大連輸電線路走廊的治理方法研究

鄭 研，付 瑜，崔 姝，丁迎九，李作川

(國網(wǎng)大連供電公司，遼寧 大連 116000)

輸電線路走廊作為保障電力輸送的重要因素之一，是輸電運(yùn)維中電力設(shè)施保護(hù)工作的重中之重，直接關(guān)系電網(wǎng)安全生產(chǎn)運(yùn)行和可靠供電。因為輸電線路走廊管理不善,全世界范圍內(nèi)曾發(fā)生多起影響極大的停電事件，如2012年7月30日，因為輸電線路走廊問題導(dǎo)致線路跳閘，造成印度大停電，多達(dá)6億人的生活遭受影響[1]；同樣，土耳其“3.31”大停電事故起因為400 kV輸電線路故障跳閘導(dǎo)致，其直接導(dǎo)致與歐洲互聯(lián)電網(wǎng)歐洲大陸同步區(qū)域的解列[2]。

隨著我國電力事業(yè)的迅猛發(fā)展，輸電線路走廊沿線施工建設(shè)等也逐年增多，關(guān)于輸電線路走廊治理的研究日益凸顯，但自1997年國家電力公司成立，形式上實現(xiàn)政企分離后，電網(wǎng)企業(yè)對于輸電線路走廊的管控與治理隨著政府職能的消失，進(jìn)一步被弱化，線路走廊的管控與治理愈發(fā)困難。因此通過公共管理的手段對輸電線路走廊進(jìn)行有效治理，是電網(wǎng)企業(yè)破局關(guān)鍵，本文以大連輸電線路走廊治理現(xiàn)狀為案例，對現(xiàn)有的輸電走廊治理體系進(jìn)行深入剖析，摒棄電網(wǎng)企業(yè)常用的技術(shù)領(lǐng)域、線路設(shè)計、施工技術(shù)等管理視角，通過對公共治理理論在輸電線路走廊治理中的探索運(yùn)用，提出了完善大連地區(qū)輸電線路走廊治理的對策。

1 大連地區(qū)輸電線路走廊現(xiàn)狀

1.1 大連電網(wǎng)的基本規(guī)模

大連電網(wǎng)地處遼寧電網(wǎng)的最南端，地區(qū)電網(wǎng)現(xiàn)通過6回500 kV瓦渤1號、2號線、瓦海1號、2號線及丹海1號、2號線及2回220 kV黃岫線、宮永線與遼寧主網(wǎng)相連；以5座500 kV變電站為中心，220 kV電網(wǎng)形成南北兩個分區(qū)運(yùn)行(220 kV吳屯變母聯(lián)解環(huán))，南部電網(wǎng)在地理上形成了雙回“C”網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，北部電網(wǎng)基本形成了雙環(huán)網(wǎng)或單環(huán)網(wǎng)的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)；地區(qū)220 kV主變運(yùn)行方式均為分列運(yùn)行。500 kV輸電線路 20 條，線路長1365.8 km；220 kV輸電線路 119 條，線路長2276.7 km；66 kV(含35 kV)輸電線路 293 條，線路 長3896.3 km。

從大連電網(wǎng)規(guī)?？梢郧宄乜闯?，大連電網(wǎng)對于6回500 kV輸電線路依賴極大，且電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線條條重要、回回關(guān)鍵。尤其是7538.8 km大連輸電線路走廊的管理是日常電網(wǎng)運(yùn)維工作的重點和難點。

1.2 大連輸電線路走廊管理工作現(xiàn)狀

《中華人民共和國電力法》明確規(guī)定，輸電線路走廊的管理施行最高至國務(wù)院，最低至電網(wǎng)企業(yè)基層部門的多層級管理模式。國家能源局負(fù)責(zé)全國包括輸電線路走廊在內(nèi)的電力事業(yè)監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門如公安部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部等在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)輸電線路走廊相關(guān)工作的指導(dǎo)與監(jiān)管。

針對大連市區(qū)、金州、旅順、瓦房店、普蘭店、莊河、長海等地區(qū)的不同情況，采取縣級以上地方人民政府經(jīng)信委、工信委等經(jīng)濟(jì)綜合主管部門負(fù)責(zé)地方電力事業(yè)的監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府公安、城建、林業(yè)等有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電力事業(yè)的協(xié)調(diào)與監(jiān)管。此外，大連市政府多部門聯(lián)合成立了電力設(shè)施保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在市經(jīng)信委。目前，大連市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會作為大連電力行政主要管理機(jī)構(gòu)，在輸電線路走廊管理監(jiān)督工作上發(fā)揮著巨大的作用[3]。

2 大連輸電線路走廊治理過程中存在的問題

2.1 輸電線路走廊管理法律政策存在沖突

2.1.1 輸電線路走廊保護(hù)區(qū)管理法律沖突

架空輸電線路保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地同道路建設(shè)使用土地有所差別，因為它輸電線路長，覆蓋范圍大，技術(shù)含量高，本質(zhì)上并沒有改變土地的歸屬權(quán)以及效用，也沒有損害土地所能夠帶來的利益，因此政府部門不會征收這些土地，也不會進(jìn)行補(bǔ)償。如果大面積實行征地措施，不僅會出現(xiàn)無數(shù)阻礙發(fā)展的障礙，還會導(dǎo)致消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)增加，電力建設(shè)成本增加，拖慢電力建設(shè)發(fā)展速度[4]。目前，輸電線路施工僅通過征占地取得桿塔基礎(chǔ)的土地使用權(quán)，對于線路下方土地不辦理征占地手續(xù)，因此不具備整條線路的土地使用權(quán)，但保護(hù)區(qū)又具有法律保護(hù)效力，這就造成了法律規(guī)定和現(xiàn)實之間的巨大差異。

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》出臺以后，將建設(shè)用地使用權(quán)劃分為地表、地上以及地下三個層級。這與先前的一些法律法規(guī)相互沖突，因為在那些法律法規(guī)中線路下方產(chǎn)權(quán)人的行為是受到限制的，如不得挖沙取土、種植高棵樹木等，這在一定程度上約束了土地承包人的經(jīng)營權(quán)，損害到他們的利益。但是諸如《民法通則》以及《物權(quán)法》中的有關(guān)法律內(nèi)容實際上是對線路下方的益物權(quán)有保護(hù)作用。按照這兩部法律的有關(guān)規(guī)定，土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)人和宅基地使用權(quán)人有權(quán)要求輸電線路所有者排除故障或者補(bǔ)償自身的損失，這在某種程度上加重了這輸電線路走廊不確定的法律風(fēng)險。

2.1.2 輸電線路走廊管理機(jī)制缺乏統(tǒng)一性

《電力設(shè)施保護(hù)條例》較為具體地規(guī)定了電力部門、公安部門的輸電線路走廊保護(hù)職責(zé)。但是在工商管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運(yùn)輸、城市綠化等部門的職責(zé)沒有在立法上進(jìn)行明確的職責(zé)劃分和界限規(guī)定，也就導(dǎo)致電力管理各職能部門之間職責(zé)分工模糊。此外，電力體制改革在不斷地進(jìn)行，機(jī)構(gòu)的變更也使得電監(jiān)會、能源局等機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生變動，因為缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定，電力設(shè)施保護(hù)行政法權(quán)限的劃分更加模糊。

2.2 輸電線路走廊治理手段單一且收效甚微

目前，大連市的情況是地市級經(jīng)信委設(shè)有能源科負(fù)責(zé)電力行業(yè)管理、電力行政執(zhí)法與監(jiān)督，實施電力相關(guān)行政許可，參與電價改革和管理工作等。這些職能僅僅是能源科職責(zé)中極為弱小的一部分。經(jīng)信委因為職能多、任務(wù)重、精力有限，難以抽出更多精力從事電力行政執(zhí)法專項工作。

近年大連地區(qū)輸電線路走廊行政執(zhí)法效果并不理想，治理的主要方式為電網(wǎng)企業(yè)巡視人員針對走廊內(nèi)違法行為下發(fā)《安全隱患告知書》或《安全隱患整改通知書》，但由于電網(wǎng)企業(yè)不具備行政職能，上述文件僅具備告知能力，無法從根本上制止違法行為。而且就近年來的經(jīng)驗來看，相當(dāng)一部分嚴(yán)重違法行為人對于告知選擇拒簽等方式應(yīng)對。此外，近年來專項活動僅以供電企業(yè)牽頭的宣傳活動為主，涉電行政執(zhí)法處罰和行政執(zhí)法專項活動也逐年減少，一定程度上影響了各電力行政執(zhí)法主體的權(quán)威性和威懾力。

2.3 社會參與度下降的同時賠償糾紛日益增多

早期群眾自覺保護(hù)電力設(shè)施的意愿較為強(qiáng)烈，群眾在電力設(shè)施建設(shè)發(fā)展過程中公共利益與私人利益沖突時，會選擇維護(hù)公共利益，補(bǔ)償較容易達(dá)成一致。但現(xiàn)階段輸電線路走廊治理機(jī)制缺少激勵約束，缺少落實相關(guān)表彰獎勵措施，沒有便利的參與渠道和途徑，無法促使社會群眾和團(tuán)體積極自主地對輸電線路走廊進(jìn)行保護(hù)。且隨著近年來網(wǎng)架日益堅強(qiáng)，供電企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和供電可靠性進(jìn)一步提升，群眾對于電力設(shè)施的保護(hù)意識日益弱化，對于建設(shè)和運(yùn)維補(bǔ)償問題逐漸形成了“無標(biāo)準(zhǔn)即隨意”的錯誤意識，導(dǎo)致補(bǔ)償、賠償糾紛逐年增多。

由于大連特殊的地理位置(遼東半島末端)，隨著大連經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地上公共走廊資源越發(fā)緊張，特別是大連電網(wǎng)與遼寧電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)通道位置，電力走廊糾紛更為緊張。且隨著供電企業(yè)不斷提高服務(wù)質(zhì)量，因部分群眾文化水平和大局意識不足，“不講理”式投訴隨之增多，這些因素疊加造成了包括大連在內(nèi)的全國各地涉電補(bǔ)償?shù)染€路走廊費(fèi)用連年激增。加之市場經(jīng)濟(jì)下政府干預(yù)和控制力相對減弱，建設(shè)運(yùn)維中的協(xié)商難度增大，糾紛進(jìn)一步增加，補(bǔ)償合同簽訂越來越困難，市場調(diào)節(jié)失去作用。

3 大連輸電線路走廊治理的對策

3.1 完善地役權(quán)相關(guān)制度填補(bǔ)法律空白

3.1.1 増加公共地役權(quán)制度

公共地役權(quán)制度中規(guī)定了合法擁有地役權(quán)的輸電線路走廊能夠在權(quán)力允許的空間內(nèi)合理經(jīng)過，而且能夠清除自身權(quán)力空間內(nèi)妨礙輸電線路通過的高大植物和建筑。在處置《物權(quán)法》發(fā)布前就存在的輸電線路走廊時，必須遵守“法不溯以往”的規(guī)則，確保原本法律的不變性。

添加公共地役權(quán)制度的方式有：一是在修訂《物權(quán)法》的同時，將增加公共地役權(quán)添加到地役權(quán)部分中；二是把有關(guān)公共地役制權(quán)的內(nèi)容加入適合《物權(quán)法》的相關(guān)司法解釋中；三是在利用修訂特別法的方法修訂《電力法》與《土地管理法》的同時，確立輸電線路走廊使用公共地役權(quán)的方式與路線。

3.1.2 完善地役權(quán)登記制度

根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十八條，地役權(quán)自地役合同收效時即刻成立，事主有向相關(guān)登記機(jī)關(guān)要求申請地役權(quán)登記的權(quán)力，未經(jīng)記錄者，不允許抗拒善意第三人。已登記地役權(quán)的當(dāng)事人不僅被法律授予了對抗第三人的對抗效用外，還有約束建設(shè)許可部門的準(zhǔn)許建設(shè)，提示規(guī)劃部門的統(tǒng)籌策劃等工作的權(quán)力。記錄地役權(quán)可以有效地解決建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)許可部門在工作時，因為沒有適合的途徑探問到電力設(shè)備的分布情況和搜集電力部門建議所產(chǎn)生的種種問題。

3.1.3 完善地役權(quán)補(bǔ)償制度

通過合理的形式對相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償是典型的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式。地方立法部門可以在法律以及有關(guān)部門制定具體規(guī)定之前，頒布適宜本地實際情況的補(bǔ)償規(guī)定，對補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、形式等多個方面進(jìn)行明確規(guī)定，為輸電線路補(bǔ)償明確法律界定范圍。在必要、合理的原則下，對電壓強(qiáng)度、電路使用時間、地理位置、土地價格以及等級等多方面因素進(jìn)行綜合分析與研究，最終確定適宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該費(fèi)用應(yīng)位于市場價格與土地征用費(fèi)用之間。

3.2 有效發(fā)揮各治理主體職責(zé)與作用

相比于只關(guān)注行政機(jī)關(guān)發(fā)揮作用，多主體共同參與的公共治理的多中心理論這一方式為有效提高輸電線路的治理成效聚集了更多的力量。想要以合理的方式拓展治理主體，對治理主體進(jìn)行創(chuàng)新性改造的核心在于如何促使每個參與的機(jī)構(gòu)都有效發(fā)揮其治理作用。相關(guān)立法、司法機(jī)關(guān)以及黨組織等行政機(jī)關(guān)在治理過程中具有重要的特殊作用，而對相關(guān)參與單位、組織、機(jī)構(gòu)的治理作用與職責(zé)進(jìn)行明確劃分，有效加以利用，才能真正達(dá)到各治理主體在治理體系中各司其職，運(yùn)轉(zhuǎn)良好(見圖1)。

3.3 整合執(zhí)法隊伍強(qiáng)化治理力量

3.3.1 整合執(zhí)法隊伍

執(zhí)法人員配置直接導(dǎo)致了電力設(shè)施保護(hù)等行政處罰和專項行動開展的不足，增加電力執(zhí)法人員，加大大連市電力行政執(zhí)法檢查力度，保護(hù)電力設(shè)施安全的力度，大力開展專項行動，增加處罰力度，形成良好的輿論氛圍，減少和杜絕因保護(hù)工作不到位導(dǎo)致的電力事故問題發(fā)生。同時完善執(zhí)法隊伍電力行政執(zhí)法職責(zé)，有效地避免執(zhí)法出現(xiàn)空檔區(qū)，明確輸電線路走廊治理的各主體責(zé)任和義務(wù)能夠有效地避免治理過程中責(zé)任的模糊性。

3.3.2 進(jìn)一步明確屬地化管理原則

大連地區(qū)輸電線里走廊分布較廣，除了市內(nèi)四區(qū)外，其他地區(qū)也同樣分布著大量的輸電線路走廊，因此單純依靠市政府電力管理部門組織的執(zhí)法隊伍是難以完成治理工作的。按照《中華人民共和國電力法》第六條的有關(guān)規(guī)定，必須進(jìn)一步明確區(qū)市縣、先導(dǎo)區(qū)政府開展電力設(shè)備保護(hù)工作過程中所需承擔(dān)的具體責(zé)任；在年度考核內(nèi)容中增添該工作的完成情況作為考核項目，形成績效督導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步提升屬地化管理水平。

3.3.3 推進(jìn)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)作業(yè)行政審批

作為多頭管理，充分“掐緊”準(zhǔn)入關(guān)是避免后續(xù)工作治理主體責(zé)任模糊的最好辦法。大連市采取了針對電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)作業(yè)相應(yīng)的行政審批流程，但執(zhí)行少，處罰少，效果并不明顯，其原因在于各區(qū)縣對于電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)作業(yè)行政審批落實不力。有效發(fā)揮法律和行政執(zhí)法的作用，進(jìn)而形成合力，就必須指導(dǎo)各區(qū)市縣盡快落實大連市下放的電力設(shè)施保護(hù)方面的行政許可，并在審批大廳設(shè)立專門窗口，及時受理相關(guān)審批申請[5]。

3.4 加強(qiáng)治理主體間互聯(lián)互通和信息共享

輸電線路走廊的治理，其關(guān)鍵在于各治理主體形成一個完整的治理體系，大數(shù)據(jù)時代，一個體系的順利運(yùn)轉(zhuǎn)離不開信息的互聯(lián)互通與相互共享。

3.4.1 基于多中心治理理論的互聯(lián)互通

多中心治理理論提出，政府不應(yīng)作為公共治理過程中唯一持有進(jìn)行社會事務(wù)管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，應(yīng)承認(rèn)其他部門或企業(yè)對公共事務(wù)管理做出的重要貢獻(xiàn)。云服務(wù)機(jī)制就是基于這一理論，提出多個不同主體協(xié)同治理，將政府原有的中心地位分散給社會、個人、市場等多個方面。政府、電力企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)共同管理輸電線路走廊，多個機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理代表該項目的治理權(quán)力必然具有多元性，為拓展治理主體打下堅實的理論基礎(chǔ)。

3.4.2 基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的信息共享

網(wǎng)絡(luò)治理理論重點關(guān)注政府的關(guān)鍵作用應(yīng)由為公共產(chǎn)品或服務(wù)提供公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^各組織機(jī)構(gòu)持有的資源服務(wù)社會。該理論提出以合作的方式，通過高效使用網(wǎng)絡(luò)資源對公共事務(wù)進(jìn)行管理。云服務(wù)機(jī)制恰好兼顧合作多元化和管理自主化兩個方面，指明各個治理主體行使權(quán)力產(chǎn)生摩擦應(yīng)如何調(diào)節(jié)。

3.4.3 互聯(lián)互通與信息共享的實現(xiàn)路徑

大連市節(jié)能監(jiān)察支隊可根據(jù)實際情況與供電企業(yè)簽定大數(shù)據(jù)協(xié)議，共建電力設(shè)施保護(hù)預(yù)警平臺，形成信息資源共享。供電公司每月匯總分析隱患點，書面上報市節(jié)能監(jiān)察支隊。由雙方共同逐個梳理并到現(xiàn)場甄別后，明確責(zé)任主體，將電力設(shè)施受損事件消滅在萌芽狀態(tài)，杜絕電力設(shè)施安全事故的發(fā)生。

同樣作為互聯(lián)互通的建議形式，建議每半年定期組織召開市電力設(shè)施保護(hù)聯(lián)席會議，以電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，輸電線路走廊治理體系中各治理主體單位參加。一是電力設(shè)施領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通報我市電力設(shè)施保護(hù)方面存在的問題及安全隱患；二是對具體案情具體分析，形成聯(lián)動機(jī)制；三是做好年度檢查計劃。組織市公安局三線辦、市節(jié)能監(jiān)察支隊、大連供電公司定期對市重點電力線路保護(hù)區(qū)及輸變電設(shè)備開展巡查檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

3.5 提升公眾治理參與熱情

針對目前市場調(diào)節(jié)失靈導(dǎo)致的輸電線路走廊治理社會參與度下降的問題，應(yīng)從治理體系的各參與主體的利益出發(fā)，盡可能充分考慮到企業(yè)主、群眾、社區(qū)街道及農(nóng)村基層組織的需求，適時合理的組織開展聯(lián)合宣傳活動和加強(qiáng)激勵措施。同時按照“誰執(zhí)法，誰宣傳”的原則，由市節(jié)能監(jiān)察支隊等行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)牽頭，負(fù)責(zé)組織多部門聯(lián)合開展宣傳，進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)市場；并在電力隱患復(fù)雜成片地區(qū)，選準(zhǔn)目標(biāo)，開展精準(zhǔn)普法，引導(dǎo)群眾，解決隱患整改。各區(qū)市縣、先導(dǎo)區(qū)篩選百家社區(qū)，由各社區(qū)分別開展形式多樣的宣傳活動，同時開通渠道，落實加強(qiáng)激勵措施，全面提升社會參與度，形成互利共贏的良好治理局面。

4 結(jié)束語

近年來大連輸電線路走廊規(guī)模日益擴(kuò)大，治理愈發(fā)困難。結(jié)合目前大連輸電線路走廊治理的現(xiàn)狀，運(yùn)用公共治理理論對大連輸電線路走廊治理存在問題進(jìn)行分析，尋找解決問題的對策：在治理主

體、執(zhí)法模式、治理體系等方面入手，通過有效發(fā)揮治理主體職責(zé)與作用，達(dá)到補(bǔ)足政府權(quán)力缺口的目的，不斷提升社會的管理水平，使相關(guān)的法律法規(guī)得到進(jìn)一步的完善，治理主體都積極地加入建設(shè)工作中來，共同維護(hù)大連輸電線路走廊的安全穩(wěn)定。