助。改革后，各級(jí)稅務(wù)、社保部門紛紛反映原來稅源流失、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高等現(xiàn)象得到了有效改善，協(xié)同監(jiān)管效能正在不斷顯現(xiàn)。調(diào)查結(jié)果顯示，在“您認(rèn)為實(shí)施‘多證合一、一照一碼’登記制度后，政府相關(guān)部門對(duì)企業(yè)的事中事后監(jiān)管加強(qiáng)了嗎？”選項(xiàng)中，認(rèn)為“加強(qiáng)了”的占到了93.06%，認(rèn)為“沒有加強(qiáng)”的是0，改革成效明顯，如圖5所示。

圖5 “多證合一”后

3.4 信息惠民成效顯著，政務(wù)服務(wù)更加智慧化

全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，不斷拓展材料網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、事項(xiàng)預(yù)約辦理等功能的應(yīng)用，使得政務(wù)服務(wù)智慧化水平大幅提升，企業(yè)辦事更加方便快捷，更有效率，真正實(shí)現(xiàn)了變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，大大舒緩了信息傳遞的人力、物力和時(shí)間成本。比如，公章刻制備案納入“多證合一”整合事項(xiàng)后，新開辦企業(yè)工商注冊登記成功，市場監(jiān)管部門就會(huì)實(shí)時(shí)將新設(shè)立企業(yè)信息推送給公安部門，企業(yè)可通過“一窗通”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在線辦理公章刻制業(yè)務(wù)，自主選擇公章刻制企業(yè)、公章類型、公章材質(zhì)；且可以一鍵下單，在線支付；公章刻制單位在0.5個(gè)工作日內(nèi)完成公章刻制通報(bào)企業(yè)，并寄遞公章，有效減少了企業(yè)跑腿次數(shù)。目前，煙臺(tái)市已將“零跑腿”和“只跑一次”事項(xiàng)，全部納入網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行、電子化監(jiān)管。市縣鄉(xiāng)三級(jí)“零跑腿”和“只跑一次”事項(xiàng)占已申請(qǐng)辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)由2017年初的41.8%提高到目前的80%以上，網(wǎng)辦率及網(wǎng)辦深度不斷提高。

3.5 政策宣傳氛圍濃厚，社會(huì)知曉度和辦理率大幅提升

2017年以來，各級(jí)政府部門，尤其是市場監(jiān)管部門高度重視“多證合一”改革的宣傳和貫徹落實(shí)工作，采取專題會(huì)議、專題培訓(xùn)、張貼公告、發(fā)放宣傳材料、公示辦事指南、設(shè)置提醒標(biāo)志、窗口專人輔導(dǎo)等形式，利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、咨詢熱線等多種方式，暢通信息渠道，大力宣傳“多證合一”改革內(nèi)容，社會(huì)知曉度和參與度大幅提升。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)“多證合一”改革“非常了解”“比較了解”和“基本了解”的占到了94.22%，說明市場主體對(duì)這項(xiàng)改革廣泛知曉，如圖6所示；“已辦理”和“打算辦理”的占到了98.27%，說明“多證合一”改革也得到了市場主體的廣泛認(rèn)可，如圖7所示。

圖6 “多證合一”改革知曉度

圖7 “多證合一”改革辦理率

4 “多證合一”改革存在的主要問題

4.1 “多證合一”改革的堵點(diǎn)

4.1.1 工作機(jī)制不夠順暢

“多證合一”改革是一項(xiàng)涉及多部門、多系統(tǒng)的一項(xiàng)綜合性工作，需要橫向、縱向各部門、各系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。但從一年多來改革的實(shí)際執(zhí)行情況看，橫向，各部門均有各自獨(dú)立、封閉的一套工作系統(tǒng)，各有標(biāo)準(zhǔn)，很難兼容。市場監(jiān)管部門作為“多證合一”的牽頭落實(shí)部門，基本上只限于文件的傳達(dá)、部署，對(duì)于相關(guān)部門在與市場監(jiān)管部門對(duì)接過程中遇到的信息采集、推送等方面的問題無力給予解決。縱向，上下級(jí)部門溝通協(xié)調(diào)不夠順暢，文件下發(fā)后，解讀、培訓(xùn)等配套工作沒有及時(shí)跟上，有的甚至沒有接到上級(jí)相關(guān)文件，造成基層部門在實(shí)際操作過程中遇到問題無所適從，對(duì)于改革中遇到的有些問題，上級(jí)部門有時(shí)也不能給予準(zhǔn)確解答，基層部門只能自己參悟、自己摸索。同時(shí)，改革辦、編辦、職能辦、政管辦等機(jī)構(gòu)和組織，在一定程度上還存在著一個(gè)精神多頭布置、多頭檢查、多頭考核的問題。

4.1.2 法規(guī)修編不夠及時(shí)

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，行政權(quán)力必須在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，要依法行政。但在“多證合一”改革實(shí)踐中，由于法律法規(guī)的修編不夠及時(shí)，依法行政的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，而且改革力度越大，違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)就可能越大，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是與法律法規(guī)相矛盾。比如，在“多證合一”改革第一批整合事項(xiàng)清單中，獲得種子經(jīng)營許可企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)備案被列入其中，這就意味著該類企業(yè)在市場監(jiān)管部門備案后就不需要再到農(nóng)業(yè)部門再次備案。但按照2016年1月1日新修訂的《中華人民共和國種子法》的規(guī)定，仍然要求向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門備案。二是與法定備案信息不配套。部分部門存在工商注冊信息少于法定備案信息。比如，對(duì)于娛樂場所備案事項(xiàng)，按照《娛樂場所管理?xiàng)l例》《娛樂場所治安管理辦法》，娛樂場所到公安機(jī)關(guān)備案除營業(yè)執(zhí)照外，還需提供娛樂經(jīng)營許可證、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門批準(zhǔn)文件、地理位置圖和內(nèi)部結(jié)構(gòu)平面示意圖、與保安服務(wù)企業(yè)簽訂的保安服務(wù)合同及保安人員配備情況、核定的消費(fèi)人數(shù)、監(jiān)控、安檢設(shè)備安裝部位平面圖及檢測驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等內(nèi)容，這些在工商注冊信息里是沒有的，而且涉及到文化、安監(jiān)、衛(wèi)生等部門的行政許可內(nèi)容，這樣就給具體執(zhí)行部門帶來了很大的困惑和難題，如果要二次備案錄入，又不符合“多證合一”改革的要求，導(dǎo)致部分整合項(xiàng)目無法真正落地。

4.1.3 信息采集與數(shù)據(jù)共享不夠完善

按照改革設(shè)計(jì)，“多證合一”改革后，市級(jí)市場監(jiān)管部門錄入相關(guān)信息后，當(dāng)天形成的企業(yè)設(shè)立、變更、注銷等登記信息，自動(dòng)上傳至省級(jí)平臺(tái)，省級(jí)平臺(tái)次日再推送到省直相關(guān)部門，再由省直相關(guān)部門推送到各地各部門。但在實(shí)際操作中，推送渠道不同、數(shù)據(jù)認(rèn)領(lǐng)方式不同，難免導(dǎo)致在推送時(shí)間、準(zhǔn)確性上出現(xiàn)問題，無法實(shí)現(xiàn)登記申報(bào)信息即時(shí)、無障礙流轉(zhuǎn)和共享。表現(xiàn)在：一是信息推送不及時(shí)。在市場監(jiān)管部門與相關(guān)部門進(jìn)行信息對(duì)接和推送時(shí)，推送的信息未能實(shí)現(xiàn)即時(shí)傳送接收，企業(yè)在市場監(jiān)管部門備案后，具體業(yè)務(wù)部門多日卻查詢不到相關(guān)備案信息或備案信息不全。企業(yè)如果要辦理相關(guān)事項(xiàng)，又需到市場監(jiān)管部門查詢打印企業(yè)基本信息，既增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)又導(dǎo)致企業(yè)多跑路。二是信息推送不精準(zhǔn)。市場監(jiān)管部門在推送信息時(shí)因?yàn)槭谴虬扑偷?，造成相關(guān)部門在認(rèn)領(lǐng)時(shí)，需要的有效信息查不到，無效信息大量存在，篩選信息時(shí)需要耗費(fèi)大量人力、物力和時(shí)間。三是信息交換存在空當(dāng)。比如“多證合一”整合事項(xiàng)中的“再生資源回收經(jīng)營者備案”事項(xiàng)屬于年審事項(xiàng)，如果一年內(nèi)企業(yè)工商登記信息沒有變動(dòng)，商務(wù)部門就無法從“山東省公共信用信息”平臺(tái)的推送信息中及時(shí)獲取企業(yè)關(guān)于再生資源回收管理的相關(guān)信息，導(dǎo)致年審企業(yè)仍需到商務(wù)部門重復(fù)進(jìn)行再生資源回收備案。

4.1.4 部門間信息互認(rèn)平臺(tái)建設(shè)有待打通

以交通運(yùn)輸行業(yè)辦理網(wǎng)約車駕駛員從業(yè)資格為例，需要開具駕駛證無扣滿12分、無酒駕、無重大犯罪、吸毒等記錄，有的記錄還需要居住地開具證明，因?yàn)椴块T間的信息平臺(tái)沒有打通，就需要從業(yè)者多部門反復(fù)跑腿，增加辦事成本，造成很大負(fù)擔(dān)。并且，如果駕駛證扣滿12分被吊銷，交通部門無法第一時(shí)間注銷相關(guān)證件，導(dǎo)致工作存在一定的滯后性。而市場監(jiān)管部門、公安部門、交通部門等各領(lǐng)域自建系統(tǒng)大多是省、部、市級(jí)開發(fā)，縣市區(qū)級(jí)只有操作使用權(quán)限，在縣市區(qū)這一層級(jí)要求實(shí)現(xiàn)信息互認(rèn)難度就很大。

4.1.5 企業(yè)注冊登記經(jīng)營范圍不能準(zhǔn)確界定

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，適應(yīng)新消費(fèi)需求，新型業(yè)態(tài)、混合業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，由此帶來企業(yè)注冊登記時(shí)經(jīng)營范圍更加靈活多樣?！岸嘧C合一”改革后，企業(yè)在進(jìn)行備案登記時(shí)，市場監(jiān)管部門依照現(xiàn)在的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，無法準(zhǔn)確核定企業(yè)經(jīng)營范圍，只能采用變通的辦法。由于經(jīng)營范圍分類核定不準(zhǔn)確，既給企業(yè)備案登記帶來不便，影響了企業(yè)正常業(yè)務(wù)的開展，也為上級(jí)機(jī)關(guān)了解掌握新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展情況帶來困難。

4.2 “多證合一”改革的痛點(diǎn)

4.2.1 放權(quán)不夠匹配

隨著“放管服”改革的逐步深化，權(quán)力層層下放，但與權(quán)力行使密切相關(guān)的人員編制、干部職數(shù)、經(jīng)費(fèi)開支等等沒有同時(shí)配套下放，人員、經(jīng)費(fèi)不足是眾多部門普遍反映的問題。

4.2.2 事中事后監(jiān)管難度加大

主要表現(xiàn)在：一是相關(guān)登記事項(xiàng)由“審批”“許可”變?yōu)閭浒负?，有的原行業(yè)主管部門或行政審批部門以未辦理“許可”為由，拒絕履行相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)為市場監(jiān)管部門發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，理應(yīng)由市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。二是由于“多證合一”屬于依申請(qǐng)辦理項(xiàng)目，由企業(yè)依據(jù)自身情況自行選擇辦理。在此情況下，一些企業(yè)因?yàn)閷?duì)具體事項(xiàng)不了解或認(rèn)為新增材料準(zhǔn)備太麻煩等原因，會(huì)出現(xiàn)符合登記條件但拒絕辦理的情況，或是選擇二次登記，這不僅違背了“多證合一”改革減少重復(fù)登記和“最多跑一次”的改革初衷，也使得監(jiān)管部門陷入被動(dòng)。三是“多證合一”采用的是“點(diǎn)單式”辦理模式，對(duì)企業(yè)在設(shè)立或變更中增加“多證合一”事項(xiàng)相關(guān)經(jīng)營范圍，卻暫不符合該事項(xiàng)“多證合一”登記要件的，如資料不全、條件未達(dá)標(biāo)等情況，可先予辦理企業(yè)登記手續(xù)，待條件具備后，再單獨(dú)辦理“多證合一”。因?yàn)檗k理登記時(shí)沒有勾選“多證合一”事項(xiàng)，相關(guān)部門也無法得到對(duì)應(yīng)的信息推送，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管空白。

4.2.3 企業(yè)誠信自律成本偏低

“多證合一”改革后，市場準(zhǔn)入門檻降低，極大地激發(fā)了民間投資者的熱情，但有的市場主體，對(duì)簡政放權(quán)、倡導(dǎo)主體自治的新形勢還不適應(yīng)。主觀上講，企業(yè)缺乏誠信自律意識(shí)，有的領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后并未按規(guī)定到行業(yè)主管部門備案，有的并未按照營業(yè)執(zhí)照中標(biāo)明的經(jīng)營范圍進(jìn)行經(jīng)營，等等。客觀上，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)企業(yè)誠信設(shè)定的寬容度過高，并未設(shè)置相應(yīng)的罰則，導(dǎo)致企業(yè)付出的誠信成本過低。例如，“多證合一”改革后，根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理辦法》等規(guī)定，企業(yè)未按規(guī)定公示即時(shí)信息，被列入“經(jīng)營異常名錄”后，只需履行補(bǔ)報(bào)義務(wù)，工商部門在5個(gè)工作日必須受理申請(qǐng)并辦理移出異常名錄申請(qǐng)。即便國家38部委頒布了《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》以及各部委單獨(dú)制定了有關(guān)聯(lián)合懲戒的系列規(guī)范性文件，實(shí)踐中也很難形成信用監(jiān)管的合力。

4.3 “多證合一”改革的難點(diǎn)

4.3.1 功能布局不夠合理

2000年以后，煙臺(tái)市各縣市區(qū)都設(shè)立了政務(wù)服務(wù)中心，但各地政務(wù)服務(wù)中心除了名稱以外，中心性質(zhì)、進(jìn)駐單位數(shù)量、事項(xiàng)集中度、場地條件等等均不一致，且差距很大。如表1所示，進(jìn)駐部門，最多的41個(gè)，最少的只有11個(gè)；辦理事項(xiàng)，最多的907項(xiàng)，最少的只有144項(xiàng)；場地面積最大的2萬多平方米，最小的只有260平方米；單位性質(zhì)有行政的，也有事業(yè)的。早在2011年國家就提出：“各省(自治區(qū)、直轄市)要在本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范省、市、縣三級(jí)服務(wù)中心的名稱、場所標(biāo)識(shí)、進(jìn)駐部門、辦理事項(xiàng)和運(yùn)行模式，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化建設(shè)?！盵3]但7年過去了，文件并沒有得到有效落實(shí)。

表1 市直及各縣市區(qū)政務(wù)服務(wù)中心基本情況調(diào)查表(2)資料來源：煙臺(tái)市委改革辦。

4.3.2 事項(xiàng)管理不夠統(tǒng)一

企業(yè)在進(jìn)行工商注冊備案時(shí)，有時(shí)會(huì)遇到辦理同一個(gè)事項(xiàng)，如注銷登記，各縣市區(qū)對(duì)稅源監(jiān)控所需提交材料不完全一致，各有各的“規(guī)矩”。因此，迫切需要通過建立事項(xiàng)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，讓企業(yè)所辦每一事項(xiàng)都能像公民身份證一樣，標(biāo)準(zhǔn)化且具有唯一性。

4.3.3 窗口工作人員壓力較大

一是業(yè)務(wù)繁重的壓力?！岸嘧C合一”改革涉及多部門的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，需要窗口單位工作人員有較全面的業(yè)務(wù)知識(shí)和能力，尤其是市場監(jiān)管部門的工作人員。比如，在辦理工商注冊登記時(shí)，企業(yè)往往對(duì)需要勾選的“多證合一”事項(xiàng)一無所知，而窗口工作人員又很難全部掌握45類事項(xiàng)內(nèi)容，但又必須輔導(dǎo)或者代替企業(yè)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行勾選，對(duì)工作人員形成了較大的壓力。比如，海關(guān)進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人備案、再生資源回收經(jīng)營者備案、外商投資企業(yè)商務(wù)備案等信息采集都很復(fù)雜，專業(yè)性也很強(qiáng)，窗口工作人員很難指導(dǎo)企業(yè)填報(bào)，在資料審核中往往也難以準(zhǔn)確把握。二是現(xiàn)有人員配備不足的壓力?；鶎颖旧淼怯浭马?xiàng)多、業(yè)務(wù)量大，又受編制限額約束，人員不足的矛盾愈發(fā)突出，窗口工作人員普遍存在超負(fù)荷工作的問題。三是管理嚴(yán)格的壓力。工作人員不僅要接受派出部門和行政中心的雙重領(lǐng)導(dǎo)和考核，還要隨時(shí)接受各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的明查暗訪，不僅要接受視頻和音頻監(jiān)控，還要接受來自社會(huì)各方面的監(jiān)督，使得工作容不得有半點(diǎn)馬虎，精神壓力較大。四是待遇較低的壓力?；鶎哟翱诠ぷ魅藛T普遍存在職務(wù)職級(jí)偏低、薪酬待遇偏低、晉升渠道狹窄的問題。

5 加快推進(jìn)“多證合一”改革的對(duì)策建議

5.1 做好協(xié)調(diào)溝通疏“堵點(diǎn)”

5.1.1 盡快解決配套法規(guī)滯后的問題

法律法規(guī)的完善最終要靠上級(jí)機(jī)關(guān)、國家層面進(jìn)行推動(dòng)。一是要把現(xiàn)實(shí)中遇到的相關(guān)問題逐級(jí)向上反映，通過頂層設(shè)計(jì)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)；二是要盡快解決企業(yè)注冊登記信息與法定備案信息不配套問題，明確當(dāng)企業(yè)注冊登記信息少于法定備案信息時(shí)，這部分信息如何取得，如果注冊企業(yè)又拒不提供，是否仍可按法規(guī)要求進(jìn)行查處等問題；三是可以考慮把基層實(shí)踐探索中總結(jié)出來的一些普適性、規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)提升為制度原則，甚至納入修法范疇，通過上下聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷適應(yīng)形勢變化，這樣既符合法治要求，也是改革創(chuàng)新成果固化的有效保證，確?！岸嘧C合一”在“法治”規(guī)范下運(yùn)行。

5.1.2 建立由政府主導(dǎo)的多部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

“多證合一”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要一個(gè)部門統(tǒng)領(lǐng)，各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。通過建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)改革協(xié)同配套力度，使“多證合一”改革事項(xiàng)涉及的相關(guān)部門高度重視，形成共識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)主動(dòng)支持、參與改革的意識(shí)，形成推動(dòng)改革的工作合力。

5.1.3 進(jìn)一步清理下放許可事項(xiàng)

結(jié)合實(shí)際對(duì)“多證合一”改革后，進(jìn)一步組織開展清理余下的其他行政許可審批事項(xiàng)，能取消的盡量取消，能改備案的盡量實(shí)行備案，能下放的盡量下放。調(diào)查結(jié)果顯示，在“您支持在現(xiàn)有‘45證合一’的基礎(chǔ)上，再整合一批其他部門的審批備案事項(xiàng)到營業(yè)執(zhí)照上嗎？”選項(xiàng)中，選擇“非常支持”和“支持”的占到了94.8%，如圖8所示。同時(shí)，在與各部門進(jìn)行座談時(shí)，也有多個(gè)部門提出，現(xiàn)有的某些事項(xiàng)還可以進(jìn)一步整合到“多證合一”中。激發(fā)社會(huì)活力要樹立法無禁止即可入的理念，市場能自主決定的事項(xiàng)交由市場調(diào)節(jié)，切實(shí)做好放管結(jié)合的文章，把該放的徹底放開，把該管的管住，發(fā)揮好政府應(yīng)盡的作用，為“多證合一”改革營造良好氛圍。

圖8 增加“多證合一”改革整合事項(xiàng)

5.1.4 切實(shí)增強(qiáng)市級(jí)政府平臺(tái)功能

以國、省“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)一體化建設(shè)為契機(jī)，搭建統(tǒng)一的市級(jí)平臺(tái)信息采集推送系統(tǒng)。建議由市級(jí)市場監(jiān)管部門將本地市相關(guān)登記信息直接橫向向市級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行推送，并在系統(tǒng)中增加分類查詢功能，例如，按照“設(shè)立分公司”“企業(yè)登記信息變更”等要素進(jìn)行篩選查詢，確保信息交換查詢及時(shí)、準(zhǔn)確、方便，促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)的深度融合，防止“數(shù)據(jù)壁壘”和“信息真空”，實(shí)現(xiàn)最大限度的信息共享、數(shù)據(jù)互認(rèn)、協(xié)同服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑路”的改革目標(biāo)，解決工作機(jī)制不夠順暢的問題。

5.1.5 動(dòng)態(tài)調(diào)整經(jīng)營范圍的標(biāo)準(zhǔn)化分類

經(jīng)營范圍是市場主體所從事經(jīng)營活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍。按照經(jīng)營范圍核定依據(jù)，對(duì)涉及前置許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)批準(zhǔn)文件表述；批準(zhǔn)文件中沒有表述或者表述不規(guī)范的，參照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類表述。同時(shí)，更要緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式變化，適時(shí)收集、動(dòng)態(tài)調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類、前置許可事項(xiàng)審核分類。

5.2 突出問題導(dǎo)向治“痛點(diǎn)”

5.2.1 放寬與簡政放權(quán)相配套的制度規(guī)定

簡政放權(quán)未來的落腳點(diǎn)和重點(diǎn)應(yīng)該是落在縣市區(qū)一級(jí)。所以，未來縣市區(qū)一級(jí)實(shí)施社會(huì)治理的任務(wù)最為艱巨，建議未來在人員編制、經(jīng)費(fèi)、專用設(shè)備等方面應(yīng)重點(diǎn)向縣市區(qū)一級(jí)傾斜。

5.2.2 強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

一是要強(qiáng)化履職意識(shí)。“多證合一”改革是要通過管理方式的改變來帶動(dòng)管理理念的轉(zhuǎn)變，將事前發(fā)照發(fā)證變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管。各部門要本著“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化履職意識(shí)，加強(qiáng)協(xié)同配合，共同為市場經(jīng)濟(jì)主體營造一個(gè)公開、公平、公正的市場環(huán)境。二是要?jiǎng)?chuàng)新多元化的監(jiān)管方式方法。在“雙隨機(jī)”基礎(chǔ)上，依據(jù)企業(yè)年報(bào)、公示抽查，及時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)管；依據(jù)報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等獲取的信息，適時(shí)跟蹤監(jiān)管；依據(jù)消費(fèi)者投訴、舉報(bào)的情況，有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管；依據(jù)日常巡查，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行現(xiàn)場即時(shí)監(jiān)管，形成“橫向到邊，縱向到底”的監(jiān)管格局。三是各監(jiān)管部門要在依法履行市場監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，充分發(fā)揮市場主體自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的作用，構(gòu)建社會(huì)共治格局。四是建立失職追責(zé)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)部門切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)事中事后監(jiān)管落地見效。

5.2.3 強(qiáng)化市場主體的信用約束

以“信用煙臺(tái)”建設(shè)為依托，一是開展誠信宣教，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)誠信經(jīng)營的教育引導(dǎo)，促進(jìn)企業(yè)踐諾守信，營造誠信光榮、失信可恥的社會(huì)氛圍；二是建議出臺(tái)對(duì)列入“黑榜”企業(yè)的罰則，使企業(yè)增加誠信自律的經(jīng)營成本，從源頭上促進(jìn)企業(yè)珍視自身信用；三是加強(qiáng)聯(lián)合懲戒。加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒，構(gòu)建“一處違法、處處受限”的市場信用監(jiān)管新機(jī)制。

5.3 堅(jiān)持精準(zhǔn)發(fā)力攻“難點(diǎn)”

5.3.1 完善政務(wù)服務(wù)中心功能布局

建議按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，包括選址、面積、大廳功能區(qū)設(shè)置、設(shè)備配備、進(jìn)駐部門、辦理事項(xiàng)等，以解決部分政務(wù)服務(wù)中心位置難找、停車位難求、辦事環(huán)境差、辦理業(yè)務(wù)時(shí)間成本高等現(xiàn)實(shí)問題，為百姓提供更方便、更快捷、更舒適、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境。

5.3.2 逐步推進(jìn)事項(xiàng)管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。建議出臺(tái)相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)辦事流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化再造。辦理相同業(yè)務(wù)，名稱統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、所需提供的材料統(tǒng)一，將重復(fù)進(jìn)行的經(jīng)辦業(yè)務(wù)固化下來。當(dāng)各縣市區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享后，甚至可實(shí)現(xiàn)就近辦理業(yè)務(wù)，而不受市場主體所在地限制。

5.3.3 多途徑紓解窗口工作人員的壓力

高品位的服務(wù)出自高素質(zhì)的員工，窗口工作人員素質(zhì)的高低，直接決定著政府為社會(huì)提供服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。結(jié)合“多證合一”實(shí)施后窗口工作人員的承載能力，一是各窗口單位要將精明強(qiáng)干的人員充實(shí)到本單位窗口，配足配強(qiáng)窗口工作人員隊(duì)伍；二是可以考慮將企業(yè)登記受理前的指導(dǎo)服務(wù)、電話咨詢、網(wǎng)上提交登記申請(qǐng)材料的指導(dǎo)等工作通過購買服務(wù)的方式，交由專業(yè)的代辦公司去做，解決編制不足的難題；三是要加強(qiáng)對(duì)窗口工作人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，做到工作互通互融，一崗多能，可請(qǐng)一些業(yè)務(wù)方面的專家來窗口授課，也可請(qǐng)本窗口的業(yè)務(wù)能手介紹經(jīng)驗(yàn)；四是要適當(dāng)改善窗口工作人員的福利待遇，增加崗位吸引力，把更多優(yōu)秀人才充實(shí)進(jìn)來，展示和體現(xiàn)服務(wù)型政府新形象。