懷胎十三載

文／本刊記者 鄭 丹

▲閥門一開一關(guān)，關(guān)乎能源安全穩(wěn)定供應(yīng)。 攝影/宋國梁

俗話說，出門七件事，柴米油鹽醬醋茶。七件事第一位的，是“柴”。

當(dāng)一個人走上職場，會經(jīng)歷領(lǐng)到人生中第一份工資的喜悅。工資，即薪水。

據(jù)史料記載，魏晉六朝時，薪水，除指砍柴汲水外，也漸漸成為日常生活開支費用的意思。明朝時，曾將官員的俸祿稱為“月費”，后來改稱為“柴薪銀”，意思是幫官員解決柴、米、油、鹽這些日常生活費用的支出。

無論是“柴”，還是“薪”，用現(xiàn)代的詞語可以解釋為“能源”?？梢?，能源在人民生活和社會生產(chǎn)中的重要地位。

1980 年3 月19 日，鄧小平同志在談?wù)摼幹崎L期規(guī)劃的意見時說：“能源問題是經(jīng)濟的首要問題。這個問題解決不好，經(jīng)濟建設(shè)很難前進。”

能源，關(guān)乎國運。能源立法，不可或缺。美國、俄羅斯等全球主要能源生產(chǎn)和消費國都有自己的《能源法》，作為總領(lǐng)國家能源行業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性法律。

其實，早在2007 年，這部我國國家能源領(lǐng)域的根本大法已開始了起草工作，并于當(dāng)年12 月3日第一次發(fā)布了《能源法（征求意見稿）》。但十幾年過去了，這部國家能源大典并未呱呱墜地。

今年4 月10 日，國家能源局發(fā)布《能源法（征求意見稿）》。這是13 年之后，國家能源部門就《能源法》的制定再度向社會各界征集意見和建議。

好事多磨

1995 年，《中華人民共和國電力法》問世。這是我國能源法律法規(guī)體系中的第一部能源法律。此后的幾年間，1996 年我國頒布了《煤炭法》，1998 年《節(jié)約能源法》開始實施。又過了幾年，2005 年2 月《可再生能源法》誕生。

《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》四部單行法，以及相配套的一系列行政法規(guī)，構(gòu)成了中國現(xiàn)有的能源法律體系。但是，我國能源基本法的缺位，導(dǎo)致國家能源戰(zhàn)略、能源發(fā)展規(guī)劃以及能源行業(yè)的管理缺乏根本大法的保障。此一點，成為許多專家的共識。

據(jù)媒體報道，在上世紀(jì)八九十年代，我國《能源法》的起草曾兩次動議，但最終都無聲無息。2005 年9 月，溫家寶總理和曾培炎副總理對研究起草《能源法》做了重要批示，《能源法》起草正式駛上“快車道”。

“制定《能源法》，是根據(jù)溫家寶總理的指示和中央的要求，加強能源立法的重要工作?！?當(dāng)時的《能源法》起草小組負責(zé)人和專家組組長、國務(wù)院參事、國家能源局原局長徐錠明說。

據(jù)他回憶，在溫家寶總理做出盡快起草《能源法》的批示之后，2005 年11 月，國家便召開了《能源法》工作啟動會。一批能源法律專家參與，由此啟動了《能源法》的制定工作。

2006 年1 月24 日，由國家能源辦、發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、財政部、國土資源部、科技部等15 家單位組成的《能源法》起草小組宣告成立，國家發(fā)改委主任兼能源辦主任馬凱任組長。

年年歲歲花相似，歲歲年年人不同。

據(jù)當(dāng)年參與起草《能源法》的一位老領(lǐng)導(dǎo)說，十幾年間專家已經(jīng)換了一茬又一茬。

閑云潭影日悠悠，物換星移幾度秋。

自醞釀起草至今，《能源法》草稿前后經(jīng)歷了大大小小的幾十次修改。

關(guān)于這段歷史，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究與國際合作中心原主任、中國能源研究會常務(wù)理事李俊峰回憶說，2005 年時，國家成立了國家能源委員會，下設(shè)能源委員會辦公室。這個辦公室存在的時間很短，2008 年成立國家能源局后就撤銷了。雖然時間短，但它在其后的兩三年時間里做了兩件大事。

其中一件，是研究面向2050 年的國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，雖然最后沒有正式發(fā)布，但通過研究梳理了整個中國能源發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來，找出了一堆制約能源發(fā)展的理念、制度、法規(guī)和一些限制性因素。另外一件，就是組織起草《能源法》，當(dāng)時有十幾位起草組成員。

“那時的能源管理部門已經(jīng)認識到，中國需要有一部《能源法》統(tǒng)領(lǐng)全國的能源建設(shè)，讓中國的能源建設(shè)走向法制化軌道。”李俊峰表示。

2007 年12 月3 日，國家能源辦公室公布《能源法（征求意見稿）》，向社會各界征集修改、完善的意見和建議，征求意見活動計劃至2008 年2月1 日結(jié)束。其時，人們期盼著《能源法》隨之落地。

然而，在歷經(jīng)幾度送審、報送，甚至2015 年被列入國務(wù)院立法工作規(guī)劃后，《能源法》仍然未能出臺。

“好事多磨?！毙戾V明說。

摸著石頭過河

中國石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海認為：“一部法律的出臺，往往涉及多方面的利益博弈，尤其是考慮到我國能源行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期，各種政策并不穩(wěn)定，十多年的時間并不算漫長?！?/p>

放眼世界，國外一些國家《能源法》的出臺也經(jīng)歷了較長時間。例如美國，其在20 世紀(jì)初發(fā)布的第一部《能源法》從提出到最終出臺經(jīng)歷了近20 年。其間，通過了數(shù)項與之相關(guān)的法案為其奠定了基礎(chǔ)。此后，美國又結(jié)合本國能源行業(yè)情況和全球能源發(fā)展趨勢進行了多次修改，分別側(cè)重于不同的重點。

美國1906 年就誕生了第一部能源法案，目的是為了應(yīng)對當(dāng)時日益擴張和過度集中的標(biāo)準(zhǔn)石油公司，因此在某種程度上被認為是一部反壟斷法。2005 年8 月，美國總統(tǒng)小布什簽署了新的《美國能源政策法案》，側(cè)重于對油氣行業(yè)的激勵和扶持，以及推動核能發(fā)展，解決對外依存度的問題。

“各個國家的行業(yè)管理體制不同，未必都要制定綜合性的能源法。就算制定能源法，能源法的內(nèi)容也會不一樣。例如美國《能源政策法》，有上千頁的內(nèi)容，中國不可能制定這樣的能源法?！标愂睾Ｖ赋?。

那么，我國需要什么樣的能源大法呢？

▲供圖/視覺中國 IC Photo

業(yè)內(nèi)專家楊國豐認為：“《能源法》確定的是能源行業(yè)的發(fā)展框架和方向?！?/p>

確定能源行業(yè)的發(fā)展框架和方向為何如此不易？

主要與兩方面因素有關(guān)。

“一方面，作為總領(lǐng)一個國家能源行業(yè)發(fā)展的基本法案，《能源法》代表了國家能源發(fā)展的戰(zhàn)略和方向，既要充分考慮國內(nèi)外市場形勢，還要考慮諸多全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的問題，需要考慮的點多、面廣、問題多。” 楊國豐說。

根據(jù)本刊記者梳理，2007 年舊版征求意見稿涉及能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與服務(wù)、能源節(jié)約、能源儲備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源、能源價格與財稅、能源科技、能源國際合作、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任及相關(guān)內(nèi)容。新版征求意見稿包含能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、科技進步、國際合作、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及相關(guān)內(nèi)容。

“另一方面，我國一直處于改革開放進程中，相關(guān)體制機制在持續(xù)健全和完善，不確定性相對較多，難以為《能源法》的制定提供支撐?！睏顕S說。

我國的改革開放是摸著石頭過河，沒有現(xiàn)成可借鑒經(jīng)驗的偉大探索和實踐。

“40 年的改革開放，我們一直圍繞建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟、發(fā)揮市場在資源配置中的（基礎(chǔ)性）決定性作用目標(biāo)而努力?！敝惺妥稍冎行淖稍儗＜也槿庹f。

而建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟下的能源市場、發(fā)揮市場在能源資源配置中的決定性作用，恰恰是當(dāng)前《能源法》制定中仍在討論的焦點問題。

“認識和時代在進化，好多問題都在變化，很多問題都是新的，認識也要有個過程。” 徐錠明指出。

認識永不止步，實踐一路向前。

打造具有國際競爭力的世界一流企業(yè)，不斷增強我國在全球經(jīng)濟中的影響力和話語權(quán)，持續(xù)提升國家競爭力是包括電力、石油、天然氣等我國能源企業(yè)的目標(biāo)。

近年來，無論國際形勢和油價風(fēng)云如何變幻，我國三大石油公司一直在“世界500 強”中占有一席之地。回首石油企業(yè)這些年走過的改革歷程，建立公司制和現(xiàn)代企業(yè)制度、機構(gòu)改革、混合所有制改革……都是在向著做強做優(yōu)做大前進。

尚未出臺的《能源法》的內(nèi)涵，也要根據(jù)認識和實踐向前推進而有所演變。

當(dāng)然，在此過程中也有一些遺憾。

在2007 年發(fā)布的征求意見稿中，曾有石油儲備的相關(guān)內(nèi)容。中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院石油市場所高級工程師龔金雙指出，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)，影響了我國石油儲備的發(fā)展進程。同時，已經(jīng)建成的巨大的石油儲備資產(chǎn)如何維護和運作、管理機構(gòu)如何管理等急需法律法規(guī)進行規(guī)范。

▲供圖/視覺中國 IC Photo 中國石化

順應(yīng)時代潮流

經(jīng)過十幾年等待，征求意見稿再次發(fā)布。

當(dāng)此之時，油價跌慘，疫情流行。不少人有疑問，這是否存在些許聯(lián)系？

專家普遍認為，《能源法》相當(dāng)于能源領(lǐng)域的憲法，一些法律制度和基本理念不能輕易改變，或者說根本不能動搖和改變。所以，第2 版征求意見稿的發(fā)布也不會因為個別事件而受影響。但是，對比2007年和2020年兩次發(fā)布的征求意見稿，確實發(fā)生了變化。

“最新的征求意見稿徹底推翻了2007 年的稿子?！币晃缓髞韰⑴c起草《能源法》的專家說。

2007 年到現(xiàn)在，是人們的思維和觀念變化最快的13 年。比如，2007 年時人們的許多想法和2014 年我國提出能源革命后的想法就完全不一樣，和現(xiàn)在的想法也有很多不同。

觀念的轉(zhuǎn)變，自然呈現(xiàn)在具體條文上。

2007 年版征求意見稿共分15 章140 條。新版征求意見稿包含11 章117 條，減少了4 章23條。從具體條款上看，2020 年版征求意見稿刪除了2007 年版本中的一些章節(jié)，如能源綜合管理、能源節(jié)約、能源儲備和能源應(yīng)急。

刪除的章節(jié)，并非不重要，是因為先前出臺的單行法律法規(guī)或者條例已有涉及。例如，能源節(jié)約方面已有《節(jié)能法》。

“新版征求意見稿中有100 多條，雖然內(nèi)容還可以精簡，但總體來說是不錯的。”李俊峰指出，“只要把能源的問題說清楚就行了，不要害怕這個沒說到那個沒說到。”

新版征求意見稿第一百零七條“政府監(jiān)管責(zé)任”指出，能源主管部門、其他有關(guān)部門及其工作人員違反本法規(guī)定，在監(jiān)督和管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！斑@個在《公務(wù)員法》中早就有了，所以這不是《能源法》要寫的內(nèi)容?！崩羁》逭f，“還有比如貿(mào)易組織辦企業(yè)，這在商務(wù)部相關(guān)法律已有各種各樣的規(guī)定，能源的貿(mào)易組織和其他貿(mào)易組織沒有本質(zhì)區(qū)別?！?/p>

《能源法》是國家能源領(lǐng)域的根本大法，應(yīng)該涵蓋方方面面。但能源和其他行業(yè)共通屬性的問題，如果已有了其他的單行法、上位法，可按其他的法律實施。這樣，解決了國家能源根本法與能源單行法，以及其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問題。

“除非你的規(guī)定比別人的更嚴(yán)格?！崩羁》逭f。比如，如果其他法律的某項行政處罰是警告或者判3 年刑，《能源法》規(guī)定給記大過或者判10 年刑。那就按照《能源法》來執(zhí)行；再比如，《環(huán)保法》對能源環(huán)境污染的處罰規(guī)定，如果你覺得寬松了，提出了比《環(huán)保法》法更為嚴(yán)格的處罰規(guī)定是可以的。

“文字還可簡練、條款還可簡化。例如，立法的目的可用一句話來表達——“構(gòu)建清潔、低碳、安全、高效的能源體系，確保國家能源安全?！崩羁》灞硎?。

“在新的《能源法》征求意見稿中，能源安全被放在最首要的位置。同時，從供應(yīng)、運輸、儲備、應(yīng)急等幾個維度加強了對能源安全的闡述，使其更加系統(tǒng)，儲備設(shè)施和管道建設(shè)力度將會加大?！睏顕S說。

漫長的等待，漫長的期待。

懷胎13 載，國家能源大典還在路上。會不會馬上出臺？

一種看法是，第2 版征求意見稿發(fā)布使我國《能源法》出臺進入倒計時。也有專家認為，不見得馬上會出臺，因為還會有很多爭議。

“從本次征求意見稿的內(nèi)容質(zhì)量和立法流程來看，《能源法》出臺的路程還很漫長。‘十四五’規(guī)劃一定會按期公布，《能源法》能否在‘十四五’期間出臺還是未知數(shù)?！标愂睾１硎?。

▲供圖/人民視覺