問道幾十年

文／本刊記者 鄭 丹

道可道，非常道。形而上者，謂之道。

2014 年6 月13 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議。會(huì)上，習(xí)主席提出，我們必須從國(guó)家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時(shí)度勢(shì)，借勢(shì)而為，找到順應(yīng)能源大勢(shì)之道。

我國(guó)的《能源法》要遵循能源之道。新中國(guó)成立以來，幾十載問道，《能源法》制定者一直在探索和尋找順應(yīng)能源發(fā)展大勢(shì)之道。新版征求意見稿的亮點(diǎn)也在這里。

依法之道

新版征求意見稿提出擬設(shè)立7 項(xiàng)法律制度。

通過戰(zhàn)略、規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)能源開發(fā)利用活動(dòng)，推動(dòng)能源清潔低碳發(fā)展；科學(xué)推進(jìn)能源開發(fā)和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高能源供應(yīng)能力；以保障人民生活用能需要為導(dǎo)向，健全能源普遍服務(wù)機(jī)制；全面推進(jìn)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，提升能源標(biāo)準(zhǔn)化水平，加快能源技術(shù)進(jìn)步等。

在中國(guó)石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海看來：“戰(zhàn)略規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、普遍服務(wù)、科技進(jìn)步、體制改革、能源安全、監(jiān)督管理，確實(shí)是能源行業(yè)管理中非常重要的問題，有必要在《能源法》這樣的基本法律中予以明確?！?/p>

十九大使“依法治國(guó)”的理念深入人心。依法治國(guó)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

“中國(guó)現(xiàn)在最缺乏的是法制經(jīng)濟(jì)。未來中國(guó)，最需要開發(fā)的是法制經(jīng)濟(jì)。”首批《能源法》起草小組負(fù)責(zé)人和專家組組長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院參事、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)徐錠明表示，“我們不僅要‘依法治國(guó)’，還要‘以法治國(guó)’?！?/p>

在他看來，依法，是國(guó)家必須依靠法律來治國(guó)。以法，是辦具體事情要拿法律來說話。放諸到能源，就是一個(gè)國(guó)家所有的能源治理要依靠法律，解決具體的能源問題要拿法律來辦事。

“《能源法》讓能源從業(yè)者，包括能源生產(chǎn)者、消費(fèi)者、各級(jí)政府都有法可依。比如，法律要求企業(yè)生產(chǎn)清潔、低碳，你就別說低碳不符合中國(guó)國(guó)情?！眹?guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究與國(guó)際合作中心原主任、中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事李俊峰說。

十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

在徐錠明看來，人民對(duì)美好生活的向往體現(xiàn)為“三高”要求——生態(tài)的高顏值、發(fā)展的高質(zhì)量、生活的高品質(zhì)。這“三高”，需要能源發(fā)展做保障。而這一切，需要法律來保障。所以，《能源法》是建立健全中國(guó)能源法規(guī)體系的必然要求。

“我國(guó)能源行業(yè)管理，是中央政策文件、相關(guān)法律、部門規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃共同起作用的。能源行業(yè)在方向性問題上，比較看中央政策；在操作層面，比較重視部門規(guī)章和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)法律如何規(guī)定反而不怎么重視。實(shí)際上，法律在能源行業(yè)管理體系中起到承上啟下的作用，一方面把行業(yè)政策具體化、固定化，另一方面為部門規(guī)章和發(fā)展規(guī)劃提供法律依據(jù)。”陳守海表示。

在《能源法》缺位時(shí)期，我國(guó)能源行業(yè)相關(guān)法規(guī)和條例制定、修訂和審查工作持續(xù)推進(jìn)。

根據(jù)2019 年2 月1 日國(guó)家能源局發(fā)布的《能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實(shí)施意見》，《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》進(jìn)入立法審查工作；《煤炭法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《可再生能源法》待修訂；另外，還將開展《石油天然氣法》的立法研究，研究論證制定天然氣管理行政法規(guī)和《石油天然氣管道保護(hù)法》配套規(guī)章制度等。

市場(chǎng)之道

能源是商品。這是《能源法》制定過程中經(jīng)歷的一個(gè)理念上的改頭換面。

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，在我國(guó)能源一直被定義為稀缺資源，由政府定價(jià)。而稀缺資源無法成為商品。

在2007 年版征求意見稿中，雖然也有涉及價(jià)格形成機(jī)制和能源產(chǎn)品的相關(guān)條款（如第八十七條“價(jià)格形成機(jī)制”提出，國(guó)家按照有利于反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制；第八十八條“市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”提出具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的能源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)），但沒有明確能源是商品，以及構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制。

在2014 年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“讓能源回歸商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”。

“這是頭一回明確能源是商品、確立了能源是商品的理念?！崩羁》逯赋?。

由此，一系列相關(guān)問題迎刃而解。

承認(rèn)能源是商品，強(qiáng)調(diào)能源的商品屬性，要構(gòu)建圍繞能源商品的市場(chǎng)體系，由市場(chǎng)這只“看不見的手”進(jìn)行能源資源配置、形成市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。

這一根本理念轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在2020 年版征求意見稿中。其中，第十四條“能源市場(chǎng)化”提出：“國(guó)家堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系?！?/p>

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用?！澳茉搭I(lǐng)域中也必須讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。當(dāng)然，也要更好地發(fā)揮政府的作用?！崩羁》逯赋?，“構(gòu)建能源市場(chǎng)意味著所有的規(guī)劃、戰(zhàn)略、開發(fā)活動(dòng)、監(jiān)管、價(jià)格政策、投資政策、優(yōu)惠政策、科技創(chuàng)新，都是圍繞能源是商品、形成能源市場(chǎng)進(jìn)行的。”

近年來，我國(guó)能源價(jià)格市場(chǎng)化改革不斷深入，過去實(shí)行政府定價(jià)的能源產(chǎn)品的價(jià)格逐漸由市場(chǎng)形成，特別是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定的幾個(gè)能源價(jià)格機(jī)制。

例如，今年新版《中央定價(jià)目錄》修訂內(nèi)容中，指出按照電力和天然氣價(jià)格“放開兩頭、管住中間”的改革思路，將“電力”和“天然氣”項(xiàng)目根據(jù)自然壟斷環(huán)節(jié)分別修改為“輸配電”和“油氣管道運(yùn)輸”，并進(jìn)一步體現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)和天然氣門站價(jià)格等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的價(jià)格市場(chǎng)化改革方向；出臺(tái)成品油定價(jià)新機(jī)制，規(guī)定了成品油價(jià)格浮動(dòng)的上下限。

改革之道

如果找出我國(guó)能源市場(chǎng)最大變化的關(guān)鍵詞，“開放”是其中之一。尤其是近年來，開放的腳步聲頻頻響起。

2018 年7 月28 日，我國(guó)取消了同一外國(guó)投資者設(shè)立超過30 家分店、銷售來自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類和品牌成品油的連鎖加油站建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股的限制條款，徹底清除了外資在我國(guó)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)連鎖加油站的政策壁壘。

2019 年3 月6 日，國(guó)務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》，取消的行政許可事項(xiàng)25 項(xiàng)，下放管理層級(jí)的行政許可事項(xiàng)6 項(xiàng)。

2020 年1 月9 日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》，表示只要在我國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，凈資產(chǎn)不低于3 億元人民幣的內(nèi)外資公司均有資格按照規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。

“在2007 年以來的13 年間，我國(guó)能源領(lǐng)域的開發(fā)程度逐漸提高，從民企參與頁巖氣招標(biāo)到新疆油氣區(qū)塊掛牌招標(biāo)，再到取消外資限制。對(duì)比新舊兩版《能源法》征求意見稿也可以發(fā)現(xiàn)，新版中取消了很多能源開發(fā)的利用限制條件?！睒I(yè)內(nèi)專家楊國(guó)豐表示，“為化石能源特別是油氣上游領(lǐng)域開放明確了方向，允許符合準(zhǔn)入要求的市場(chǎng)主體參與油氣勘查開采，是新版征求意見稿的亮點(diǎn)之一?！?/p>

星星之火，燎原之勢(shì)。國(guó)有、民營(yíng)、外資企業(yè)，享有了平等進(jìn)入石油業(yè)上中下游相關(guān)環(huán)節(jié)的權(quán)利。

關(guān)于能源投資，在舊版征求意見稿是這樣規(guī)定的：關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有資本控股為主體的投資產(chǎn)權(quán)制度。具體辦法由國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。而新版的規(guī)定為：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法投資能源開發(fā)和加工轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，保護(hù)投資者的合法權(quán)益?！?/p>

“在能源領(lǐng)域，政府過去管得很多，管價(jià)格、規(guī)劃……一堆政府管的事情。所以，早前的版本還是規(guī)定了一堆這個(gè)不準(zhǔn)介入那個(gè)不準(zhǔn)介入。這不符合改革開放的精神?！崩羁》逭f，“現(xiàn)在，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的能源企業(yè)由國(guó)有企業(yè)控股的限制沒有了，連電網(wǎng)企業(yè)都放開了。民營(yíng)和外資進(jìn)入能源領(lǐng)域的一些限制，也基本沒有了。這就是規(guī)范了市場(chǎng)主體、進(jìn)一步開放、順應(yīng)了現(xiàn)在改革開放的新形勢(shì)?！?/p>

在市場(chǎng)化條件下，能源這種特殊的商品，如何確保人人享有？由此，引出“普遍服務(wù)”理念。

▲上可九天攬?jiān)?，下可五洋捉鱉，石油人足跡遍布神州大地。

攝影/胡慶明 宮瑞卿

新版征求意見稿把“普遍服務(wù)”，列為擬設(shè)立的法律制度之一。

“承擔(dān)電力等能源供應(yīng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的普遍服務(wù)義務(wù)。”新版征求意見稿第五十八條這樣規(guī)定。

在陳守?？磥?，上述條款主要強(qiáng)調(diào)了電力的普遍服務(wù)，同時(shí)規(guī)定要建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)普遍服務(wù)在品種、規(guī)模等方面都是有限制的，即并非所有能源品種的無限服務(wù)，而是基于滿足人民基本生活需要的特定能源普遍服務(wù)。

“當(dāng)然，在有條件的地區(qū)，可以擴(kuò)大普遍服務(wù)的能源品種和保障程度。例如，管道天然氣就不可能在全國(guó)范圍內(nèi)做到普遍服務(wù)。但在特定區(qū)域內(nèi)，政府可以對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)提出普遍服務(wù)要求?！彼f。

共享之道

李俊峰告訴本刊記者，新版征求意見稿出來后，好多人和他說“這個(gè)法太偏重于可再生能源了”。在他看來，新版征求意見稿平衡了各方面的矛盾?！拔覈?guó)每年消費(fèi)煤炭40 億噸、石油7 億多噸，這兩大能源的發(fā)展都需要得到保障?？稍偕茉粗皇且粋€(gè)部分，是能源等大家庭中比較弱小的一個(gè)，所以多說幾句?！彼硎?。

風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能，可再生能源?yōu)先發(fā)展，是能源清潔化、低碳化的重要內(nèi)容。在新版征求意見稿中，有超過十條涉及可再生能源的條款。

例如，第四條“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”中提出，國(guó)家調(diào)整和優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，提高非化石能源比重，推動(dòng)化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展；第十三條“扶持農(nóng)村能源”；第四十四條“可再生能源目標(biāo)制度”；第四十五條“可再生能源消納保障制度”；第四十六條“可再生能源激勵(lì)政策”；第四十七條“可再生能源開發(fā)”，等等。

“從這次《能源法》征求意見稿能清楚地看出，‘穩(wěn)定化石能源、加速發(fā)展新能源’的大方向?！睏顕?guó)豐表示。同時(shí)，他指出，征求意見稿最大亮點(diǎn)之一，是肯定了新能源在能源消費(fèi)中的地位和作用。

“新能源的優(yōu)勢(shì)在于分布式，與我國(guó)目前的集中式能源供應(yīng)形式還有諸多不適，進(jìn)一步發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)。從國(guó)家整體利益出發(fā)，傳統(tǒng)化石能源行業(yè)應(yīng)該摒棄與新能源的競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)，對(duì)其扶上馬，再送一程?！睏顕?guó)豐指出。

可見，未來化石能源應(yīng)該更多、更主動(dòng)地與新能源結(jié)合，起到相互扶持、相互促進(jìn)的作用。

“化石能源產(chǎn)業(yè)也要適當(dāng)?shù)匮由飚a(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮大型裝備制造和化工優(yōu)勢(shì)，以上游裝備制造和下游儲(chǔ)能為切入點(diǎn)，加強(qiáng)與新能源的契合度，變競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為合作伙伴?！睏顕?guó)豐指出。

尚待完善

誠(chéng)然亮點(diǎn)諸多，但有些地方肯定不能滿足人們對(duì)《能源法》的期望。

在陳守?？磥恚赌茉捶ā纷鳛樾袠I(yè)基本法，除明確行業(yè)發(fā)展方向和基本原則外，更重要的是構(gòu)建行業(yè)管理架構(gòu)，為能源行業(yè)管理提供法律依據(jù)。但是，從征求意見稿的內(nèi)容來看，并未涉及能源行業(yè)管理體制的構(gòu)建，法律責(zé)任部分也不是很全面，具體規(guī)定有待商榷。

從油氣專家的角度看，他覺得：“我國(guó)油氣行業(yè)立法層次不高，法律體系不完善，尤其需要《能源法》這樣的基本法為油氣行業(yè)管理提供法律依據(jù)。但征求意見稿中涉及油氣的條款很少，內(nèi)容也比較虛，看不出能解決什么問題。”

從新版征求意見稿中看，與油氣相關(guān)的條款主要有第四十條、第四十一條。

從具體內(nèi)容來看，第四十條“油氣開發(fā)”包含三層意思：鼓勵(lì)海洋油氣資源和其他低品位油氣資源的開發(fā)；有條件放開油氣勘查開發(fā)領(lǐng)域；優(yōu)化煉化工業(yè)布局。第四十條“天然氣利用”包含兩層意思：合理發(fā)展天然氣，提高天然氣在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比；優(yōu)化天然氣利用結(jié)構(gòu)。

“這兩條的內(nèi)容規(guī)定比較原則，而且在行業(yè)內(nèi)已經(jīng)基本形成共識(shí)，起到了明確行業(yè)政策方向的作用。”陳守海說，“如果能列舉一些能源管理部門可以采取的具體措施，就能更好地為油氣行業(yè)管理提供法律依據(jù)?！?/p>

陳守海認(rèn)為：“《能源法》對(duì)能源行業(yè)轉(zhuǎn)型是把雙刃劍。一方面可以明確政策方向和基本原則，引導(dǎo)能源行業(yè)轉(zhuǎn)型；另一方面會(huì)固化不成熟、不合理的政策，阻礙能源行業(yè)轉(zhuǎn)型?！薄翱傮w來說，能源行業(yè)要實(shí)行依法治理，制定和出臺(tái)《能源法》是必要的。但一定要注意到它對(duì)能源革命的兩面性，發(fā)揮其正面作用，防止其負(fù)面作用。”

在他看來，由于一直沒有上位法，我國(guó)能源行業(yè)管理中很多問題沒法解決，如管理體制、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等。今后是否能解決這些問題，就要看出臺(tái)后的《能源法》的具體內(nèi)容了。