新時代國家級新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展對策探析

梁盛平 劉仁羿 肖霖

自20世紀90年代以來，國家級新區(qū)建設(shè)發(fā)展取得了顯著成效，地區(qū)生產(chǎn)總值約4.5萬億元，以占全國約0.2%的土地面積，承載約4.5%的地區(qū)生產(chǎn)總值，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了較強拉動作用?？梢灶A(yù)期，國家級新區(qū)將在構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮更大作用

面對深刻變化的國內(nèi)外環(huán)境，以習近平同志為核心的黨中央提出“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。國家級新區(qū)（以下簡稱新區(qū)）作為承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，在構(gòu)建新發(fā)展格局中更應(yīng)作為“先鋒隊”積極作為，發(fā)揮創(chuàng)新發(fā)展的橋頭堡作用，不斷深入“無人區(qū)”探索高質(zhì)量發(fā)展的新方法和新路徑。

一、國家級新區(qū)近三十年發(fā)展成效

截至2019年12月，全國新區(qū)總數(shù)達到19個。自設(shè)立起，新區(qū)就承擔著改革發(fā)展全局中重要的使命和任務(wù)，是當?shù)啬酥寥珖?jīng)濟發(fā)展的新引擎，是體制機制創(chuàng)新的綜合平臺，是全方位擴大對外開放的新窗口，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要功能區(qū)。新區(qū)都位于國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，地處陸橋通道和沿長江通道“兩橫”以及沿海、京哈京廣、包昆通道“三縱”的國土開發(fā)主軸帶，直接服務(wù)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略，具有較強的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，是多種國家戰(zhàn)略和專項先行先試平臺的疊加區(qū)。19個新區(qū)中的5個被賦予國家綜合改革配套改革試驗區(qū)，12個新區(qū)包含至少1個國家級開發(fā)區(qū)或高新區(qū)，13個新區(qū)疊加自由貿(mào)易試驗區(qū)。

2019年，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值雙雙超過1萬億元，財政總收入超過4000億元，高居全國新區(qū)榜首;兩江新區(qū)和江北新區(qū)直管區(qū)的經(jīng)濟增速同比增長分別為16.4%、13.1%，大幅高于所在市的6.3%和8.0%的增速。貴安新區(qū)、西咸新區(qū)、天府新區(qū)等西部新區(qū)均保持10%以上的快速增長。中部的贛江新區(qū)基本形成了以R&D投入產(chǎn)出為核心的創(chuàng)新鏈動力體系，以中醫(yī)藥科創(chuàng)城為載體進行中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，吸引中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為主體的各類高科技企業(yè)迅速入駐，創(chuàng)新人才以不同形式加快匯聚，實現(xiàn)了以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)的創(chuàng)新要素快速聚集。截至2019年，贛江新區(qū)建立省級國家級R&D平臺50余個，引進院士等國家級領(lǐng)軍人才30余人，專利擁有數(shù)量增加了3倍，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增加了5倍。國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)建設(shè)成效明顯，綠色創(chuàng)新發(fā)展綜合體、綠色市政債等6項為全國“首單首創(chuàng)”，以贛江新區(qū)為主戰(zhàn)場的江西綠色金融排名全國第4位。

二、當前國家級新區(qū)存在的主要問題

新區(qū)重在依托機制順暢，實現(xiàn)政策資源的協(xié)同，取得綜合功能區(qū)的整體效能，但各新區(qū)因所處階段、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同，發(fā)展水平參差不齊。面臨創(chuàng)新動能不足、傳統(tǒng)土地開發(fā)模式受限等挑戰(zhàn)，出現(xiàn)同質(zhì)化競爭、主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不夠突出、產(chǎn)業(yè)鏈不全、創(chuàng)新鏈不強、管理機制滯后等問題?？偟膩砜?，主要體現(xiàn)在體制機制改革不深入、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力不強、“無人區(qū)”探索不夠。

（一）制度改革亟需深化

新區(qū)發(fā)展最重要是體現(xiàn)“新”字，尤其是要打破慣性思維，不斷改革，打破小利益的“金箍圈”，理順機制，按照小政府大社會的要求，立足不同發(fā)展階段和自身特點構(gòu)建各具特色和高效運轉(zhuǎn)的行政架構(gòu)，堅持為人民服務(wù)，打造便捷開放的服務(wù)平臺，強化政府統(tǒng)籌和引導(dǎo)職能，盯住加快發(fā)展和民生保障不動搖，出新招、出實招，通過發(fā)展解決階段性矛盾。

機制改革緩慢、不深入，主要體現(xiàn)在：一方面是所設(shè)機構(gòu)不斷增多，人員不斷增加，形成既不同于傳統(tǒng)行政區(qū)的機構(gòu)，也不同于大部門扁平化的高效機構(gòu)，出現(xiàn)不規(guī)范的所謂創(chuàng)新機構(gòu)，對于政務(wù)通達高效有較大阻礙;另一方面是激勵機制不健全，甚至缺少激勵機制。新區(qū)剛建立時可以靠激情工作，但是要可持續(xù)發(fā)展就要有合理的激勵機制，否則將出現(xiàn)懶政怠政，回到不斷加人加機構(gòu)的老路子。

（二）特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力不強

新區(qū)產(chǎn)業(yè)體系沒有完全建立，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)還有待培植。大部分新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率不高。高耗能、產(chǎn)能過剩、同質(zhì)化競爭依然困擾新區(qū)的發(fā)展。創(chuàng)新是國家賦予新區(qū)發(fā)展的重要使命，然而大多數(shù)新區(qū)還沒有找到自主創(chuàng)新的有效路徑，存在偏重向國家要政策的傾向，自主創(chuàng)新的環(huán)境需要進一步優(yōu)化。

有的新區(qū)把創(chuàng)新驅(qū)動流于表面，口號喊得響，行動做得少，影響新舊動能轉(zhuǎn)換，尤其是高新技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化能力不足嚴重制約發(fā)展后勁和整體競爭力。新區(qū)要充分發(fā)揮自身平臺，從優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)切入，結(jié)合大數(shù)據(jù)智慧分析，找準基點，努力破解產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的難題，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈、增強創(chuàng)新鏈，積極探索新路子，形成自身核心競爭力。

（三）深入“無人區(qū)”探索不夠

新區(qū)作為繼開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)后新的綜合性改革創(chuàng)新平臺，在面對深刻變化的國內(nèi)外環(huán)境以及改革開放深入到“無人區(qū)”時，更應(yīng)該挺身而出，勇立開放創(chuàng)新潮頭，積極探索發(fā)展經(jīng)驗，闖出一條新路子。但在具體實踐中，新區(qū)存在為創(chuàng)新而創(chuàng)新，為改革而改革的問題，比誰總結(jié)的口號多，比誰的文字提煉得好，不敢真正深入“無人區(qū)”，即使進入“無人區(qū)”也不敢有所作為。

此外，新區(qū)對爭各種國家級“牌子”很看重，而輕于實施，尤其是開拓性落實，往往在剛開始很重視，一旦遇到困難或者需要較長時間，就用“巧”勁匆忙收尾，有的甚至擱置。口號喊得比誰都響，落實起來怕這怕那，沒有能夠真正探索出有價值的實踐路徑。試錯探索不夠，管理者總是擔心自己的“烏紗帽”，怕影響政績。

三、國家級新區(qū)面臨新形勢新要求

（一）國內(nèi)外經(jīng)濟形勢嚴峻復(fù)雜

國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)計2020年全球經(jīng)濟將下滑4.9%，面臨自20世紀30年代經(jīng)濟大蕭條以來最嚴重衰退。由于新冠疫情仍在全球肆虐，全球經(jīng)濟復(fù)蘇的“爬坡”過程預(yù)料將漫長而艱難。國內(nèi)經(jīng)濟仍然面臨較大的下行壓力，但形勢逐漸向好的方向轉(zhuǎn)變，危中有機。隨著改革開放戰(zhàn)略向縱深推進，區(qū)域發(fā)展總體格局沒有發(fā)生明顯變化，各板塊不斷豐富新的戰(zhàn)略使命：實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

（二）高質(zhì)量發(fā)展新要求

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。自2008年國際金融危機到新冠肺炎疫情前，這十多年時間，世界已發(fā)生了巨大變化，中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，但大而不強也是現(xiàn)實。貿(mào)易保護、逆全球化、民粹主義興起，外部環(huán)境不容樂觀。同時，全世界新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命如火如荼，各國都在競爭創(chuàng)新制高點。新區(qū)應(yīng)化壓力為動力，直面挑戰(zhàn)，迎難而上，承擔起高質(zhì)量發(fā)展歷史使命，主要包括創(chuàng)新體制機制、打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎、擴大區(qū)域高水平開放、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級新路徑、探索協(xié)調(diào)發(fā)展新模式、面向全球配置資源、建設(shè)生態(tài)宜居地等。

（三）“雙循環(huán)”戰(zhàn)略新任務(wù)

今后二十年是推進新發(fā)展格局的關(guān)鍵時期。加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央立足于世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，面對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段出現(xiàn)的矛盾和問題，結(jié)合自身優(yōu)勢和特點，綜合作出的強國戰(zhàn)略。以國內(nèi)大循環(huán)為主體，意味著著力打通國內(nèi)生產(chǎn)、分配、流通、消費的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，以滿足國內(nèi)需求作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，強調(diào)以國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)為主不意味著關(guān)門封閉，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國內(nèi)市場和國際市場更好地聯(lián)通、促進。

四、推動國家級新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

（一）聚焦“卡脖子”技術(shù)，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力

新區(qū)要打造若干競爭力強的創(chuàng)新平臺，瞄準國際前沿技術(shù)加強攻關(guān)，尤其要聚焦“卡脖子”技術(shù)不斷提升創(chuàng)新能力，勇于在創(chuàng)新“無人區(qū)”有所作為。完善創(chuàng)新激勵和成果保護機制，打造一批擁有知名品牌和核心知識產(chǎn)權(quán)的特色優(yōu)勢企業(yè)。積極吸納和集聚數(shù)據(jù)、人才等創(chuàng)新要素，大力推進人工智能發(fā)展。不斷完善特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，增加研發(fā)投入強度。

在填補產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、強化產(chǎn)業(yè)鏈、培育新興產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)優(yōu)勢上開拓創(chuàng)新，著力打造能力更強、創(chuàng)新更活躍的區(qū)域經(jīng)濟引擎。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，推動創(chuàng)新鏈高效服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈;圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)創(chuàng)新成果快速轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化并推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。對接國際標準，遵循市場化原則，科學培育并緊密圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，培育新業(yè)態(tài)新模式，促進新舊動能順暢轉(zhuǎn)換，做實做強做優(yōu)實體經(jīng)濟。在產(chǎn)業(yè)布局和具體實施過程中，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈互為支撐，以實現(xiàn)科技與實體經(jīng)濟深度融合，重大科技專項和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新相互推動。同時，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)間縱向和橫向的互動關(guān)系，構(gòu)建緊密的區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)鏈，輻射周邊地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工，在更深層次、更寬領(lǐng)域以更大力度推進全方位高水平開發(fā)。

（二）深化機制改革，持續(xù)釋放效率紅利

新區(qū)要扎實推進“刀刃向內(nèi)”改革，聚焦機制改革，不斷完善新機制，優(yōu)化管理運營機制。運用數(shù)字化新平臺，實施“規(guī)建運管”扁平化閉合措施。堅持大部門制、扁平化發(fā)展，定期評估評效，確保機制高效，持續(xù)提升服務(wù)水平，持續(xù)釋放效率紅利。

要賦予新區(qū)相應(yīng)的地市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，不斷下放部分省級經(jīng)濟管理權(quán)限，持續(xù)夯實新區(qū)作為改革“橋頭堡”的機制基礎(chǔ)，提升政務(wù)服務(wù)能力，開展體現(xiàn)新區(qū)特點的營商環(huán)境評價，打造一流營商環(huán)境，在深化“放管服”改革方面走在前列，建設(shè)小政府大社會，真正建成高效的服務(wù)型政府。新區(qū)各級部門應(yīng)著力構(gòu)建改革容錯機制，鼓勵大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨自承擔“試錯”成本，加快形成改革舉措前后呼應(yīng)、互相配合、上下互動的良性格局。不斷提升高素質(zhì)人才在新區(qū)管理團隊中的配置，提升區(qū)域政策制定的前瞻性、科學性和合理性。不斷厘清政治、經(jīng)濟、科技各職能部門定位，重視科技職能部門在新區(qū)機構(gòu)中的核心作用，使創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展真正落到實處。

（三）提升綜合能力，持續(xù)彰顯新興城市魅力

新區(qū)要著重增強綜合承載能力，推動產(chǎn)業(yè)補鏈強鏈延鏈，發(fā)揮區(qū)域輻射帶動作用，協(xié)調(diào)并集約節(jié)約利用資源，推進體制機制創(chuàng)新，努力探索新途徑、創(chuàng)造新模式、形成新示范，為建設(shè)中國特色社會主義新興城市貢獻新智慧和新方案。

要從高效公共服務(wù)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面著手，不斷增強新區(qū)綜合承載能力。既要著力滿足群眾生產(chǎn)生活需要，更要為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，提升新區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。要加大工作力度，完善新區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進新區(qū)內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快推進新區(qū)對外聯(lián)系的跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善新區(qū)物流基礎(chǔ)設(shè)施，完善交通運輸網(wǎng)絡(luò)，降低物流成本。率先建設(shè)包括5G網(wǎng)絡(luò)、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施。推進地下綜合管廊試點，合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務(wù)設(shè)施，適當提高建設(shè)標準。維護公平的市場競爭環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在制定稅收、財政、產(chǎn)業(yè)等方面政策時，要嚴格執(zhí)行國家政策，避免造成非良性競爭。把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善作為新區(qū)發(fā)展的約束性要求，嚴把新區(qū)環(huán)境準入條件，嚴格生態(tài)空間用途管制，統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系。

參考文獻

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[3]第五次國家級新區(qū)工作經(jīng)驗交流會暨新區(qū)工作推動會資料匯編[C].2020.

[4]梁盛平.國家級新區(qū)綠色發(fā)展叢書[M].北京：社會科學文獻出版社，2014-2018.

（作者梁盛平系國務(wù)院發(fā)展研究中心國研科技集團研究員;劉仁羿系贛江新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展局局長;肖霖系鷹潭國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會副主任）